中国环境弱势群体状况分析

刘海霞

（山东建筑大学 法政学院，山东 济南 250101 ；中央编译局，北京 100032）

中国环境弱势群体状况分析

刘海霞

（山东建筑大学 法政学院，山东 济南 250101 ；中央编译局，北京 100032）

通过新农村建设、环境正义和生态文明建设等多重视阈可以将我国的环境弱势群体分为环境资源匮乏群体、环境污染受害群体、环境风险承担群体和生态建设受损群体等。当前我国环境弱势群体面临的主要问题是政策制定的缺位、法律规定的缺陷、补偿力度的不足等。对环境弱势群体进行帮扶的基本原则包括优化政府决策、约束企业行为、健全法律保障和完善维权体系等。

环境弱势群体；基本类型；面临问题；帮扶原则

近年来，我国学术界对弱势群体的研究日益升温。因为“社会弱势群体的生存状况直接决定着一个良序社会能否稳定和健康发展，也是一个社会是否公平正义的重要标志。”[1]在生态文明向纵深发展的进程中，环境弱势群体的境况应该引起我们的足够重视。环境环境弱势群体主要是指在环境污染受害方面、环境风险承担方面、环境资源分配和占有方面以及在环境综合处境方面处于不利地位而又无力改变现状的群体。与国外相关研究相比，我国的环境弱势群体研究尚处于起步阶段。本文拟对我国环境弱势群体的基本类型、面临问题和保障措施等进行初步分析。

一、环境弱势群体的基本类型

我国环境弱势群体作为一类新生的弱势群体，是伴随着环境正义运动的发展和工业化进程的加速而逐渐进入人们视野的。我们基于新农村建设、环境正义和生态文明建设等多重视阈，将环境弱势群体分为环境资源匮乏群体、环境污染受害群体、环境风险承担群体和生态建设受损群体四种基本类型。

1.新农村建设视阈下的环境资源匮乏群体

建国以来，受国际国内各种形势的限制，我国采取了优先发展工业和重点建设城市的发展方针，逐渐形成了城乡之间的剪刀差格局，城乡二元结构日益明显，农村建设水平明显落后。进入新世纪以来，新农村建设受到党中央的高度重视，尤其是2005年党的十六届五中全会提出要扎实推进社会主义新农村建设。在新农村建设的背景下，我国学者对“三农问题”进行了深入研究，对农村的环境弱势群体给予了较多关注。

在新农村建设的视阈下，农民是我国最大的环境资源匮乏群体。从整体环境状况而言，“目前我国农村有1.5亿亩耕地受到污染，每年1.2亿吨的生活垃圾露天堆放，3亿多农民喝不上安全的饮用水……”[2]我国长期对农村投入不足，使得农村的环境处于脏乱差的状态，环境设施明显缺乏；从群体权利状况而言，相对于城市群体而言，农民在环境资源的分配、占有和使用方面均处于劣势。不仅如此，在环境污染和环境风险的分配方面，污染密集型产业和大型垃圾处理站点的选址更倾向于农村地区。“环境污染对农民造成的直接经济损失和间接经济损失，特别是对农民健康的损害，已成为农民最大的精神负担和经济负担。”[2]

2.环境正义的视阈下的环境污染受害群体和环境风险承担群体

公平正义既是伦理学的传统论域，又是哲学、政治学、法学等学科的核心论题，是社会群体普遍关注的焦点问题之一，是协调人类利益关系的基本前提。近年来全球环境正义运动风起云涌，它是在环境思想发展到一定阶段、人们对产生环境问题的原因进行深刻反思的结果，它使得人们从最初关心人与自然的关系深入到考察人与人的关系，并逐渐意识到，要解决环境问题，必须要解决人与人之间的不平等关系。

在环境正义的视阈下，环境弱势群体主要是指环境污染受害群体和环境风险承担群体。环境污染受害群体又分为工业污染受害群体和生活污染受害群体等，主要包括在污染企业从事生产的产业工人、居住在污染企业周边的居民、由于突发污染造成财产损失的群众以及生活垃圾堆放场所周边的城郊居民、城市贫民等；环境风险承担群体只要是指大型垃圾处理设施、有毒废弃物弃置点周边居民、核电站周边居民以及其他存在环境风险设施周边的民众等。

3.生态文明建设视阈下的利益受损群体

我国自党的十七大以来旗帜鲜明地提出了建设生态文明的宏伟目标，这是我国在新时期对全球生态危机的回应，也是改善环境状况的重大举措。生态文明是我国在总结社会主义现代化建设经验、概括社会主义现代化建设规律的基础上提出的新思想。它的实质要求是“以资源环境承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会。”[3]生态文明建设不仅要求处理好人与自然的关系，还要求协调好不同社会群体之间的利益关系。我国的生态文明建设在取得长足进步的同时，也产生了多种类型的环境弱势群体。

在生态文明建设的视阈下，环境弱势群体主要是指因为生态文明建设进程的推进而遭受经济损失的群体。具体包括因为所在单位属于污染行业而被关停并转的失业群体、因为生态建设造成的失地农民、因为自然保护区的建设而转移或被迫改变生产方式的群体等。在生态文明建设的进程中产生的这类环境弱势群体，具有不可避免性和暂时性，但他们的生活来源受到了某种程度的影响，应该引起我们的重视。

需要说明的是，上述划分标准只是相对而言的，环境弱势群体的各种类型在外延上有可能存在交叠。如农民既是环境资源匮乏群体，又很有可能是环境污染受害群体和环境风险承担群体；城郊居民既是环境污染受害群体，也有较大可能是环境风险承担群体等。

二、环境弱势群体面临的主要问题

我国环境弱势群体由于自身条件和社会条件的限制，自身利益往往处于被侵害而无力反击的状态。具体而言，环境弱势群体当前面临的主要问题是政策制定的缺位、法律规定的缺陷、补偿力度的不足和社会救助的缺失等。

1.政策制定的缺位

从我国现有的政策体系来看，已经制定了某些保护环境弱势群体的政策，如针对上文中提到的污染企业产业工人群体，我国1972年规定了14种职业病，1987年又增加到99种，并且制定了《中华人民共和国职业病防治法》等。但对于居住在污染企业周边的群体，居住在危险废弃物周边的群体，以及其他承担环境风险的群体，我国政府尚未给予足够的重视，存在政策制定上的缺位。

如近年来围绕核电站的建设而发生的环境纠纷，多数情况是核电站周边居民对核电站的选址进行抗议。从环境社会学的“受益圈·受苦圈”模式 来分析，核电站的建成投产，“受益圈”是投资方和使用廉价清洁电力资源的社会群体，而核电站周边的居民却要为此承担巨大的风险，是典型的“受苦圈”。而这些“受苦”群体为社会做出的利益牺牲既没有得到社会的承认，也没有获得相应的政策补偿。因为政策规定的不到位，使得我国因为环境风险的承担而引发的环境纠纷持续增加。

2.法律规定的缺陷

从环境弱势群体和污染企业的力量对比来看，环境弱势群体由于受教育水平低、经济地位和社会地位也往往较低，与有组织的企业相比，明显处于劣势。在这种强弱对比悬殊的情况下，我国相关法律尚未从环境弱势群体的角度出发，作出更人性化的规定。因此造成的现实情况往往是：公民个体起诉污染企业，费尽周折也难有公平的结果。

如当涉及到环境弱势群体起诉企业的污染行为对自身健康造成损害时，虽然规定了举证责任倒置原则，但在现实操作层面仍有一定的困难。我国每年因环境污染而引起的环境纠纷上万起，其中有极少部分进入诉讼程序，但因难以确定污染受害者的健康受损与环境污染之间的直接因果关系，绝大多数诉讼以环境弱势群体的败诉而告终。另外，从现实污染状况来看，有时影响范围较广的水污染、空气污染等，污染源往往不止一家企业。环境弱势群体遭受的损害往往处于“多人有责、无人买单”的尴尬境界，迫切需要法律作出相关责任认定规定。

3.补偿力度的不足

关于生态补偿，我国已有相关规定，但生态补偿条例基本是针对生态环境进行的补偿，而对环境弱势群体的补偿则尚未提上议事日程。在这种情况下，当出现环境污染事件时，污染肇事方并不一定自觉履行补偿义务，即使进行了补偿，补偿力度也往往明显偏低，不足以弥补环境弱势群体的损失。

如被媒体广泛关注的江西德兴铜矿等矿山企业多年将工业废水排入乐安河，祸及下游9个镇42万群众，但“2011年6月江西省环保部门组织乐平市政府、德兴铜矿等单位达成‘乐安河乐平段农田赔偿协议’，……由德兴铜矿等矿企每年向乐平市支付赔偿金18万余元”，[4]每位受害群众人均不足1元。并且由于赔偿款支付给了政府部门，赔偿渠道也不顺畅。

可见，环境弱势群体往往处于政策关注的盲区，相关的法律规定存在某些欠缺，对他们的补偿力度明显不足，对他们的救助措施也十分缺乏。环境弱势群体的现实处境较为恶劣，亟须引起社会各界的重视，采取切实措施保障他们的权利，改善他们的处境。

三、环境弱势群体的帮扶原则

环境弱势群体的权利保障，是我党在新时期面临的一项重大而艰巨的新任务，政府作为公共事务的管理者，在这一任务中负有主要责任；企业作为环境污染的致害者，需要对自身行为作出重大调整；环保部门、民政部门和各类非政府组织应该充分发挥自身优势，为环境弱势群体构建完善的维权体系。

1.优化政府决策

首先是落实科学发展观。我国正处在由计划经济向市场经济转轨的特殊时期，政府对发展经济的惯性思维还广泛存在，这种思维将社会发展还原为经济增长，将经济增长还原为GDP增长。这种思维已经导致了对我国环境的巨大破坏，迫切需要加以改进。各级政府应认真落实科学发展观，注重发展的全面协调可持续，促进经济“又好又快”发展，而不能盲目追求以环境污染换来的“黑色GDP”。

“在政策制定的程序中，引入环境影响评价制度，在政策出台前，首先对其进行环境影响评价，保证其绿色化，避免走先污染，后治理的道路。”[5]

其次是转变政府职能。现代政府的主要职能是服务，是为社会提供必需的公共产品、公共服务和公共福利，为社会的公平运行提供必要的条件，而不是作为经济的主导者，更不应成为利益的追逐者，对环境弱势群体的关注是政府工作的题中应有之义。政府需要对环境弱势群体的弱势地位进行承认，并在此基础上采取帮扶措施。在政府的决策中，必须考虑环境弱势群体的权利，必须制定向他们倾斜的政策，确保环境弱势群体的基本权利不受“强势集团”的侵害。

2.约束企业行为

第一是严格规范企业的行为。当前大部分环境问题是因为不合理的经济活动引起的，污染企业造成的污染对环境弱势群体造成的侵害是最现实的、也是最严重的，并且是新时期环境冲突的“导火索”。对环境弱势群体的保障必须要规范企业的行为。要着力解决当前“违法成本低、守法成本高”的现状，使企业切实遵照环境保护的相关要求去做。

第二是制定政策确保企业承担社会责任。日本早在1973年就制定了针对污染企业引起的公害的补偿法律——《公害健康被害补偿法》，根据该法的规定，“政府按污染程度的不同，从污染源企业统一收取一定数额的款项作为赔偿受害者的统筹款。”[6]这部法律对于我国具有重要的启发意义，作为环境污染的主要责任者，企业理应负有更多的补偿责任。我国应尽快制定并完善相关补偿规定，由污染企业交纳一定数额的基金作为国家补偿的统筹款项，建立环境弱势群体救助基金，作为对周边民众医疗、生活、生产的补偿。

3.健全法律保障

“中国的环境法治，从环境立法、环境执法到环境司法，以及全民的环境意识都有改善的空间。”[7]一是在立法层面。首先，要以法律形式提高现有的环境标准。根据我国环境保护的新形势，“彻底改变环境标准制定的原则，建立以人体健康为核心的环境标准体系。”[8]从保障群众健康的角度修订环境标准，提高对环境质量的要求。其次，制定保障公民环境权的相关法律。将公民的环境权确立为基本的人权，确立为具有排他性的不容侵犯的权利，提高环境权的立法层阶。“环境权的宪法化、公民权化和具体化，应该说是着手建设生态文明的一个新的开始。”[9]

二是在诉讼层面。首先是完善环境诉求相关规定。建立专门的环境诉讼机制，设立专门法庭，运用特别程序，缩短环境纠纷的诉讼时段，加快问题的解决。其次，健全环境公益诉讼制度。“环境法律是涉及到所有公民利益的部门法，公众参与在环境立法具有更加重大的意义。”[7]我国应进一步从法律层面鼓励环保部门、民间组织、广大公众就环境污染提起公诉，实现对环境弱势群体权利更广泛的帮助。

4.完善维权体系

一是完善相关部门的职能，加大对环境弱势群体的帮扶力度。首先是环保部门应加强环境监测、加大环境执法力度、推进环境信息公开。随时掌握环境质量状况，尽最大努力预防突发性环境污染事故的发生，为群众提供一个健康的生活环境；其次是民政部门应了解环境弱势群体的实际状况，制定相关政策，确认救济范围，动员社会慈善力量，设立环境弱势群体专项基金，有目的、有计划地对环境弱势群体进行对口扶助等。

二是鼓励非政府组织的健康快速发展，让他们为环境弱势群体提供环境和法律等方面的援助。日本学者饭岛伸子认为，在所有环境问题中，都存在着“致害者”与“受害者”，这一观点在环境社会学中颇具影响。运用饭岛伸子的言说方式，环境弱势群体在环境问题中处于“受害者”的地位，他们的权利遭到了不同程度的侵害，而由于他们自身素质的局限，往往无力进行反抗，迫切需要各种社会力量的帮助。环境非政府组织可以向环境弱势群体提供专业的环境知识和数据，为他们的维权行为提供科学依据；法律非政府组织可以为环境弱势群体提供法律援助，帮助他们向“施害者”讨回公道。各类非政府组织以其独有的草根性，可以有效弥补政府力量的缺位，为环境弱势群体的权利保障提供支撑。

我国环境弱势群体类型较多、情况复杂，他们被侵害的往往不仅是财产权、发展权，而是更为根本的生存权、健康权。环境弱势群体的权利保障，既是以人为本执政理念的集中体现，也是社会建设良性运行的必要条件，更是公平正义弘扬彰显的现实要求。

总之，环境弱势群体作为一类弱势群体而引起关注，既与国际环境正义运动的大背景密切相关，又是我国生态文明建设要求的必然体现，也是我党以人为本执政理念的现实要求。我们应针对环境弱势群体的不同类别，对他们进行重点帮扶，切实改善他们的生活处境，切实体现社会主义国家在生态文明建设中的制度优越性。

[1] 邹海贵.代际正义与关注社会弱势群体利益——基于现代社会救助（保障）制度道德正当性的分析[J].中南林业科技大学学报(社会科学版),2012,(1):43-46.

[2] 黄 鹂.新农村建设中环境公平问题的思考[A].洪大用.中国环境社会学:一门建构中的科学[C].北京:社会科学文献出版社,2007:225-234.

[3] 中共中央文献研究室.十七大以来重要文献选编（上）[M].北京：中央文献出版社，2009.78-79.

[4] 钟国斌.江西铜业污染赔偿过低遭质疑[N].深圳商报,2011-12-8(4).

[5] 张 璋,张忠潮,刘晨晖.我国公共政策存在的问题与对策[J].改革与战略,2012,(2):35-36,62.

[6] [日]饭岛伸子.环境社会学[M].包智明,译.北京:社会科学文献出版社,1999:89,122.

[7] 陈世寅.中国环境立法的困境与出路[J].中南林业科技大学学报(社会科学版),2012,(3):74-77.

[8] 吕忠梅.重金属污染：紧迫而不容回避的健康危害[A].杨东平. 中国环境发展报告（2010）[C].北京:社会科学文献出版社, 2010:90-99.

[9] 周训芳.环境权论[M].北京:法律出版社,2003:296.

A Current Situation Research of Chinese Environmental Vulnerable Groups

LIU Hai-xia

(Law and Politics Department, Shandong Jianzhu University, Jinan 250101, Shandong; Central Compilation & Translation Bureau, Beijing 100032, China)

Through multiple perspectives of the new rural construction, environmental justice and the construction of ecological civilization, we can divide the Chinese environmental vulnerable groups into environmental resources shortage groups,environmental pollution damaged groups, environmental risk bearing groups, ecological construction damaged groups and so on. The current facing problems of Chinese environmental vulnerable groups are the absence of policy making, the defects of legal rules, and the shortage of compensation strength, etc. The essential supporting principles for environmental vulnerable groups include optimizing decision-making of government, managing behaviors of enterprises, improving legal protection, and improving the rights protection system, etc.

environmental vulnerable groups; basic types; facing problems; supporting principle

X24

A

1673-9272(2013)01-0093-04

2012-08-20

中国博士后科学基金：“环境正义视域下的环境弱势群体研究”（编号：2011M500354）。

刘海霞（1971-），女，山东陵县人，山东建筑大学法政学院副教授，哲学博士，硕士生导师，中央编译局在站博士后，研究方向：环境政治与经济、生态哲学等。

[本文编校：徐保风]