论突发事件网络舆情的引导与规制

周定平

（湖南警察学院，湖南 长沙 410013）

论突发事件网络舆情的引导与规制

周定平

（湖南警察学院，湖南 长沙 410013）

突发事件网络舆情形成机制遵循“网友爆料→网友讨论→新旧媒体互动→政府应对”规律，并表现出草根化的话语环境、与手机紧密结合、形成传播快、网民的社会心理和行为演变快等特征。有效引导与规制突发事件网络舆情就是要坚持公民个人权利与行政紧急权之间的平衡的价值取向，遵循公益性原则、时间原则、比例原则以及分级分类原则。

突发事件；网络舆情；引导；规制

一、突发事件网络舆情的形成机制与特征分析

从某种程度上说，突发事件网络舆情具有民意表达、监督权力、推进事件应对、疏导社会情绪等方面的功能[1]。充分发挥突发事件网络舆情的功能，有效、快速应对突发事件，必须准确把握其形成机制与特征。

（一）突发事件网络舆情的形成机制分析

突发事件网络舆情生成发酵机制遵循以下规律：网友爆料→网友讨论→新旧媒体互动→政府应对。

1.网友爆料，产生舆情苗头

网友爆料主要包括以下几个方面的素材：一是网友亲临突发事件现场，通过手机以微博、QQ等形式报道事发现场的信息，如“7.23”温州动车追尾脱轨事故发生4分钟后，车厢内的乘客@袁小芫微博发布出第一条消息，称动车紧急停车并停电，有两次强烈的撞击；事故发生13分钟后，乘客@羊圈圈羊发出第一条求助微博，转发突破十万，两小时后该名网友获救[2]。二是散布涉及国安民生中的大小事。如网友“渔翁”在QQ群上发出的“据有价值信息,日本核电站爆炸对山东海域有影响,并不断地污染,请转告周边的家人朋友储备些盐、干海带,暂一年内不要吃海产品。[3]”随后,这条消息被广泛转发，并引发北京、广东、浙江、江苏等地发生抢购食盐的现象。三是爆料当前官民、警民冲突这些社会舆论的焦点问题。

2.网友讨论，形成舆情压力

网友以新闻跟帖、论坛发帖等方式进行讨论。为引起其他网友的关注，一些网友还用娱乐的形式，或在讨论过程中挖掘敏感问题，尤其是官民、警民冲突问题，寻找讨论话题，形成舆情压力。

3.新老媒体互动，推进舆情发展

微博等新媒体率先报道，报刊、电视、电台等传统媒体寻找材料不断跟进，新旧媒体议题互动，共同掀起突发事件网络舆情高潮。

4.政府应对，网络舆情消散

突发事件应对主体动用公共资源，积极应对网络舆情，网络舆情消散。如果，突发事件应对主体应对不当，新旧媒体会再掀舆情主题，从而掀起更大的舆情波澜；这时，突发事件应对主体动用更多的资源解决问题，并追究相关部门和官员的责任，网友注意力才会转移，网络舆情才会消散。

（二）突发事件网络舆情的特征分析

突发事件网络舆情较传统的舆情比较，表现出以下几个方面的特征：

1.草根化的话语环境

由于互联网的迅猛发展，突发事件网络舆情进入了草根化的话语环境。突发事件网络舆情的发起、传播与人的身份、职业、地位等属性无关，只要信息内容本身具有价值，或与突发事件关联，就可能在虚拟世界里产生蛛网般放大效应，事件就会在短短一两小时甚至几十分钟成为全民兼知人人议论的热点。尤其是微博的兴起，为普通公众提供了一个更为便捷的话语表达平台，进入了一个“人人都能发声，个个都可能被关注”的话语时代。

2.与手机结合日益明显

截至2011年12月底，我国手机网民规模为3.56亿；2011年手机微博在手机网民中的使用率达到38.5%[4]。突发事件网络舆情与手机的结合原因主要有三方面：一是手机能够体现突发事件的即时性特点。手机信号覆盖广、便捷、易用，随时、随地可以发布、传输突发事件的相关信息。二是手机更能发挥自媒体的优势。具有特色的原创内容是能够吸引更多人关注的关键，手机即兴拍摄的突发事件的图片、视频等更能够吸引更多人关注突发事件。三是类似黑莓手机具有隐匿身份功能，可以躲避警察的跟踪和管控。如英国伦敦骚乱者利用“黑莓信使”信息加密、不易被外界发现的特点,使用该通信服务来商量攻击目标和互通警察部署情况，从而诱发、传播骚乱。

3.形成传播快

截至2011年底，中国网民的即时通信用户规模达到4.15亿，即时通信使用率达到80.9%[4]。由于绝大部分网民使用即时通信进行交流沟通，与传统媒体相比较，突发事件网络舆情形成与传播的时间较过去大大缩短。例如，突发事件的信息通过微博能够在很短的时间成为议论的热点，从事发到全国皆知只需要40分钟[5]。

4.网民的社会心理和行为演变快

随着互联网的不断进步，网民的社会心理和行为演变发生变化：一是网民的组织化程度提升。网络载体的丰富多样，网民组织起来越来越容易。二是网友深度探求事件欲望强烈。网友从一件小事可以引发层出不穷的“关联性”话题。三是意见领袖的作用突出。意见领袖不是记者，胜似记者，观点犀利，粉丝众多，很多社会热点事件都有他们率先曝光，并发起讨论，比传统的报刊、电台影响力更大。四是非理性情绪和非正常秩序不断滋生，“网络暴力”、“网络打手”、“网络水军”、低俗恶搞不断出现。五是网上网下互动，产生现实影响。

二、突发事件网络舆情引导与规制的理论基础

当前，我们在处理突发事件时，对网络舆情存在“不理、不用、不管”的状态，不善于把这些社会问题用社会化的方式去解决，而动不动就是用政治化的东西。究其根本原因，我们认为主要在网络自由与网络监管方面认识不清，对公民个人权利与行政紧急权力二者博弈的选择上存在误区。

（一）突发事件网络舆情引导规制的逻辑起点

关于突发事件网络舆情，国际上流行的主要有两种截然相反的观点：网络自由与网络监管。

第一种观点为信奉“网络自由”。在一些西方国家眼中，“网络监管”曾是“缺民主”、“少自由”的国家与生俱来的“原罪”，必须加以反对。英国伦敦骚乱以后，关于“脸谱”和“推特”等网站的管理引发了大讨论，伦敦政治经济学院研究新媒体的罗宾·曼塞尔教授认为：“新媒体这个‘妖怪’已经跳出了盒子，如果采取压制使用的方式来进行监管，我非常怀疑自由民主是否还能维持下去。[6]”

第二种观点奉行“网络监管”。在美国，法律对网上行为都做出了明确规范，特别是“9·11”事件后，美国更是加强网络领域立法，重点对上网行为和网上内容进行监控和管理；《爱国者法》和《国土安全法》授权政府或执法机构监控和屏蔽任何“危及国家安全”的网络内容，无需事先征得法院同意，即可监视电子邮件和网上其他信息。在欧洲大陆，互联网不能成为“超越法律与道德的纯自由世界”的观点越来越成为普遍共识。瑞典斯德哥尔摩大学教授安德斯·鲍威尔认为，回顾人类文明发展历史不难发现，当任何一种新事物的影响力扩展到社会各个层面时，就必须加以限制，以保证良性秩序的实现[6]。英国、德国、等欧盟国家，坚决捍卫网络空间的边界和主权，实施严格的网络监管。在西亚北非社会动荡发生以后，尤其是英国伦敦骚乱等事件发生以后，“脸谱”、“推特”等社交媒体上也出现了大量情绪性、煽动性言论甚至是谣言，主张对网络舆情进行监管的呼声再次上扬。英国沃里克教授表示：“我认为对于那些已经证实了的,利用互联网和社交媒体进行的犯罪行为,需要追查和依法起诉,就像对待现实生活中的犯罪事件一样。”英国首相卡梅伦认为：“当有人把社交媒体用于暴力的时候，我们需要阻止他们。因此我们正在和警方、情报部门和产业界合作，以探讨是否应该阻止某些正在策划犯罪的人使用社交网站和服务进行通信。[6]”

（二）突发事件网络舆情引导规制的价值取向

对于突发事件网络舆情信奉“网络自由”还是奉行“网络监管”，从法理的角度来分析，归结为公民个人权利与行政紧急权之间的博弈问题。

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）和相关法律法规规定，在保护公民合法言论自由的同时，禁止利用互联网、通讯工具、媒体以及其他方式从事以下行为：第一、组织、煽动抗拒、破坏宪法和法律、法规实施的。第二、捏造或者歪曲事实，散布谣言，妨害社会管理秩序的。第三、组织、煽动非法集会、游行、示威，扰乱公共场所秩序的。第四、从事其他侵犯国家、社会、集体利益和公民合法权益的。管理部门将依法严加监管上述行为并予以处理；对构成犯罪的，司法机关将追究刑事责任。《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）规定：履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。任何单位和个人不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息。编造并传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息，或者明知是有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息而进行传播的，责令改正，给予警告；造成严重后果的，依法暂停其业务活动或者吊销其执业许可证；负有直接责任的人员是国家工作人员的，还应当对其依法给予处分；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。从上述法律文件的规定来看，我国法律对于突发事件网络舆情追求的是公民个人权利与行政紧急权之间的平衡。具体来说，它包括三个方面：

1.权力与责任的统一

权力因职责而产生。为确保突发事件有效应对，国家通过立法授予突发事件应对主体行使网络舆情引导与规制的权力。因此，网络舆情引导与规制的立法规制，立足点和出发点不应单纯地去限制、约束，而是要根据科学合理地确定行使网络舆情引导与规制的边界。超出履行法定职责所需配置权力，就可能会侵犯公民合法权益；不能满足履行法定职责需要配置权力，则必然会使权力行使的效率大打折扣。

突发事件网络舆情引导与规制法律制度的构建，应当根据权力与职责相一致的原则，既要明确、具体，更要科学、合理地界定突发事件网络舆情引导与规制的边界范围。

2.权力与权利的平衡

权力与权利之间的博弈在不同的社会管理状态下，取舍不一。在社会管理正常状态下，权力让位于权利，保障公民基本权利，这是各国法律确立的基本准则；而在突发事件状态等非常态管理中，权利让位于权力，为保障公共利益权力有限度地优于公民个体权利，尽管这种让位是有条件的，也是有边界的。严格限定突发事件应对主体行政紧急权力的边界范围，是防止权力滥用、切实保障人权的需要；但是矫枉过正，会造成突发事件应对主体行政紧急权力的不能或不力，从而使社会公共利益和突发事件应对主体的执法权益受到双重威胁。

因此，在突发事件网络舆情引导与规制法律制度构建中，要统筹考虑行政紧急权力的行使和公民基本人权的保护，凡是能够由网民自律和网络自净等方式解决的问题，一律由其自身调整解决；对于涉及突发事件应对大局及绝大多数成员利益的问题，则应当由政府来解决。在网络舆情引导与规制过程中，我们要明确如果属于公共领域的，政府理所当然地应该管控和干预；如果属于私人领域的，政府一般不作干预，至少不用强制的方式进行干预。

3.自由权与话语权的平衡

从某种程度上说，“互联网是思想和信息自由交换的最典型表达”，这种自由表现在传播、阅读、参与上的“随意性”。但这种“随意性”也带来了不真实性和不公正性，注定了互联网从一诞生，便会与世界的某些公理发生博弈。尤其是在突发事件状态下，突发事件应对主体为了维护公共利益，不会坐视一些人利用互联网任意散布虚假信息、混淆视听、操纵舆论、造谣生事，还会利用自身的强势地位掌握网络中的话语权。然而，自由权与话语权的实现都是有边界的。一方面，我国的宪法和法律保护公民的言论自由、表达自由，我国公民有通过包括网络在内的各种方式，对国家的各项事物进行批评、建议、监督的权利；另一方面，宪法和法律也明确规定，公民在行使自由权的同时，不得损害国家的、集体的、他人的合法利益。

因此，在突发事件网络舆情引导与规制法律制度构建中，要统筹考虑公民自由权的行使与突发事件应对主体话语权的掌控，凡是公民自由表达，只要不涉及国家秘密、国家安全的重大信息，不属于别有用心而虚假信息、混淆视听、操纵舆论、造谣生事，则不予干预；对于突发事件应对的全局性乃至社会经济发展大局性，则应当有突发事件应对主体进行掌控。

（三）突发事件网络舆情引导与规制的基本原则

1.公益性原则

突发事件关系到人的最基本的生存需求，公众对突发事件客观真相的要求更加迫切[7]。突发事件网络舆情的引导与规制，不能从官本位的角度决定做什么、怎么做，更不能将政府的政绩、官员的政治前途等方面的因素凌驾于公共利益之上；应当树立公益的理念，立足于让舆情发挥统一思想、凝聚人心，引导协调公众行为，有效控制事态，最大程度地保护公共利益，减少突发事件给社会造成的损失。

2.时间原则

突发事件发生以后，公众对事件信息如饥似渴、饥不择食，谁先发布消息，公众都会蜂拥而至、洗耳恭听，而且往往对信息会不加分析与怀疑，即使是以讹传讹也深信不疑。因此，在突发事件网络舆情的引导与规制中，时间的把握非常关键。时间原则体现在及时性、适时兴、动态性三个方面。及时性是指尽可能在第一时间内作出反应。适时性是选择适当的时机进行舆情引导。动态性是指根据突发事件发生、发展讯息万变的特征，动态地进行舆情引导。[8]

3.比例原则

比例原则指突发事件应对主体依法对网络舆情进行规制时，应当全面权衡有关的公共利益和个人利益，采取对公民权益造成限制或者损害最小的行政行为，并且使行政行为造成的损害与所追求的行政目的相适应。它包括以下三个方面的子原则：适合性原则、必要性原则、相称性原则[9]。

比例原则是规制行政自由裁量权行使和弥补法律漏洞的皇冠原则，为世界各国普遍采用。突发事件网络舆情引导与规制中确立比例原则主要基于以下几个方面：一是基于行政紧急权与言论自由权、知情权等公民基本权利的博弈而确立的。正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权的人使用权力一直遇到有界限的地方为止。[10]”在突发事件网络舆情引导与规制过程中，固然可以采取措施限制公民部分言论自由权、知情权等基本权利的行使，但限制的程度要以维护社会正常秩序的基本需要为限，未受限制的其他合法权利，公民可以照常行使。二是基于弥补现行突发事件网络舆情引导与规制法律漏洞的需要而确立的。我们一直强调在突发事件应对过程中应当依法办事，然而，法律并非完备无缺，亦非万能的；突发事件网络舆情引导与规制所依据的法律、行政法规的局限性也是客观的。以什么来弥补法律的局限呢？从世界范围来看，主要采用比例原则和合理性原则来弥补法律漏洞控制自由裁量权。从其效果来看，比例原则较合理性原则弥补法律漏洞控制自由裁量权的适用范围更为广泛，标准更为客观，可以细微到从量的方面考量行政自由裁量权是否被滥用，并进行合法与非法的处理。

4.分级分类原则

根据我国《突发事件应对法》的相关规定，发生突发事件以后，实行分级管理。特别重大和重大的突发事件新闻报道应急协调指挥机构由中央宣传部门牵头；较大的突发事件新闻报道应急协调指挥机构由省级宣传部门牵头；一般的突发事件新闻报道工作，由事发地视情况设立相应的新闻报道应急协调指挥机构。中央、省级宣传部门分别设立国家层面和省级层面的应急新闻中心，固定办公场所，配备专职人员，从事新闻管理、新闻发布、记者接待工作，向境内外媒体提供专业化服务。

网络舆情的引导与规制因针对不同的突发事件而采取不同的引导与规制策略。如对自然灾害、事故灾难等，要充分满足人民群众知情权，及时公开事情情况和处置措施，增强群众安全意识和防范风险的能力；对于公共卫生事件、社会安全事件等，要及时准确披露事件真相，防止谣言盛行、避免社会恐慌。

三、突发事件网络舆情的引导与规制的基本方略

（一）有效引导突发事件网络舆情

突发事件网络舆情的引导要坚持公民知情权优先的理念，了解人民的声音、需求，捕捉人民的情绪，善解民意并循循善诱，让民众产生亲切感与可靠感：

1.以“信息碎片”的形式满足公民知情权的需求

从网络舆情的生成发酵时间来看，当前政府机关从发现事件到处理到开会到申请领导批示，基本上不可能第一时间抢占舆论高点，只能被动去应付。然而，根据信息传播的“首因效应”原理，公民个体对突发事件首次获知信息作用最强，持续的时间也长，比以后得到的信息对于突发事件整体印象产生的作用更强，甚至会左右对后来获得的新信息的解释。因此，官方网络媒体尽管不能在第一时间获知突发事件的全面、准确的信息，仍应在第一时间作出反应，提供事件真相的“信息碎片”，并且隐性地提供“观点模具”，让受众第一时间拼接信息，并形成自我观点，以满足公民知情权的信息需求。

2.利用Web2.0声音进行正面宣传

网络媒体在弘扬主旋律，宣传突发事件正面典型发挥着越来越重要的作用。突发事件发生以后，充分利用Web2.0互动媒体进行正面宣传、引导：一是开通微博、网络留言等互动平台，发表政府声音，疏导民意；二是培养优秀的网评员，经营网络留言、发表网络化的网络评论，及时批驳不实言论、网络谣言，维护正确的网络舆论导向。

3.引导并扶持民间话语力量进行网络自净

根据信息传播的“民粹效应”原理，网络媒体存在无原则顺从、迎合大众，为讨好大众不惜挑战程序、否定精英的倾向。突发事件网络舆情中，由于应对主体是责任主体，公众往往将其声音视为为自己辩解，应对主体单方面的努力难以起到很好的效果。因此，充分利用非政府组织的相关网络媒体，知名博客、微博等平台，传递事件真相，进行网络自净。

（二）依法规制突发事件网络舆情

1.先审后发制度

为创造有利于突发事件应对的舆情环境，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息；任何单位和个人不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息。同时，在网络上发布突发事件信息时，不得包含违反宪法确定的基本原则的；不得包含煽动非法集会、结社、游行、示威、聚众扰乱社会秩序的等有害信息。 因此，突发事件应对主体依法对各类网站发布的有关突发事件事态发展和处置的信息进行审核，未经审核的不予公开发布，严禁影响突发事件应对的不当信息、有害信息公开发布。

2.“和谐”与删除有害信息

突发事件应对主体的相关部门在网络舆情进行监督过程中，发现互联网新闻信息服务单位登载、发送的新闻信息或者提供的新服务中含有诱发、引发、衍生突发事件，影响突发事件应对大局的信息，应当通知其删除。

3.关闭网站或停止接入服务

突发事件应对主体相关部门在网络舆情进行监督过程中，发现含有诱发、引发、衍生突发事件的信息源，应及时停止其互联网信息服务或者责令互联网接入服务者停止接入服务；对于编造并传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息，或者明知是有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息而进行传播的，造成严重后果的，依法关闭网站或停止接入服务。

（三）以事实为依据、以法律为准绳，追究法律责任

世界各国都坚决打击利用网络散布突发事件谣言，或利用网络煽动骚乱等突发事件的行为。美国纽约市警察局专门成立一个部门，负责追查在“脸谱”、“推特”等社交网站上宣布犯罪计划或炫耀犯罪事实的人。伦敦骚乱事件后，英国伦敦警方根据“推特”和黑莓短信上传的视频和图片来辨认和逮捕骚乱分子[11]。同样，在我国，杭州市公安局西湖分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）对全国抢盐风波始作俑者“渔翁”作出行政拘留10天，罚款500元的处罚[12]。

当前，我国打击利用互联网诱发突发事件的法律依据主要有《治安管理处罚法》、《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）等法律法规。如《治安管理处罚法》的“煽动、策划非法集会、游行、示威的行为”、“冲击国家机关、扰乱秩序行为”、“危害公共安全行为”、“妨害社会管理行为”等行为；《刑法》的“组织、领导、参加恐怖组织罪”、“资助恐怖活动罪”、“聚众冲击国家机关罪”、“编造、故意传播虚假恐怖信息罪”、“非法集会、游行、示威罪”等罪名。

综上所述，突发事件网络舆情的引导与规制既要掌握舆情生成发酵规律，更要把握公民个人权利与行政紧急权力之间的衡平。因此，有效引导与规制突发事件网络舆情的途径就是努力去平衡公民自由权利与行政紧急权二者间的关系，采取对公民权益造成限制或者损害最小的行政紧急行为，并且使行政紧急行为造成的损害与所追求的突发事件应对目的相适应。

[1] 周明侠. 现代传媒视阈下领导干部互联网能力建设[J].中南林业科技大学学报，2011，（2）：14-17.

[2] 人民网舆情观察.微博助力动车事故救灾[EB/OL].人民网，http://yuqing.people.com.cn/GB/210108/227229/index.html，2011-7-29.

[3] 赵 燕.从全国抢盐风波看辟谣的力量[N].法制今报,2011-4-19.

[4] 中国互联网络信息中心(CNNIC).第29次中国互联网络发展状况统计报告[R].2012.

[5] 单志刚. 网络舆情发展及其应对办法[EB/OL].宣讲家网站，http://www.xj71.com/2011/0524/606469_4.shtml,2011-5-24.

[6] 王亚宏,黄 堃.社交媒体是”关”是”管”让英国头疼[EB/OL].新华网，http://news.xinhuanet.com/world/2011-08/16/c_121864033_4.htm，2011-8-16.

[7] 周定平.社会安全事件应对权力分析[J].中南林业科技大学学报，2008,（4）:36-39.

[8] 叶 皓.突发事件的舆论引导[M].南京：江苏人民出版社，2009.

[9] 戚建刚,杨小敏.行政紧急权利的制约机制研究[M].武汉：华中科技大学出版社，2010.

[10] [法]孟德斯鸠著.论法的精神(上)[M]. 张雁深,译.上海:商务印书馆1982:154.

[11] 钱铮,黄 堃,毛 磊,等.“脸谱”们该不该管[EB/OL]. 新华网，http://news.xinhuanet.com/world/2011-08/16/c_121867078_2.htm，2011-8-16.

[12] 申文峰.男子网上散播谣言引发全国抢盐风波被拘留10日[EB/OL]. 中国新闻网http://www.chinanews.com/fz/2011/04-15/2974440.shtml, 2011-4-15.

On the Guidance and Regulation of the Network Public Opinion for Emergency

ZHOU Ding-ping

(Hunan Police Academy, Changsha 410013, Hunan, China)

The forming mechanism of network public opinions for emergency follows the order of netizen’s exposition,netizen’s discussion, interaction among new and old media, and the government’s response. It is also characterized by the grass-roots context, relatedness to mobile phones, quickness to transform, and fast evolution of netizen’s social psychology and behavior. Effective guidance and regulation of emergency network public opinion involve insisting the balance between the value orientation of the rights of individual citizens and the executive emergency powers, following the principle of public welfare, time principle, the principle of proportionality and the principle of hierarchical classif i cation.

emergency; network public opinion; guide; regulation

D924

A

1673-9272(2013)01-0074-05

2012-10-26

2011年度教育部社科研究基金项目：“虚拟社会治安防控研究”（编号：11YJA820121）；2010年度湖南省哲学社会科学成果评审委员会课题：“虚拟社会治安管理策略研究”（编号：1011107B）；2011年度湖南省教育厅重点科研项目：“基于突发事件应对的警察权研究”（编号：11A032）。

周定平（1970-)，男，湖南新宁人，湖南警察学院教授，硕士，研究方向：治安管理与突发事件应对展。

[本文编校：杨 灿]