高校依法治校的现状与展望

罗丽华

（华中师范大学 学校办公室，湖北 武汉 430079）

高校依法治校的现状与展望

罗丽华

（华中师范大学 学校办公室，湖北 武汉 430079）

中国高校推行依法治校已近十年，在依法治校理念、工作机制、规章制度建设、师生权益保护等方面取得了一定的成绩，还需在理顺内外部关系、规章制度规范、探索依法治校运行路径、法律风险防范、法治文化氛围营造等方面进一步加强依法治校工作，建立健全现代大学制度。

依法治校；现代大学制度；现状；展望

党的十五大正式确立依法治国为治国的基本方略以来，中国在宪政体制上坚定不移地走上了法治道路，党的十八大再次提出要“全面推进依法治国”，把政治活动、经济活动、文化活动和社会活动都纳入了法治轨道。依法治校是高校落实“依法治国”基本方略的必然要求，也是“依法治国”在高等学校管理中的具体体现。2003年教育部发布了《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》，2012年教育部制定了《全面推进依法治校实施纲要》，依法治校成为建设现代大学制度、构建新型政校关系的根本保证。

一、现代大学制度中的依法治校内涵

现代大学制度的构架包括两个层面，一是宏观层面：政府宏观管理、市场适度调节、社会广泛参与、学校依法自主办学。这个层面在法律关系上表现为学校与外部的关系，也就是学校与政府、学校与社会在法律框架下“依法自主办学、独立承担责任、服务社会”的关系。二是微观层面：党委领导、校长负责、教授治学、民主管理。这个层面在法律关系上表现为学校内部关系，也就是学校作为管理、服务者与学校接受管理与服务的教师、学生以及教师与学生之间在学校章程规范下的权利义务关系。这两个层面的制度构架在依法治校体系中即为国家对高校实施管理的法治化和高校自我管理的法治化。[1]

国家对高校实施管理的法治化对高校而言即为高校在办学过程中对国家法律法规的遵守、对国家代表机构（教育行政主管部门）相应管理行为的尊重、对学校自主办学权利的维护和主张。高校自我管理的法治化主要体现在两个方面，一是对学校公共权力的制约和平衡，二是对师生合法权益的充分保障。不论是国家对高校实施管理的法治化，还是高校自我管理的法治化，其目标是要建设一个法治化的校园环境，这个环境以理性、民主、契约、自由为氛围，以科学、高效、和谐、规范为动力，它要求高校的办学理念契合法治精神，高校的运行体系以良好的制度为支撑，高校的文化系统以师生权利为主导。

法治是一门实践的艺术，[2]从依法治校的实践来看，它是分层次展开的，首先是制度层面的依法治校，其主旨在于依据一定的价值观来构建高校的基本结构、运行机制、行为方式，形成以制度为主导的有序化模式。其次是理念层面的依法治校，其实质是将依法治校的内在要求、精神实质和基本原则高度概括为办学的理想、信念和观念。第三是文化层面的依法治校，不只是将依法治校当成一种制度化模式，更是一种理性精神、一种文化意识，使师生员工通过对学校制度的遵守、学校理念的认同来逐步培育一种“法治”的“文化”和“传统”，使师生员工都能逐渐接受或习惯依法治校的运作，从而实现依法治校在学校各个方面的扎根、植入、嵌入和渗透，为高水平大学建设目标下的优良管理提供制度保障、理念支撑和文化创新。[3]

二、高校依法治校现状

以2003年《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》发布为标志，高校的依法治校工作可以分为自发的依法治校和自觉的依法治校两个阶段，自发的依法治校阶段主要是对依法治国进行一种简单的“泛化”和“普及”，或者将依法治校与高校工作的规范化简单地重合。自觉的依法治校阶段高校在国家法律法规和《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》及相关文件的指导下，开始在办学理念、制度建设、民主建设、普法教育、师生权益保护等方面有规划、有计划地推进依法治校，经过十年来的发展，取得了一些成果。

（一）依法治校理念全面普及

高校作为聚集和培育社会精英的地方，在社会观念启蒙、制度变迁、文化创新等方面一直起到引领作用。随着依法治国方略的贯彻、五五普法工作的完成、依法治校的推进，高校管理者、广大师生的法律意识和对依法治校工作的认识有了很大提高，依法治校逐渐成为高校办学、办事的基本理念和工作目标，按照法律至上、保障权利、制约权力的原则，推行实行依法治校是高校现阶段的重要任务。依法治校工作在转变高校管理理念、办学思想方面效果显著，民主、监督、程序、权力、权利、责任、义务等与依法治校相关的词语频繁出现在各级领导的讲话中、高校管理的文件中、工作决策和施行中，依法治校作为高校推进人才培养模式改革、实施素质教育的重要方面得到运用，管理的制度化、规范化和法治化已经成为高校的共识。

（二）依法治校工作机制基本建立

高校积极探索和发展切实有效的依法治校工作机制。各高校基本上都成立了学校主要领导组成的依法治校工作领导小组，部分高校设立了依法治校工作办公室、政策法规研究室或法律事务室等专门工作机构，很多高校聘请了法律顾问，有些高校还组建了法律顾问团，通过专业化、专职化的工作队伍来防范法律风险、切实推进依法治校。为加强师生的权益保护，高校的一些传统组织如工会、团委、学生会等在依法治校框架体系中也被赋予了一些新的职能，如在工会设立教师申诉委员会、申诉与调解委员会，在团委设立学生申诉委员会，学生会设置维权部等，给予师生充分辩解的权利。党代会、教代会、团代会、学代会等民主管理与监督机构定期开展工作，审议和通过学校的各项重大决策，保障师生的参与权。一些学术组织如学位委员会、学术委员会、教授委员会等发挥越来越重要的作用，将学术评价、学位评定、科研申报、专业建设等学术活动回归给学术组织，让学术权力得到更好地发挥。

（三）规章制度建设逐步完善

制度建构是法治进程的开始，也是高校办学的基本规范。在教育主管部门的指导下，高校开始研究制定学校章程，并将学校章程作为规范和指导学校建设与发展的纲领性文件。从目前已经施行的一些大学章程来看，各高校是以成文的形式将学校的办学性质、办学宗旨、发展目标、培养目标、基本制度、组织机构、决策程序等重大问题做出全面规范，明确学校相关主体的权利和义务，合理划分学校内部机构的权限和职责，做到相互配合，权责统一，依法办事。一些高校对学校内部各种规章制度进行了清理，修改和废止与法律法规不一致、与学校章程和改革发展要求不符合、相互之间不协调的管理制度与规定，颁布和出台与现代大学制度相匹配、与机构调整和学校改革相符合、切实保障师生权益的各项制度。目前，各高校基本形成了“章程——学校基本制度——部门规章制度——单位内部管理制度”四个层面的较为完备的制度体系，学校的人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新都有“法”可依，有“章”可循，各种规章制度成为高校优化资源配置、完善顶层设计、再造管理流程、保障师生权益的“助推器”和“安全阀”。

（四）师生权益保护得到重视

教师、学生是学校的主体，高校的各种制度设计要以保护教师、学生权益为根本出发点，在制度实施上，体现依法治校与人文关怀的有机统一，充分保障师生的合法权益，这一理念在高校基本得到共识。教师、学生权益保护机制逐步建立，教师职务评聘、继续教育、奖惩考核等方面相继建立了较为完善的制度规范，实现依法聘任教师，依法保障教师享有各项法定权利。高校普遍注重帮助大学生思想上解惑、经济上解困、心理上减压、发展上解难，学生奖惩制度、困难学生资助制度、学生日常教育体系、学生服务体系和学生发展指导体系均已建立，学生的受教育权得到充分保护；同时，高校积极保障学生对学校管理活动的知情权与参与权，注重听取学生关于学校专业课程设置、教育教学管理、图书馆、教学楼、宿舍区、后勤服务等方面的建议意见。高校建立并综合运用信访、调解、申诉、复议等各种争议解决机制，充分发挥基层调解组织、教职工、学生自治组织和法治工作机构在师生维权工作中的作用，将因管理行为、学术评价、教职工待遇、职称职务评聘、学生处分等引发的纠纷，纳入不同的解决渠道，提高效率，依法妥善、便捷地解决各种争议，并通过信息公开、校务公开等公示制度，确保了师生员工在利益方面的知情权、监督权和及时申诉的权利。[4]

（五）现代大学权力重构提上日程

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》明确提出了完善中国特色现代大学制度、完善大学治理结构的改革任务，教育部选了一批高校正在作国家教育体制改革试点。现代大学有两大基石，一块是学术自由，一块是大学自治，[5]学术自由和大学自治的实现关键在于如何配置大学的各种权力，如何构建权力平衡的治理结构。现阶段高校正在打破传统的行政管理观念和封闭的办学体制，一些高校开始探索实行党的领导与事业法人治理相结合的董事会（或理事会）运行机制，形成政府、社会人士、大学管理者、师生等共同讨论或决定大学发展的治理模式，推动大学主动适应经济社会发展需要。在高校内部治理中，高校正在探索政治权力、行政权力、学术权力与民主权力之间的制约和平衡，构建完善的“党委领导、校长负责、教授治学、民主监督”的依法治校工作体系，最大限度地保障高校自主办学和学术自由，推动高校整体快速发展。

三、高校依法治校展望

经过近十年的依法治校实践，高校积极探索法治管理模式，注重规章制度健全完善，不断开创依法治校工作格局，提升依法治校水平，在法治观念启蒙、制度变迁、法治文化创新等方面都起到了一定的引领作用，为促进教育事业纳入法治化、规范化轨道，从而建立健全现代大学制度作出了一定的成绩。然而，对高校的不合理分层、资源配置不足、市场利益化驱动、管理体制改革不充分等不断地冲击和影响着现代大学制度建设，从总体上看，高校与政府、社会的关系还未理顺，依法治校的制度和措施还不健全，依法治校还没有完全成为高校的自觉行为，与依法治国基本方略的要求还有相当的差距，高校依法治校进程依然任重而道远。

（一）理顺高校内外部关系

对于绝大多数公办高校而言，政府作为举办者如何发挥领导和监督职能？高校作为办学行为的具体施行者如何真正的自主办学？这些是需要深入思考的问题。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》第三十八条强调：“推进政校分开、管办分离。适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。适应国家行政管理体制改革要求，明确政府管理权限和职责，明确各级各类学校办学权利和责任。探索适应不同类型教育和人才成长的学校管理体制与办学模式，避免千校一面。完善学校目标管理和绩效管理机制。健全校务公开制度，接受师生员工和社会的监督。随着国家事业单位分类改革推进，探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。”这一规定为高校理顺各种关系定下了基调，但高校存在的现实问题不容忽视。现阶段，一方面高校在积极地追求和坚持自己的特色，另一方面，政府对高校的管理基本上是一种模式化、统一化的管理，高校的改革也是在政府主导和推动下进行的改革，针对大学自身特色进行的改革微乎其微。985、211等“身份化”的等级分层直接确定了大学的地位，以及与之相对应的资源配置，大学更多的时候只是对政府负责，而不是对法律负责。在高校内部，行政权力泛化成为制约发展的瓶颈，高校的“去行政化”改革势在必行，但有效的改革措施推动起来却困难重重。

依法治校既是国家对高校实施管理的法治化，也是高校自我管理的法治化，构建现代大学制度必须正确理解依法治校科学内涵，以科学合理地分配权力和制约权力为基础，处理好大学与政府、社会的关系，处理好政治力、行政力、学术力与民主力的关系，构建科学合理的权力系统；处理好决策权、执行权和监督权的关系，建立高效有序的权力运行机制；处理好提议权、审议权与定议权的关系，建立对“一把手”的约束机制。具体的措施一是要落实高校的办学自主权，依据法律优先和法律保留原则，在国家行政权力和高校行政权力之间寻求平衡；二是要完善党委领导下的校长负责制，健全议事规则和决策程序，充分发挥作为学者和教育管理者双重身份的校长在协调高校行政权力与学术权力之间的作用；[6]三是健全学科、专业建设委员会、教学指导委员会、学位评定委员会、教授委员会、职称评审委员会等学术权力组织，充分发挥学术委员会的作用。

（二）加强规章制度的规范管理

依法治校离不开各种制度，高校虽然制订了从章程到内部管理制度等一套完备的制度体系，但是高校的制度是如何产生的，不同层级的制度之间如何协调统一，制度如何渗入到师生员工的生活中去，这些是高校目前还未解决好的问题。高校的制度制订者、制度执行者、制度解释者往往合而为一，基本上都是管理者出于“规范管理”的需要，自己制订制度、自己执行制度、自己解释制度，情况好一点的也仅是制度出台前开一个征求意见会而已，这样的制度很容易就成为了权力者手中的“工具”。从高校制度的名称来看，实施办法、试行办法、规定、规则、条例等名称不一而足，尽管已经形成了“章程——学校基本制度——部门规章制度——单位内部管理制度”四个层面的制度体系，但不同制度之间的层级并没有通过名称体现出来，也没有通过不同的制订程序体现出来。制度一旦制订出来应该具有一定的稳定性，但是随着高等教育改革的不断深入和发展，制度应及时进行废、改、立，不同层级的制度之间也要随时进行协调和统一。为加强制度的规范管理，高校需要制订一部类似于国家《立法法》式的制度，将制度制订者、制度执行者、制度解释者通过一定的程序和机构分离，明确不同层级的制度名称和制订程序，有专门的机构和人员来审查、修订制度。高校的普法工作中，不仅对国家法律法规进行普及，也要将本校的制度规定向师生员工进行公开和普及。

（三）探索依法治校运行的多元路径

现代领导学将领导体系划分为决策系统、执行系统、监督系统和咨询系统。[7]建立健全现代大学制度，必须建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。高校普遍面临的问题是决策系统与执行系统往往合二为一，监督系统相对疲软，咨询系统发挥的作用有限。为解决这种现状，适应现代大学依法治校的要求，高校应在决策系统中增加民主环节，如为避免“议行合一”，增强决策民主性，高校可以发挥党委全委会的作用，学校的重大事项、重要干部任免、财务预决算等重大决策由党委全委会作出，而不是仅由常委会作出；为增强决策的科学性，高校可以成立咨询委员会并充分发挥咨询委员会作用，为集体决策提供咨询，一些复杂的事项还应进行法律咨询；凡涉及到教职工切身利益的重大问题、热点话题，必须经教职工民主讨论、教代会审议表决。

高校要充分发挥监督作用，加强监督体制机制建设，将党的监督、行政监督和群众监督有机结合起来，从而使高校的权力运行置于各级组织和广大师生的监督之下。一是强化党内监督，重点对党员领导干部的选拔、考核、廉政情况进行监督；二是强化行政监督，重点在于加强监察、审计的有机配合，加强高校内控制度建设，加强督查督办，提高行政效率；三是强化群众监督，重点在于健全教代会、二级教代会制度，强化校务公开，凡涉及职工切身利益的事情均要经教代会审议。

高校要按照推行“政务公开、校务公开”的要求，制定相关规章制度，保证师生员工、学生家长、社会公众对高校重大事项、重要制度的知情权，为师生参与学校管理开辟多条途径。高校还要将各种工作程序予以公开，要求面向师生提供管理服务的部门、机构，必须全面推进办事公开制度，公开办事依据、条件、要求、过程和结果，充分告知办事项目有关信息，并公开岗位职责、负责人信息、工作规范、监督渠道等内容。通过要求程序的公开，强调管理流程再造，要求程序设计的科学合理，减少不必要的环节，方便师生员工、学生家长和校内外单位快捷办事，倒逼高校及其师生员工形成崇尚制度，形成按制度办事的工作作风和工作机制。

高校要加强学术组织建设和强化学术权力，实现学术权力对行政权力制约和平衡。行政权力和学术权力是高校内部权力中最主要的基本权力，学术权力往往要求一种相对宽松、自由的环境，使学术人员能超越现实的压力而冷静、自由地思考问题，学术权力的行驶一般实行委员会制，少数服从多数。行政权力则具有“科层化”的特征，权力实现依赖于规章制度下等级组织的构建及对组织等级的遵从，是制度化的权力。[8]如何合理、高效地行驶行政权力，如何保证高校学术事务能让教师更多地参与讨论和决定，不因行政权力的过度膨胀而削弱学术权力是今后现代大学建设与发展的重要问题。高校目前形成了党委领导、行政负责、教授治学、民主管理四种权力 的管理体制，为约束行政权力，高校需对各种权力的范围、权力的运行作出规范，特别是对学校决策、执行、监督的范围、程序等作出制度安排，既充分发挥党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，又支持校长在党委集体领导下独立负责地全面开展工作，还面向全体师生自觉接受监督。高校要加强各类学术组织的建设并发挥其作用，给学术权力以更大的空间，充分调动和发挥“教授治学”的作用，将学科规划、职称评聘、发展规划制定以及相关的资源配置、学术成果水平鉴定等权力都回归学术组织。高校要通过各种措施构建校内管理体制，保证各级党委行政组织、学术组织机构健全，学术权力与行政权力分工明确、相互协调和制衡的管理体制，依法依规发挥各自的作用。

（四）加强高校办学法律风险防范

随着市场经济的快速发展，教育体制改革的逐步深入，高校越来越“开门办学”，高校的人才培养、教学科研、社会服务、文化传承与创新等办学活动越来越紧密联系社会与市场，而市场经济最大的特点是追求效率和利益，在利益最大化的市场氛围中高校面临的法律风险也越来越高。高校法律风险较高的方面主要体现在合作办学、经济合同、资产经营、基建项目、知识产权、科研合作与成果转让等方面。为有效地防范各种法律风险，高校一方面要加强普法，形成学法、懂法、守法，增强法律意识的法治氛围；另一方面要运用法律手段调整、规范和解决教育体制改革发展中的新情况、新问题，严格依法办事，规范办学行为。要加强机制体制建设，“专业人做专业事”，引进法律专业化工作队伍；要排查高校法律风险点，加强合同管理、学校无形资产管理、各类项目管理，从程序审核、经济审计、法律审查等方面入手，减少纠纷发生之后的“亡羊补牢”，增加纠纷发生之前的“未雨绸缪”，变被动为主动，变事后救济为事前预防，防范法律风险。

（五）营造法治化的校园文化氛围

尽管“依法治国，建设社会主义法治国家”已经列入宪法，中国法治研究和实践、法制改革推行都取得了很大成效，但在生活的方方面面，熟人社会、人情社会的影响还是无处不在，高校也不例外。在高校内部的各种考核中，主观打分占了大部分，客观量化所占比例很小；一些干部在工作中，不求有功，但求不得罪人；一些制度虽作了明确规定，但还是经常因为某些特殊人物而突破。这些与依法治校的要求不符合，依法治校的文化基础应是一种理性文化、权利文化，而不是人情文化、权力文化，法治化的校园要求有制定得良好的规章制度，要求重塑符合法治要求的个人形象（如理性、民主、公正等），要求任何人不能超越于制度之上，要求改变以管理者为主设计权利系统，而应以师生为主设计权利系统，等等。文化其实就是人们的生活方式，[9]建设法治的校园文化环境关键在于根据学校文化传统开展符合学校自身特点的依法治校工作，这样才能使法治真正融入师生员工的生活，使法律法范、规章制度内化为人们“心中的法”，进而让法治精神在大学里生根发芽、开花结果。

总之，依法治校的理论是一个不断深化、发展的过程，依法治校的实践是一个体系庞杂的系统工程，推进依法治校过程中面临问题的解决仁者见仁、智者见智，但是依法治校的目标是一致的，那就是培育理性的、民主的、法治的、自由的大学氛围，探索科学的、高效的、和谐的、规范的大学权力运行机制，建立健全适应中国体制改革和社会转型、适应大学自身发展规律的现代大学制度。

[1] 徐显明.确立依法治校理念，提升依法治校水平[J]. 中国高等教育,2006,(5):12-14.

[2] Lon L Fuller. The Morality of Law [M]. Yale University Press, 1969:91-94.

[3] 罗丽华.法治的生活之维[M].武汉：华中师范大学出版社，2011:2-8.

[4] 段泽孝.当代大学生依法维权的思孝[J].中南林业科技大学学报(社会科学版),2012,6(2):131-135.

[5] 徐显明.大学理念与依法治校[J].中国大学教学,2005，(8):4-12.

[6] 章晓莉.高校行政权力与学术权力博弈分析[J].黑龙江高教研究,2009，(12):14-17.

[7] 牛雄鹰.现代领导学[M].北京：清华大学出版社，1997:240.

[8] 黄国铭.高校学术权力与行政权力配置模式探讨[J].扬州大学学报（高教研究版）,2008，(4):8-10.

[9] 胡 适.我们对西洋近代文明的态度.胡适文存(三集)[M].合肥：黄山书社，1996:1.

Current Situation and Future Prospect of Managing the University by Law

LUO Li-hua
(Of fi ce of the University, Central China Normal University, Wuhan, 430079, Hubei, China)

In the modern university institution, managing the university by law means the legalization of both the government’s management on universities and the universities’ self-management. It includes three levels of management according to law,institutional level, conceptual level, and cultural level. In the past ten years of practice, we have made considerable achievements in the matter of the managing idea, working mechanisms, constructing regulations, and protecting students and teachers’ rights.However, with the purpose of strengthening the management by law and building sound modern university institution, we have to concentrate our efforts on balancing the external and internal relationship, standardizing the regulation, exploring the effective ways, preventing legal risk and creating cultural atmosphere of law.

managing the university by law; modern university institution; current situation; future prospect

D922

A

1673-9272(2013)03-0121-05

2013-03-02

中央高校基本科研业务费专项资金资助：“高水平大学建设目标下的依法治校研究”项目阶段成果（编号：CCNU12T06005）。

罗丽华（1975-），女，湖北黄石人，华中师范大学法学院副教授，法学博士，研究方向：法治理论与实践研究。

[本文编校：李浩慧]