农村垃圾污染防治的法律思考

郭晓旺，成凤明

（中南林业科技大学 政法学院，湖南 长沙 410004）

农村垃圾污染防治的法律思考

郭晓旺，成凤明

（中南林业科技大学 政法学院，湖南 长沙 410004）

改革开放以来，农村经济得到了快速发展，但也给农村带来了日益严重的垃圾污染。垃圾污染源多量大，主要是生活垃圾、工矿废弃物、农业残留垃圾以及城市垃圾乡村化。造成这一局面的主要原因在于法律监管薄弱，工矿企业粗放发展，相关主体缺乏环保意识，资金投入机制缺位等。因此，应从法律的角度来完善政策法规，强化执法监督，加强创新管理等来解决农村垃圾污染问题。

环境保护；农村垃圾污染；防治；法律规范

党的十八大报告指出：“加大自然生态系统和环境保护力度。坚持预防为主、综合治理，以解决损害群众健康突出环境问题为重点，强化水、‘大气、土壤等污染防治。”这表明，中央对生态环境的重视与推进生态文明建设决心，并对治理日益恶化的生态环境提出了政策性的意见，勾画了建设美丽中国的伟大蓝图。目前，影响生态环境的因素很多，其中农村垃圾污染已经成为生态环境恶化的一个重要方面。随着农村工业化和城镇化的提高，村民的生活水平提高了，生活质量、环境质量却在下降，丰富的物质生活所附随的严重垃圾污染为生活质量披上了一层面纱。农村垃圾污染的防治现状满足不了人们群众日益追求的环境质量要求。研究表明，我国农村 2000 年的垃圾产量达到1.4 亿吨，而且继续以每年 10%速度增加，2010 年垃圾产量约达 2 亿吨，生活垃圾产生率为 0.15～0.27 kg·人-1·d-1，产生密度为 0.17 t·km-2·d-1。[1-3]农村垃圾的数量扩大化和危害加剧化已经严重危及到了生态文明建设的进程。因此，加强农村垃圾污染防治，不仅对实现农村的可持续发展具有重要意义，而且也是建设美丽中国的重要组成部分。

一、农村垃圾污染的现状

1.农村垃圾污染的主要来源

垃圾是指对拥有者无用而丢弃的物品或材料。垃圾是人类生活过程中不可避免的产物。随着农村社会经济的发展，农村垃圾总量及其年人均排放水平却在不断上升，垃圾成分也随之发生明显的改变。目前农村垃圾污染主要包括三个方面：

（1）农村生活垃圾。生活垃圾，是指在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废物。传统的农村生活垃圾主要是一些饮食废物、畜禽粪便等可降解生物类有机物,以及煤渣、瓦片、瓷片等易处置之物。随着农村物质生活水平的提高，垃圾的种类也日趋多元化，成分趋向复杂化，数量呈现扩大化。按照传统的随意堆放、填埋、焚烧等垃圾处理方式不但不能解决垃圾的现实危害，而且容易产生次生污染，致使地下水中硝酸盐、氨氮、细菌总数等各项指标超标，影响周围的土壤和水源，致使农村垃圾污染更加隐蔽化。

（2）农村工矿废弃物。村民生活的逐步改善促生了大量旧房屋的拆建和新房屋的建设，而这些建设过程产生的大量建筑垃圾，由于缺乏良好的后置处理程序，往往随意堆放在路边田头，杂乱无章[4]。农村经济结构的调整同时带来了农村企业的遍地开发，其中不乏是一些无环保规划的纸厂、烟花厂和化工等高污染企业的城乡战略转移。农村经济基础的薄弱决定了基层政府往往追逐暂时的经济利益而淡化企业的环保程序，工矿垃圾随意堆积。除此之外，农村还大量存在小型企业和手作坊，其不合理的管理布局、粗放的经营模式、环保设施缺位等同样导致了大量垃圾的随意处置，特别是一些废旧金属以及电子垃圾、工业废品等都是难以降解或难以处置的固体废弃物，由于缺乏有效管理，反作用于当地的生态环境。

（3）农业残留垃圾。随着集约化农业的快速发展，化学农药和肥料等化学农用品得到大量应用；农村食品生产加工过程中普遍使用合成添加剂，由此而引发的农业残留垃圾成为新阶段制约农村生态环境的重要方面，农业生态失衡日趋明显。大量使用农药化肥的瓶瓶袋袋随处扔置田间路头或水坑，任凭风吹雨淋，残留农药由于自然作用吹进了村民呼吸的空气中，流进了村民引用的水源，给当地的土壤和水质带来病毒性的伤害，进一步影响到食品的安全，威胁群众生命健康。而且随着近年来农业科技的推广，农业薄膜等一些不易分解的化学制品并没有得到恰当的后期处理，同样给农村带来了严重的垃圾污染。

2.农村垃圾污染的主要特点

（1） 污染源多，数量大。农村小城镇建设带来了农村工业的发展和村民生活水平的提高，传统的农村生活结构逐步被打破，农村的垃圾污染也从成分简单的生活污染转向工业、农业和生活污染相互交叉的多源污染。我国农村面积广、人口众多，居住区域分布不均，垃圾污染防治的任务很严峻。有数据显示，目前全国受污染的耕地约有1.5亿亩；固体废弃物堆存占地和毁田200万亩；被重金属污染的粮食就达到1200万吨。[5]农村垃圾和有害物质日益凸显出数量的规模化。

（2） 成分复杂，次生污染严重，治理难。城市的生活方式日益渗透传统的农村生活习惯，也使农村垃圾的成分逐渐复杂多样化。传统单一的剩菜、柴草、果皮、废纸等垃圾逐步被废旧电器、白色塑料、卫生尿片、包装外盒等难降解或难处置的废弃物所代替，治理难度更大。村民日常的垃圾处理方式简单且效率低下，对环境产生的次生污染更严重。如垃圾焚烧排放废气中的烟尘、氯化物、硫化物等被认为是毒气很大的物质；垃圾填埋场产生渗漏液等容易腐蚀土壤和水质，对农村生产生活将带来隐性的威胁，这无疑加剧了农村垃圾污染防治的难度。

（3）城市垃圾乡村化。快速的城镇化进程在给农村发展带来机遇的同时，也附随了一些副产品。城市严格的垃圾处理制度缩小了城市的污染缝隙，却也扩大了农村垃圾污染幅度，农村遗憾的成为了城市垃圾转移储存地。一方面，有些城市环境难以容忍的企业趁借农村大力招商引资的机会，冠冕堂皇地“上山下乡”， 利用农村环境监管相对薄弱的空隙，把严重的垃圾污染也带到了乡村。另一方面，基于城市土地的寸土寸金，特别是一些没有专门垃圾处理系统的中小城市直接把垃圾运往农村，严重污染了农村的生态环境。城市垃圾“下乡”加剧了农村的生态贫困，而生态贫困却又加剧了农村的经济贫困程度，经济贫困负作用于生态贫困，如此形成农村发展的恶性循环。

二、农村垃圾污染成因分析

1.现有的法律法规和监管体系难以应对日益严重的农村污染

环境保护是我国一项基本国策。宪法中并无农村垃圾污染防治的具体规定，但不乏指导性规定。例如：第二十六条规定了国家应当负有防治污染的责任。《环境保护法》作为环境保护的基础法，对农村环境涉及较少，规定有限,大多是针对全国整个环境区域的概括全局性规定。我国范围内针对垃圾污染防治虽有《固体废物污染环境防治法》，但其规定较笼统，规制对象大部分是城市废弃物。目前农村垃圾污染防治仍然处于无法可依的状态，缺乏针对农村特点的垃圾污染防治法律法规；对于城市垃圾污染转移农村的现象，至今也没有一定的法律控制。

目前我国环境监管建立了以立法、行政和司法为基础，群众监督为辅助的监管体系。但现行环境监管体系更多的关注了城市的污染，并未延升到农村环境领域。例如：农村垃圾管理制度不健全，既无系统化的机构设置，又难以保障人员和经费的正常配置。农村工矿企业环境标准执行不严格，地方保护主义盛行，监管“表面化”。农业残留垃圾的污染防治在提高农业产量的呼声前亦销声匿迹。农村垃圾来势汹汹，缺乏齐全的法制和监管体系，污染将愈加严重。

2.农村工矿布局分散及粗放型的增长模式造成农村垃圾污染严重

根据国外学者的研究表明，在发达国家，如果人均收入增长10个百分点，人们对环境质量的需求将上升4个百分点[5]。 据此，由于收入水平的限制，政府和民众往往忽视环境效益，而选择牺牲环境为代价的经济行为。同时，基层政府为了取得政绩大力进行招商引资，视粗放型增长的污染企业为重点企业或支柱产业。例如垃圾污染较为严重的煤炭采选业、造纸业、非金属矿物制品业、机械制品业等契机利用农村的招商优惠政策而转移乡下，由于过分依赖自然资源，生产效率低下导致垃圾产量增加；环保规划不到位，厂房周围就是天然垃圾场，工业废弃物未能进行无害化和资源化处理。有资料显示，全国平均生产10亿吨原煤需消耗储量40多亿吨，资源的平均回收率为25%左右；而乡镇小煤矿开采一顿煤要丢掉819吨矿渣，资源平均回收率仅为10%。[6]牺牲环境的经济发展在农村中又一次得到体现。其次，农村居住状况分布不均，生产效率较低的工矿企业由于各自的人员召集同样呈现出布局分散的特点，厂矿垃圾难以规模化收集管理。

3.农村相关主体环保意识淡薄

人是生活垃圾排放的主体，垃圾排放量的增加与整个社会的行为密切相关，特别是个人和家庭管理行为对之影响巨大。我国农村经济发展过程中，首先，缺乏对农民生态环境保护知识的普及教育，不少农民在经营决策时优先考虑如何发展经济，提高收入，而忽略了对农村环境的质量需求。农民自身的环保意识不强，缺乏绿色消费观念，不文明的行为随处可见，诸如随意乱扔乱堆放垃圾等。其次，不少地方基层干部在经济发展过程中，没有正确处理好农村经济发展和环境保护的关系，农村垃圾防治没有被摆上议事日程，对环境保护规划不重视。乡镇干部环保意识差，法制观念淡薄，注重招商引资，忽视环境的负面效应，许多新引进项目带来新的垃圾污染。再次，作为农村主体之一的乡镇企业通常把企业的经济效益放在第一位，视环境保护法为软法，试认为把垃圾排放到环保监管较弱的农村就可以规避法律的惩罚，加之被称之为当地明星企业的头衔，垃圾污染排放有恃无恐。在农村垃圾堆放分散，收集困难的前提下，相关主体的环保意识尤显关键，特别是村民自身环保意识的增强可大大减少垃圾防治硬件管理的障碍。村民和企业需要从源头上减少垃圾排放，从过程中养成良好的环保习惯，从末端上自愿收集垃圾，支持政府科学管理。

4.农村环保资金投入滞后于农村垃圾防治的实际需要

农村垃圾治理是一项科技含量很高的系统工程，既需要资金的支持，又需要环保技术的支撑。研究发现，资金投入是农民认为改善村容村貌的最重要因素，有46.8%的农民认为“资金投入”最重要。[7]农村发展的不足和政府当局的重视不足导致垃圾防治的资金投入有限，垃圾处理基础设施缺乏，垃圾循环利用技术远远滞后于农村垃圾污染防治的实际需要，有其心而力不足。由于农村垃圾治理模式缺乏有力的资金保障，导致农村垃圾防治效率不高，往往出现既治不好、也治不净的情况。农村仍然是中国的主战场，未经处理的零散垃圾日积月累必将成为农村环境，乃至中国环境的巨大隐患。加之，农村零星散居特点决定了垃圾规模化管理的难度，需要更多的物力和财力予以保障。

三、完善农村垃圾污染防治的法律思考

1.建立健全农村垃圾污染防治的法律法规体系

近年来，农村垃圾污染呈现出范围扩大化、成分复杂化和程度严重化等新特点，较之《环境保护法》，《固体废弃物污染环境防治法》等相关法律制定之时已有明显的变化，相关的法律法规在目前农村垃圾污染日益严重的局势下显现出滞后性。目前法律法规体系中虽有农村垃圾污染相关的指导性规定，但未有具体的法则。中国农村垃圾污染防治的依法管理与执行，需先行完善立法。[8]

生态和环境安全成为影响国家安全和可持续发展的重要因素，依法管理农村垃圾，净化农村环境对农村可持续发展具有极其重要的意义。2005年修订的《固体废弃物污染环境防治法》已经将农村生活垃圾的管理纳入到国家管理体系中,并明确规定“农村生活垃圾污染防治办法由地方性法规规定”,需要地方政府作进一步的要求和规定,以保证农村垃圾污染防治的有序进行。据此，地方政府有必要填充农村垃圾管理的法律空隙，制定符合当地实际的《农村垃圾防治办法》，推动农村垃圾防治工作走上法制化、规范化轨道。办法可设置农村垃圾防治的管理链条，将农村垃圾管理纳入到县、乡两级政府工作目标，推行环境卫生包片责任制，加强农村垃圾管理的政府责任。根据农村居住特点，重视农村基层组织的就地管理优势，将农村环境卫生纳入乡（镇）和村委会年度工作考核内容，定期开展检查。

2.加大农村垃圾执法监督力度

首先，严格执行《固体废弃物污染环境防治法》和《循环经济促进法》等相关法律。严格遵守环境法基本制度。对于农村重大的环境项目，严格执行环境基本制度，从源头上规划环境卫生。例如，针对产生大量建筑垃圾的个体和企业，严格执行环境“三同时”制度，从建设设计到现场施工的同时必须有自行妥善处理工业废弃物的计划书，不得擅自倾卸；对于隐性污染严重的电子电器产品，依据《固体废弃物污染环境防治法》规定，严格实行生产者责任延伸制度，生产者有义务回收此类垃圾加以循环利用。同时加强农村垃圾污染监督力度，拓宽农村环境侵权的司法救济渠道，从法律上保障村民的环境权益。其次，减少环保执法的障碍，在实行地方政府的”绿色GDP导向”的同时，建立环保部门的垂直管理，特别是要建立起由县级环保部门垂直管理的乡镇一级的环保站，摒弃地方保护主义，从体制上遏制农村环保执法不公的现象。 再次，农村作为环保司法救济的薄弱区域，需要借鉴无锡、昆明、东莞等城市的成功经验，在乡镇成立派出环保法庭，为村民提供环境法律咨询和法律援助等服务，方便群众司法控诉环境侵权行为，同时针对基层环保机构的行政强制执行权的缺位，派出环保法庭可以提前介入非诉环保行政执行，确保执行及时有效。最后，增强基层环保工作部门能力建设，加强农村环卫的整洁，特别要培养一批业务能力强、勤政廉洁的乡镇一级环保执法队伍，才能够从基层一线获得第一手资料，深入污染源发生地，使现在日益扩大的农村垃圾污染得到及时有效的控制与治理。[9]

3.创新农村垃圾管理措施

首先，重视政府职能转换，建立农村环境整治考核机制。目前农村垃圾污染防治的一个困难在于：当地政府和领导人的政绩与农村环境的发展状况没有挂钩，这使得政府对垃圾污染的关注度不够。为了控制与治理农村垃圾污染，实现“村容整洁”的面貌，政府必须改变传统的“坐视不管”的态度，转换政府在农村垃圾污染治理中的角色定位，构建农村环境卫生考核机制和领导问责制。其次，发挥村民主导作用，建立农村社区垃圾防治机制。我国大部分乡镇一级并未设置环境管理机构和相应的硬件和软件设施。2008年，全国环保系统机构总数达12215个，其中，国家和省级机构595个，地市级环保机构1865个，县级环保机构8452个，而乡镇环保结构1525个，只占12.48%。[10]农村垃圾污染源杂，污染面散，防治工作繁重且艰巨。目前环卫管理机构设置与艰巨的农村垃圾防治任务不相适应，要克服二者之间的矛盾，政府可以利用税费等经济手段引导村民和企业的积极参与，建立村级保洁制度，实现垃圾防治的“社会化”和垃圾治理主体的“多元化”。政府可依法向村民和企业征收合理的垃圾费，建立农村垃圾处理的专用基金，在促使村民提高环保意识的同时有效解决垃圾管理与运营费用问题。再次，加大农村垃圾防治的资金投入。政府应加大资金投入，增加垃圾储置装备，增强垃圾收集的全面性；培养垃圾环卫工人的技能，做到垃圾转运站的分拣分类回收工作的有效性；在有条件的村图书馆更多设置有关垃圾环保处理的书籍、录像等宣传资料，加强农民的日常环保意识，毕竟少扔垃圾比事后分类回收要省事很多；加大基层环保执法机构管理经费投入，保障执法力度。

农村垃圾管理作为一项系统工程,需要统筹考虑各方面因素及系统中的各个环节,需要扩大公众参与程度，运用行政指导为主，行政强制为辅的管理手段，全方位、多元化管理农村垃圾防治工作。从步骤上优先考虑垃圾的减量化和资源化。在过程中拓宽筹集资金的渠道,降低农村垃圾市场准入门槛，加快农村垃圾处理的企业化和市场化进程，在城镇化程度高的农村社区引入规模化收集处理的环卫公司，提升垃圾管理效率,提高垃圾处理质量。

[1] 李 颖，许少华.我国农村生活垃圾现状及对策[J].建设科技,2007,(7):62-63.

[2] 马香娟，陈 郁 农村生活垃圾资源化利用的分类收集设想[J] 能源工程 ,2005,(1)：49-51

[3] 马香娟，陈 郁.农村生活垃圾问题及其解决对策[J]. 能源工程，2002,（3）：25-27.

[4] 邓寿昌, 郦 伟, 王正平, 等. 建筑固体废弃物的再生利用与循环经济体系的建立[J]. 中南林业科技大学学报（社会科学版）,2009, 3: 58-61.

[5] 曾 鸣，谢淑娟.中国农村环境问题研究—制度透析与路径选择[M]. 北京:经济管理出版社,2007.

[6] 黄顺基.中国经济可持续发展战略框架[M].北京：改革出版社,1999: 143.

[7] 叶敬忠.农民视角的新农村建设[M].北京：社会科学文献出版社,2006: 124.

[8] 陈世寅. 中国环境立法的困境与出路[J]. 中南林业科技大学学报（社会科学版）, 2012, 6(3): 74-77.

[9] 吴国政.浅析基层环保执法面临的问题[DB/OL]http://www.hbj.hunan.gov.cn/dtxx/dybg/default.htm,2012-10-20

[10] 中国环保部.2009年中国环境统计年报[R].http://www.cnemc.cn/publish/105/news/news_20319.html,2012-10-22

Legal Considerations on the Prevention of Rural Garbage Pollution

GUO Xiao-wang, CHENG Feng-min
(Institute of Politics and Law, Central South University of Forestry and Technology, Changsha 410004, Hunan, China)

Since the reform and opening, the rural economy has developed rapidly; meanwhile, garbage pollution has become increasingly serious in rural areas. The garbage pollution is characterized by its wide-source and large quantity, mainly including household waste, industrial waste, agricultural garbage and the waste from the city. The cause of the situation mainly lies in the weak legal supervision, the extensive development of industry, relevant principal’s lacking environmental awareness, and absence of capital investment mechanism. Therefore, we should optimize policies and regulations from a legal perspective,strengthen the law-enforcing supervision, and reinforce the innovation of management to reduce the rural garbage pollution.

environmental protection; rural garbage pollution; prevention; legal norm

D912.6

A

1673-9272(2013)02-0067-04

2013-02-17

郭晓旺（1984-），女，湖南醴陵人，中南林业科技大学政法学院研究生，研究方向：环境法原理。

[本文编校：罗 列]