结果导向的政府绩效预算改革研究

□文/汤 坤

（安徽财经大学财政与公共管理学院 安徽·蚌埠）

绩效预算改革代表着现代财政管理和政府治理的最新进展，对于落实政府责任、改进政府绩效、提升政府透明度具有重要的现实意义。上海市闵行区政府自2002年实施部门预算改革以来，锐意创新，大胆实践，在充分借鉴国内外先进理论和经验的基础上，站在政府治理变革的高度，积极探索绩效预算改革的道路，目前已初步建立了一个符合我国地方政府实际情况的绩效预算框架体系，具有较为重要的示范效应和创新意义。

一、闵行区结果导向绩效预算改革实践情况

自2007年以来，闵行区以责任政府、效能政府、法治政府建设为指导，逐步建立了覆盖整个预算周期的、以结果为导向的全流程绩效预算管理体系。在具体实现路径上，分两个层面同步展开：一是以公共预算审查监督制度改革为突破口，在政府治理的宏观层面理顺公共预算过程中的立法-行政、政府-社会等重大关系，为绩效预算改革创造有利的制度环境；二是以绩效评级工具（PART）框架为核心，融预算的编制、执行、评价为一体，在财政管理的微观层面上建立科学的绩效管理体系。

（一）改革实践的基本理念。闵行区绩效预算改革在实践过程中形成了一些核心的价值理念，具体为：（1）结果导向：公共支出的目标是结果而非投入，公共预算的编制与执行结果导向，以实现公共福利最大化和区域经济社会协同发展为根本准则；（2）绩效引领：公共支出要实现资源配置和使用上的效率，力求整合计划与预算、预算与绩效、绩效与管理；（3）公开透明：预算编制、决策、执行公开透明，严格的预算审查、完善的监督机制、有效的公众参与渠道；（4）全程管理：围绕预算周期，进行事前、事中、事后的全流程预算管理。

（二）公共预算审查监督制度改革。自2007年起，闵行区与财政部财政科学研究所和中国政法大学宪政中心合作，充分借鉴美国及其他发达国家的实践经验，结合闵行区的实际，研究制定了公共预算审查监督制度改革方案，并于2008年两会期间具体试行。其主要内容包括以下两个方面：

1、建立较为完整的预算编制全程监督机制。为完善公共预算审查监督制度，实现公共财政预算编制与决策的规范化、科学化、民主化：

一是制定实施了《闵行区人民代表大会常务委员会预算审查监督办法》。根据闵行区的实际和改革的要求，较为详细地规定了预算审查监督各环节的具体要求：明确要求提前介入预算编制工作，并可采取预算听证等方式；明确要求政府的预算外资金也要纳入到人大常委会的监督范围中；逐步明确建立人大常委会对预算的制度性初审；在提交人代会审查之前要做到预算草案尽可能的细化。这几个方面的工作在2008年都得到了初步实现。

二是出台实施《闵行区人民代表大会预算修正案实施办法》。这就从制度设计上完善了人民代表大会和人大代表的预算审查监督权，解决了代表对预算草案有不同意见却无法在审查过程中进行修正的问题，虽然在2009年初的人代会期间没有代表提出修正案，但对进一步深化预算监督改革工作具有重要的宣示和实际意义。

三是举行预算项目初审听证会。在2008年12月9日，闵行区人大常委会成功举行了“完善农村养老保险体系，提高农民养老保障水平”预算项目的初审公开听证会，并以会上所形成的报告作为人大常委会初审预算草案的重要依据进而作为常委会初审意见提交给政府职能部门，区政府也及时提出了修改意见。这次听证会的举行可以说为推进公共预算的监督审查提供了一个可操作平台。

与此同时，该区还积极拓展政府预算参与的渠道，邀请公众代表和院校专家学者参与到预算编制和决策中，通过代表参与、政策咨询、专家评估等多种形式，形成了多维度的预算监督体系。

2、提供透明有效的预算信息，为审议预算和问责政府创造条件

（1）根据闵行区人代会预算审议工作要求和人大代表对预算信息的需求，秉承“科学分类、繁简适中、明晰易懂、重点突出”的原则，不断优化提交给人代会审议的预算报告体系。2008年区里向人代会提交的预算报表内容长达300页，虽然是详细、全面地反映了政府的支出情况，但是人大代表普遍觉得专业性太强、可读性差。为此，2009年、2010年在借鉴发达国家先进经验的基础上，做了进一步的简化处理，从提高可读性和可理解性的角度出发，将预算报表内容压缩到90多页，力求更为直观生动地反映政府收支，使代表能够在较短时间内对政府预算草案的基本情况和重点有较为全面的了解，提高审查监督实效。

（2）在人代会批准通过预算以后，编写出一份年度预算情况介绍，图文并茂，简洁明了，既包括当年政府收支情况、基本工作目标和相关财税政策，又附有预算收支变动的趋势分析、基本收入来源构成和支出去向的图解，通过政府官网等媒介向公众公布，提高预算的透明度，便于社会各界对预算情况进行监督。

（三）绩效评级工具的运用。绩效评级工具（PART）是2002年以来美国绩效预算改革的主要工具，其核心在于整合预算与绩效，实施全面预算管理。闵行区与复旦大学公共预算与绩效评价中心合作，结合我国地方政府预算管理实际，对PART进行了消化吸收、简化和中国化。

该体系围绕预算项目定位、项目计划、项目管理、项目结果四大模块，具体由12个小问题组成，涵盖了项目周期的全过程，构建了一个申报部门与审核部门之间就项目绩效信息进行交流互动的平台。PART简明易懂、应用广泛，可用于项目预算的预评价，也可用于预算执行的过程管理和预算结果的绩效评价。对项目的申请方（即资金的需求方）而言，PART工具提供了一个系统化思考预算的框架，有利于细化论证、科学编制；对于财政部门（即资金的供给方）而言，PART工具提供了一个全方位审核预算的工具，有利于全面平衡、优化资源配置；对于立法部门（即资金运行的监督方）而言，PART工具提供了“以结果为导向、透明公开”的预算信息依据，从而做到统筹兼顾、科学决策。（表1）

2009年预算编制过程中，闵行区财政运用上述评价框架，组织相关专家对九部门五大类项目（农民增收、劳动就业、义务教育、社会保障、公共安全）实施了预评价，共涉及资金约5亿元。评价工作对各相关部门预算编制起到了积极的推动作用，提升了财政部门预算编制管理水平，同时为立法部门的预算审查和监督奠定了良好的基础。2010年预算编制过程中，闵行区将上述框架在500万元以上项目中全面推开，要求各部门运用PART实施自评，并选择部分项目进行重点评价。

绩效评级工具（PART）评分定级的标准如表2所示。（表2）

闵行区预算项目的过程评价和结果评价也在上述框架内展开，其中过程评价承上启下，结合预算执行管理开展，兼具督促和问责之效，已经对预算执行、预算调整等工作起到了积极的推动作用。

表1 一般项目评价的PART框架

表2

二、闵行区绩效预算改革中的不足

政府预算的绩效化改革可以说是谋求实现政府治理模式转变的有益尝试，这就必然会涉及到政府部门预算管理观念的转变、管理机制的优化、管理体制的调整、管理模式的创新，在这中间就不可避免地出现了一些不足。

（一）政府计划的制定与预算编制的契合度有待提高。一是政府现行的资金年度规划、资金中长期规划与预算的关联度不高，很大程度上影响了预算编制的针对性和有效性；二是政府计划的制定与预算的编制之间存在时间上的错位，每年政府预算是在4月份启动，但是政府计划却要到当年的年末甚至是到来年年初方能确定，在事实上形成了因果的倒置；三是政府计划常出现不规律变更，尤其是政府年度计划的频繁性调整，使得政府预算的刚性约束大打折扣。

（二）绩效预算与各部门传统管理模式之间存在矛盾。各职能部门管理能力和管理模式离绩效预算改革的要求尚存在着距离。预算编制是政府治理的重要组成部分，而政府预算的绩效化改革所依赖的最重要基础条件就是要实现各部门的绩效化管理和运作。然而，从目前实践的状况来看，各部门在推动预算绩效化管理的进程上差强人意，无论是在观念上还是在具体操作层面，都与改革的目标要求存在着差距——“绩效预算改革诱导政府治理模式嬗变、政府治理模式嬗变带动政府预算绩效化改革”的良好态势还没有形成。

（三）人力资源保障无法满足迅速增加的工作量需要。政府预算的绩效化改革使得有关部门从事相关工作的业务量大幅度增加，在管理理念和管理模式尚未出现重大转变的情况下，人力资源保障明显存在不足。首先，政府预算绩效化改革涉及到一系列的“新理念、新模式、新技术”，财政部门和其他职能部门人力配备不足，即便有专家团队的介入，也难以解决根本问题；其次，改革涉及工作量的成倍增长，具体而言，一则每个预算项目要进行项目名称、项目内容、项目明细内容等三个层次的细化；二则要对绩效预算项目进行绩效目标描述并编写绩效预算报告；三则要对申报的预算项目进行网上公示评价等。现有人手明显不足，加班加点，承受很大的压力。这种局面如果无法改观，势必对改革的可持续性造成负面影响。

（四）立法部门的预算能力有待提升。立法部门在闵行区的绩效预算改革中承担了重要角色，但随着改革的不断深入，预算监督和审议的能力有待加强。首先，绩效预算的推进强化了行政部门特别是财政部门对预算的控制和管理能力，不断增强的行政能力需要不断提高立法监督和审议能力，而目前人大在人力保障和技术支持上都难以满足要求；其次，预算透明、预算参与的不断推进需要设计科学、合理的公共决策与执行监督机制与之相配套，人大在这些方面的能力尚需加强。

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