奥巴马能重返拉美吗？

向骏

“我们将支持从亚洲到非洲、从美洲到中东的民主政权，因为我们的利益和共识驱使我们以那些渴望自由者之名行之。”奥巴马连任就职演讲中，与拉美相关者仅此一句，用的还是“美洲”的泛化表达。讽刺的是，一周后，同样以促进民主为首要目标之一的“拉美暨加勒比海共同体”，由古巴领导人劳尔·卡斯特罗接任主席。该组織成立于2010年，拥有33个会员国，成立目的之一是取代由美国主导的美洲国家组织（OAS）。

其实，去年出版的两本书和一份报告足够让奥巴马重新思考其外交政策！《拉丁教训：南美如何停止听从美国并开始繁荣》一书指出，美国如想在新兴强权中找到新的角色，必须“再介入”拉美。《巴西、美国和南美次系统：区域政治和缺席帝国》一书认为，比尔·克林顿所提“美洲自由贸易区”（FTAA）之构想因未顾及巴西在南美的龙头地位，导致巴西和其他邻国联手阻止美国南进，终致FTAA胎死腹中。而华府智库“美洲对话”所发表题为《重塑关系》的报告指出，大部分的拉美国家认为“美国越来越和它们的需求无关，由于能力不足，美国已无法就拉美关切的议题提出建议并付诸实施”。

小布什时期失去拉美

上述情况当然跟前总统小布什密切相关。他在第一任期内忙于因应9 ·11事件冷落拉美情有可原，连任后虽企图振作却力不从心。对于小布什的外交失策，曾任佛罗里达州共和党众议员的电视名嘴佐·史卡波洛形容得最贴切：“当中国在非洲和其他地方大量投资之际，美国却在狂炸伊拉克和阿富汗，每天花20亿美元战费，两相对比，一正一负，国力的消长马上就看出来！”

2004年初，“美洲对话”总裁彼得·哈金在《外交事务》双月刊上题为“不情愿的伙伴”一文中曾指出：“巴西或许没有强到足以如愿地塑造拉美的政策，但它还是有足够的能力帮助或阻挠美国在此一地区的计划。”由于“长久以来巴西政界一直认为巴西是和美国、俄罗斯、中国和印度并列的强国”，虽然“巴西从未强烈地挑战美国的目标……但卢拉在双边关系加入了意识形态的成分”，因此，“布什应避免强迫卢拉选边”。

2005年底《新闻周刊》封面故事形容小布什是美国近代最孤立封闭的总统，形同生活在与世隔绝的气泡里（Bush in the Bubble），他只听极少数人的话，且不听逆耳之言。该刊国际版编辑扎卡里亚露骨地批评小布什的“帝国式外交”是因为他“缺乏和世界沟通的天分”，具体事证是他多次出访行程中和受访国家“尽可能地少接触”。

2008年3月初厄瓜多尔和哥伦比亚发生边境纠纷，从委内瑞拉强行介入，到危机因巴西、智利和秘鲁出面斡旋而解决，美国完全没有插手的机会。布什的拉美政策可谓满盘皆输。

美中拉三边关系隐现

2006年初哈金在《外交事务》另一篇题为“美国正失去拉美吗？”的文章中警告：“许多拉美人士视中国为美国霸权的替代品。”同年4月，美国国务院主管拉美事务的助理国务卿托马斯·夏侬访问中国并与外交部拉美司司长曾钢会晤，这不仅是史上中美双方拉美政策负责人首次见面，更“隐含双方承认中国、美国和拉美的三角关系”。

根据巴西官方统计，2009年巴西出口虽因国际金融危机冲击下滑20%，但对中国出口却继续保持增长趋势，中国因此取代美国成为巴西的最大贸易伙伴。2010年中巴两国的贸易额达560亿美元，高于美巴的470亿美元。据 《金融时报》所属《FT中国投资参考》预测，如果中国出口保持目前增长趋势，到2017年拉美可能取代欧盟成为中国最大的贸易伙伴。

尽管巴西国际地位大幅提升，然因经济成长过度依赖中国引发国内质疑。中国如无法及时做出相应的政策调整，美国重返拉美机会可能大增。

2009年1月中国正式成为美洲开发银行第48个成员国。据《FT中国投资参考》的统计，2009～2011年底，中国与拉美的贸易额增长113%，达到2415亿美元。拉美国家在从中国大量进口消费品的同时，向中国出口原物料，如铁矿石、铜及大豆。

就融资而言，根据“美洲对话”2012年2月的研究报告，中国国有银行自2005年以来已向拉美放贷逾750亿美元，其中2010年放贷金额超过世界银行、美洲开发银行和美国进出口银行三家的总和。至于直接投资，中国进出口银行与美洲开发银行则于2012年3月共同发起成立10亿美元的基金，在拉美地区进行股权投资。上海社科院研究员张家哲总结称：“中国离不开拉美，拉美也离不开中国，已成为拉美无论哪个派别都认可的共识。”

重返拉美五道坎

根据国际贸易委员会的统计，拉美市场约占美国出口的44%。以2011年为例，美国对墨西哥的出口达1970亿美元，超过对英、德、法、意、西班牙和爱尔兰的总和；美国对拉美出口达3660亿美元，超过对中国出口的3倍。拉美对美国经济发展的重要性绝不亚于欧洲和亚洲。

奥巴马要在第二任期内重返拉美，面临5道坎。首先是能否有效改革移民政策。去年大选他所获71%拉丁族裔的选票是改革移民政策最有力的民意来源，因为1100万非法移民中的大部分将因此受惠。根据《全球经济中的侨汇与发展》一书作者曼努尔· 欧罗斯哥的估算，目前拉美非法移民如果取得合法身份，每年从美国寄回母国总计约730亿美元之侨汇将可增加18%，即在2014年可再增加130亿美元。这将有助于改善墨西哥和中美洲国家的经济。

其次是查韦斯影响力是否因病式微。2009年4月OAS峰会期间，上任不到3个月的奥巴马和查韦斯互动良好并曾三度握手。保守派如前议长金里奇和前副总统切尼警告奥巴马不应被查韦斯的握手和拥抱所“迷惑”。《纽约时报》社论反驳：“委内瑞拉不是战略威胁，美国为布什总统的莽撞已付出太高的代价。”但查韦斯对华府有如芒刺在背也是不争的事实，其在第四次癌症手术后久未露面，甚至连今年1月10日的就职典礼都无法出席，这对美国而言当然是好消息。美国主管拉美事务的助理国务卿罗伯塔·雅各布森曾于去年12月21日主动以电话联络查韦斯指定接班的副总统马杜罗，主要讨论恢复互派大使的可能性。《迈阿密前锋报》专栏作家安德烈·欧本海默认为，查韦斯神隐将提供美委关系解冻的机会。

美国与巴西关系能否有效改善，则是奥巴马能否重返拉美的关键。从地缘战略看，巴西是美国需要极力拉拢的对象。斯坦福大学胡佛研究所高级研究员提摩西·阿什认为，今天的欧洲领导人需要当年俾斯麦看到“法国在左边，俄国在右边，德国在中间”的智慧，应该说：“中国、印度和俄罗斯在右边，美国和巴西在左边—这就是我们的欧洲地图。”在今年1月第六次巴西—欧盟峰会上，罗塞夫指出欧盟作为巴西最大贸易伙伴和外国对巴直接投资最大来源地区，双方关系历来十分紧密，巴西视欧盟为战略伙伴，2013年双方共同愿望是共渡难关，让经济发展更上层楼。然而，对于美国因应金融海啸所提出的量化宽松措施，巴西财长曼特加抱怨连连。尽管如此，相较前总统卢拉，现任总统罗塞夫仍值得美国为之投入精力改善关系。

美国重返拉美还面临中国的挑战。2010年《经济学人》提出“拉美10年”一词后，越来越多人看好拉美。但“拉美10年”的出现相当程度取决于中国的经济发展。中国在追求国内政治稳定的同时，兼顾其经济发展步调并对“拉美10年”做出贡献恐非易事。再者，尽管巴西国际地位大幅提升，然因经济成长过度依赖中国引发国内质疑。中国如无法及时做出相应的政策调整，美国重返拉美机会可能大增。

最后要看美国整合TPP的力度。近来美国不仅高唱“重返亚洲”，更积极推动涵盖拉美多国的“跨太平洋伙伴关系”（TPP）。从大战略层次看，这是后冷战以来改善美国和拉美关系最重要的政策。TPP覆盖智利、墨西哥和秘鲁，哥伦比亚则早于2010年表达了参加的意愿。更重要的是，这4个滨临太平洋的拉美国家已于去年6月在智利签署“拉美太平洋联盟”框架协定。美国如能有效整合拉美国家，不仅可领军突破全球地缘经济的现状，更可达到“联拉抗中”的大战略效果，重返“美国后院”亦将水到渠成！