新型国有企业三维监管体制及运行机理研究

于 洋

（东北财经大学工商管理学院，辽宁大连 116023）

新型国有企业三维监管体制及运行机理研究

于 洋

（东北财经大学工商管理学院，辽宁大连 116023）

伴随国企改制与政府职能转型的社会背景，新型国有企业（文章中简称为“新国企”）应运而生。相较于传统国有企业，新型国有企业具有全新的定义与内涵，因此需要面对全新的监管问题与监管需求，其对应的监管体制也亟需调整与转型升级。笔者通过对新型国有企业的深入解读与剖析，对新型国有企业需要的新型监管模式进行理论探讨。结合新型国有企业的3种监管目标——政治目标、经济目标和社会目标，系统梳理了新型国有企业监管体制的监管主体和监管对象。在此基础上，提出并构建了基于“主体－对象－目标”的新型国有企业三维监管机制模型，从经营者监管、重大事项监管及国有资产监管3种监管对象的角度，展开详细的理论分析，以试图详尽阐述新型国有企业三维监管机制的内在运行机理。

新型国有企业；三维监管机制；运行机理

0 引 言

伴随国有企业体制改革，“新型国有企业”（以下简称“新国企”）的治理问题日益凸显。由于市场经济体制的待完善与国企改制的长期性，现代企业制度、产权制度以及公司治理结构的导入尚未全面完成［1］。因此，新国企的监管成为现阶段国企治理问题的核心。针对这一全新课题，本文试图构建一种适应新国企特殊要求的监管体制。相较于传统监管体制，这一体制框架具备独特优势：一是有利于提升新国企在市场环境中的竞争力和经济效能；二是有利于提高新国企履行各种政治与社会职能的能力。

1 新型国有企业监管体制的构成要素

1.1 监管目标

依据新国企在国家战略中的定位和使命，可将其责任分为政治责任、经济责任和社会责任，监管目标也就相应概括为政治目标、经济目标和社会目标。

1）政治目标。新国企存在于关系国计民生和国民经济命脉的重要行业和关键领域，是发挥社会主义制度优越性，增强我国经济实力、国防实力和民族凝聚力的重要工具，对国民经济和社会发展具有很强的影响力、控制力和带动力。除了营利以外还要兼顾以下目标：促使国民经济稳定、持续增长，为社会经济发展提供条件；促使劳动力充分就业；促使国家综合经济实力增强；促进社会公平，调节社会成员收入和财富分配。

2）经济目标。一方面要从国民经济运行角度，发挥好新国企在促进国民经济结构调整、健康持续发展中的带动作用，并且在关键时刻起到维护国家经济安全的作用。另一方面要防止国有资产流失，提高国有资产的运营效率，实现国有资产保值增值。

3）社会目标。社会责任是国有资产出资人和公众给予新国企的社会期望，是必须履行的基本社会义务。除了要对国有资产出资人承担政治责任和经济责任之外，还必须履行以下社会责任：为消费者提供安全的产品和服务；对供应商诚信经营，为行业和所有企业做出诚信经营的表率；对竞争者公平竞争，不搞垄断和恶意竞争；对员工承担必要的企业责任，包括安全生产、职业健康、保护劳动者的合法权益等；对债权人履行按时还款责任；对环境与资源保护及合理利用的责任；对所在社区和政府的责任，如支持慈善事业、热心社会公益等。

1.2 监管主体

依据新国企的三维监管目标，监管主体相应分为3个方面：一是政治监管主体，包括国资委、财政和政府审计部门等，目的是从不同角度解决国有资产管理体制中的管理者缺位、出资人缺位、公司治理结构不健全等问题；二是经济监管主体，包括国有资本控股公司和企业内部的“新三会”与“老三会”，经济类社会中介机构尤其是会计师事务所、资产评估事务所、税务师事务所等；三是社会监管主体，包括各级人大代表及民主党派、大众媒体和公众、政府建立的公共平台。

1.3 监管对象

从微观上，新国企监管对象细分为经营者、重大事项（决策）及国有资产权益。其一，作为企业人力资本中最关键、最核心的要素，企业经营者把握着国有企业的重大决策权、资源分配权及最全面的企业信息，对国有企业经营目标的实现起着至关重要的作用。如果没有完善的约束和控制，就容易增大委托代理关系中经营者发生道德风险的机会。如何通过制度设计以促使国有企业经营者（代理人）的目标，更加符合国有资产所有者（委托人）的目标需要，成为对经营者监管的主要内容。其二，对企业重大事项（决策）进行适时适度监管，及时掌握企业的经营情况，一方面防止和减少经营者因为重大决策失误或重大决策不负责任导致的经营风险和国有资产流失；另一方面有效减少国有企业委托代理关系中的信息不对称性，促发监管机制对经营者的激励和约束作用，防止经营者其他道德风险行为的发生。其三，国有企业监管的终极目标是国有资产的保值增值，即国有资产权益的最大化。对国有资产的监管首先要堵住国有资产流失的漏洞，其次要防止国有资产重大投资和决策失误导致的国有资产经营损失，再次要通过监管和激励措施，提高国有企业经营效率，增强国有经济实力［2］。

2 新型国有企业监管的三维框架

作为社会主义市场经济的主体成分和国民经济的重要支柱，新国企的特殊重要地位决定其必然承担侧重各有不同的政治责任、经济责任和社会责任［3］（如表1所示）。

表1 新型国有企业监管主体、路径及效果

2.1 政治监管

政治监管针对新国企的政治责任，着眼于政治目标。首先要坚持党的领导，发挥国有企业党组织的政治核心作用，让国有企业基层党组织成为国有企业政治监管的重要主体。2007年中国共产党最新修订的党章规定：“国有企业和集体企业中党的基层组织，发挥政治核心作用”，这为探索实现党组织发挥政治核心作用与建立现代企业制度的有机结合提供了方针指导和有力保障。其次要坚持国有企业的政治属性，企业经营行为要围绕国家利益、人民利益，要对国有资产所有者负责。作为国有资产所有者的代表，各级国资委要准确把握国有企业重大决策和经营行为可能产生效果和影响，从国家利益角度行使好所有者代表权利，维护好国有资产权益。再次是提高相关人员的政治觉悟。新国企的政治监管难以量化，需要政府、社会、公众不同领域的共同参与，无论是政府部门的公共政策制定、企业经营者的经营行为，还是各级人民代表监督机构的监督问询，甚或是社会机构及公众评判都是政治监管的重要力量。

2.2 经济监管

经济监管针对新国企的经济责任，着眼于经济目标。其一，加强财务监管，防止国有资产及收益流失，提高国有资本运营效率，实现国有资产保值增值是新国企经济监管的最基本内容。财务监管根据监管内容、目标和特点可分为4个层次：1）政府对国有企业出资人（国资委）的财务监管；2）国资委对国有资产经营公司的财务监管；3）国有资产经营公司对国有企业及其经营者的财务监管；4）公众、媒体及社会中介等利益相关者对企业的财务监督［4］。其二，引入经济附加值、节能减排、投入产出效率、耗能、环保等监管目标要素，提升国民经济运行质量，发挥国有企业在发展绿色国民经济中的带头作用。

2.3 道德监管

道德监管针对新国企的社会责任，着眼于社会目标。在国有企业改革过程中，曾经有一段时间，由于过度剥离社会职能，导致出现了许多生产安全、劳动合同、劳动保障与社会保险等无法落实问题，严重影响了国有企业的社会形象，引发了公众不满。加强新国企的道德监管，一是加强新国企社会责任意识的宣传和灌输，在企业内部和外部营造承担社会责任必要性的共识，把履行社会义务、承担社会责任内化到企业谋求竞争优势和长远发展的策略，降低寻租几率。二是加强企业经营者的道德监管。经营者是监管对象中最能动的因素，掌握着企业的决策权、资源分配权和内部信息，其道德风险行为往往会给企业和国家带来严重影响和巨大经济损失。随着经济形势的变化，国有企业经营者道德风险行为的隐蔽性越来越强，危害性和监管难度也变得越来越大［5］，国有企业的经营风险也日趋加大。

基于以上分析，本文构建新国企三维监管机制模型（如图1所示）。

图1 新型国有企业的三维监管机制模型

3 基于“主体－对象－目标”的新型国有企业监管机制的运行机理

3.1 新国企经营者的监管机制

加强经营者监管是新国企监管的核心和重点。对新国企经营者的监管主要通过政治、经济和社会3个方面，促使经营者尽到忠实和勤勉义务，防止道德风险行为。

1）对经营者的政治监管。一方面加强党的思想教育工作，在经营者团队中保证相当数量的共产党员，将经营者行为置于各级基层党组织的监督之下。另一方面要注重教育考核，优先选择具有政治认同感、政治远见、大局观，具有较高政策水平和较丰富现代企业管理发展经验，同时心系群众，热心公益的经营者人选，以带领企业履行好担负的使命。

2）对经营者的经济监管。新国企经营者虽然属于职业经理人，但必须服务于国有资产保值增值的目标［6］。监管包括3个方面：一是国有企业经营者的经营能力，二是内部人控制、职业倦怠、决策不负责任等易导致国有资产重大损失的行为，三是“化公为私”、“损公肥私”以及过度在职消费等易造成国有资产流失的行为。

3）对经营者的道德监管。新国企经营者特殊的社会地位赋予其更多社会责任，相比其他类型企业经营者，应该满足更高的道德标准：一是对出资者尽忠实和勤勉义务，具备职业经理人的职业道德；二是尽职敬业、公平公正、廉洁奉公、关爱员工，具备良好的管理者形象；三是遵章守纪、洁身自好、热心公益，为公众树立公道正派的行为楷模形象。

3.2 新国企重大事项的监管机制

国有企业重大事项决策直接关系企业的政治目标、经济目标和社会目标的实现。需从政治、经济和社会3个方面构建国有企业重大事项监管机制。

1）对重大事项的政治监管。国有企业重大事项的决策，首先要有利于国有经济布局和结构的战略性调整，避免国有经济毫无节制的退出市场；在涉及国家安全和社会安定的领域以及基础设施和重要基础产业领域，要做到不损害国有经济的主导地位，不危害国家经济安全。其次在国有企业的改制、增减资本债券、重大投资、资产转让等重大事项上，也要优先考虑国家政治安全，符合企业长远发展利益。

2）对重大事项的经济监管。一是国有企业重大事项直接关系国有资产出资人利益，国资委及其他股东和债权人要履行出资人监管职责，在产权交易、资产重组、改制合资和企业破产清算等关键环节，规避国有资产流失现象发生。二是发挥第三方社会中介机构作用。实践中，社会中介机构因其较高的专业能力，常常接受国有企业委托，为其提供重大资产重组、资产评估、破产清算、企业主要负责人离任审计等有偿服务，对国有企业重大经济决策了解较多，有助于对国有企业重大事项进行有效的事前、事中和事后监督［7］。

3）对重大事项的道德监管。对于新国企，履行社会责任与经济发展具有内在的一致性，履行社会责任是国有企业对其最终所有者——全体国民负责任体现，也是国有企业发展的本质要求和重要支撑。体现在6个方面［8］：对企业职工的责任；对产品消费者的责任；对债权人的责任；保护环境、合理利用资源的责任；对社区经济社会发展的责任；对社会福利和社会公益事业的责任。这些责任是否履行，需要新国企的利益相关者的来完成监管。尽管如此，国有企业在重大事项上忽视利益相关者的利益，一味追求经济效益的例子不在少数。2005年华南地区“油荒”事件中的中石化、中石油两大国有石油公司，涉嫌滥用排他性权利以利日后收购的不正当竞争行为，被批评为“未承担应尽的社会责任”［9］。

3.3 新国企国有资产的监管机制

1）对国有资产的政治监管。国有资产的政治监管要有利于国有企业政治责任的实现。具体来说包括调整国有经济的结构布局、服务国家建设、承担国家对外交往和维护国家安全、承担发展战略性民族产业、参与国际市场竞争和国际分工、树立中国企业在国际市场上形象等内容［10］。首先，作为国有资产出资人代表，国资委应以高度的政治觉悟对国有企业实施监督，在不违反政企分开的原则下，使国有企业的发展为国家的政治稳定和长远发展服务。同时，财政、审计、税务等公共管理部门，要对国有资本投资行为是否符合其政治责任要求进行监督。此外，媒体及人大代表和政协民主党派也可对新国企国有资产管理使用进行监督。

2）国有资产的经济监管。国有资产经济监管的目标一方面是提高国有资产运行效率，保持宏观经济平稳运行，确保国有资产安全和不断增值，承担起对国民经济运行宏观调控的部分职责。在这其中，国资委作为出资人代表要充分发挥和行使出资人职能，同时公司治理主体的各个方面和社会中介机构，也要在国有资产财务监管的不同环节发挥监督作用，共同防止国有资产流失。另一方面是着眼国有资产的经济附加值、投入产出效率等指标及耗能、环保等协调发展目标，在日常经营行为中融入绿色经济理念，对国有资源提倡节约环保、合理配置，提高资产使用效率和收益，实现好国有经济的引导作用，提升国民经济运行质量，带动实现绿色国民经济。

3）国有资产的道德监管。国有企业是政府履行经济调节、市场监督、社会管理和公共服务等职能的重要依靠力量。按照利益相关者理论，新国企在借助国有资产创造利润以对出资人负责的同时，还要承担对职工、消费者、合作者、竞争者、社区等利益相关方，履行安全生产、职业健康、保护劳动者合法权益、提供安全产品和服务、遵守商业道德、支持慈善公益、保护自然环境等责任。国有资产道德监管，一方面，公司治理主体要自觉树立社会责任意识，在经营行为中将国有资产收益与履行社会责任相结合，形成内外部协同的经营策略。另一方面，“评选社会责任企业”等公共平台、公益慈善活动和社会舆论及公众的广泛参与，也为国有资产管理者—国有企业履行社会责任提供了载体，体现了企业对国有资产所有者的尊重和服务。

4 结论与展望

本文通过构建新型国有企业三维监管机制模型，从政治、经济、社会3个维度阐述了新国企监管体制的内在运行机理。但仍存在以下方面的研究局限：第一，新型国有企业的基础性研究尚待进一步深入；第二，对新型国有企业监管的跨案例探研究需进一步展开；第三，本文构建的理论模型有待于进一步实证检验，以验证监管绩效。

［1］胡家勇.构建国有资产管理新体制［J］.经济学动态，2002（1）：38-42.

［2］李荣融.2009年国有企业监管工作的总体要求及把握重点［J］.经济研究参考，2009（18）：28-29.

［3］罗自刚.新型国有资产管理体制的三维分析［J］.中国海洋大学学报：社会科学版，2005（2）：40-44.

［4］汪锋.国有大型企业社会责任简论［J］.中南财经政法大学学报，2008（4）：117-121.

［5］杨树琪.发展社会中介组织，促进国有资产管理体制的改革与完善［J］.经济问题探索，2003（3）：6-10.

［6］孟凡良.中央企业经营者道德风险行为监管概念模型［J］.管理世界，2012（6）：1-7.

［7］王心如.国有资产实行绿色管理的必要性研究［J］.企业技术开发，2012，31（3）：44-45.

［8］黄速建，余菁.国有企业的性质、目标与社会责任［J］.中国工业经济，2006（2）：68-76.

［9］陈萌.论构建国有企业的社会责任体系［J］.徐州教育学院学报，2007，22（1）：50-51.

［10］马连福，王元芳，沈小秀.中国国有企业党组织治理效应研究——基于“内部人控制”的视角［J］.中国工业经济，2012（8）：82-95.

Research of operation mechanism of 3D regulatory system for newly formed state-owned enterprises

YU Yang

（School of Business Administration，Dongbei University of Finance and Economics，Dalian 116023，China）

Under the prevailing social background of the restructuring of state-owned enterprises and transformation of government functions，the newly formed state-owned enterprises（article referred to as“state-owned enterprises”）have came into being.Compared with the traditional state-owned enterprises，the newly formed state-owned enterprise takes a brand new definition and application，faces new regulatory issues，and needs to comply with new regulatory requirements.The corresponding regulatory mechanisms and systems also need to be improved.This paper had made in-depth analysis of newly formed state-owned enterprise so as to discuss its new regulatory model theoretically.From the perspectives of political objectives，economic and social objectives，this paper has analyzed in detail the regulatory bodies and regulated entities.A new 3D model of new regulatory mechanism for state-owned enterprises has been proposed in this paper based on the“subject-object-goal”supervision system，where we have conducted analysis theoretically from the 3supervision perspectives of management supervision，significant events supervision and state-owned assets supervision to attempt to explain and elaborate on 3D internal operating mechanism of the regulatory mechanism for the newly formed state-owned enterprises.

newly formed state-owned enterprises；3D regulatory mechanism；operation mechanism

F271

A

10.3969／j.issn.1673-5862.2013.02.035

1673-5862（2013）02-0287-05

2013-04-01。

辽宁省教育厅年度科研项目（W2011127）。

于 洋（1979-），男，辽宁盘锦人，东北财经大学博士研究生。