《土地管理法》博弈五年 征地补偿条款独自闯关

南方周末记者 王小乔 陈中小路

2012年8月19日，北京，一处拆迁工地与新建起的住宅楼。 CFP❘图

◤强拆、低补偿，过去多年来，这样侵犯农民土地权益的事件越来越多，修订《土地管理法》的呼声也水涨船高。但看不见的阻力让这部修正案过去曾连续两年列入立法计划后无疾而终。现在，这部法的修正案终于进入审议阶段，但它究竟能否通过尚未有定论。

南方周末记者 王小乔

陈中小路 发自北京

一部5年前就被列入本届人大常委会审议日程的法律修改草案，终于在半个月前摆上了人大常委们的案头。

2012年12月24-28日，十一届全国人大常委会第三十次会议召开，《土地管理法修正案（草案）》首次上会审议。这已是本届人大常委会的倒数第二次会议。

作为中国在土地管理方面的基本法规，《中华人民共和国土地管理法》1986年颁布后，只在1998年作过一次修订，距今15年之久。土地管理法修订在2009、2010年连续两年进入当年人大立法计划，但每到年末均还不见踪影。

相比2009年国土资源部洋洋洒洒修改了数十条的内部征求意见稿，最终面见人大常委们的修正案只剩下了一条改动——有关征地补偿标准的第47条。

“大修内容多，意见分歧大，短期内难有结果；只上一条，容易通过。”中国社科院农村发展研究所宏观室主任党国英如是理解。

聚焦“补偿标准”

即便只有这一条修订，《土地管理法修正案（草案）》在2012年年末上了人大常委会作初次审议时，也并未表决。

遵照立法法设定的立法程序，列入常委会会议议程的法律案，一般要经过三次会议审议后再交付表决。不过，如果是部分修改的法律案，各方面的意见比较一致，也可初审表决。

土地管理法当属部分修改，因为只改了一条——删去了“按被征收土地的原用途给予补偿，补偿总和不超过土地被征收前三年平均年产值的30倍”的内容，改为“公平补偿”这一基本原则，就是按市场价格或同类土地的价格进行补偿。

在长期代理拆迁官司的律师王才亮看来，已公布出的上述修订，突破意义有限。

因为现有的土地管理法已经赋予国务院根据社会经济发展水平适当提高“30倍”补偿上限的权力。实际操作中，不少沿海发达地区也早已身体力行。

“文字上删除30倍上限，更多只是法律形式上的固定。”王才亮律师指出。

正因为此，包括党国英在内的一些专家原本估计一次通过的可能性很大。“给出的只是单一的修改，原则性的提法，不该有什么争议”。

华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰却反对修改第47条。他给出的理由是，一边是东部发达地区对于“30倍”的事实突破，征地农民一夜暴富；另一边是中西部地区远未达到30倍的上限，拆迁矛盾突出。“既然如此，取消30倍上限的实际意义在哪里？根本不需要改。”

最近的这一次常委会后，全国人大常委会法工委副主任阚珂接受《南方都市报》采访时给出的说法是，目前关于征地补偿标准的设定仍存在不同意见，二审可能要进一步细化和明确征地补偿的计算方法。本届任期内尚有一次常委会，将于2013年2月召开，是否连续审议未定，但审议工作并未搁置。

条例坐等修法

《土地管理法修正案（草案）》能否在年内表决通过，还直接关系到另一部相关政府条例的出台时间表。

半个月前闭幕的常委会上，国务院法制办主任宋大涵对土地管理法的修订做了这样一句说明：“当前最突出的问题就是第47条涉及的征地补偿问题。先集中精力对第47条进行修改，待土地管理法修正案通过后，由国务院制定条例。”

北大法学院教授姜明安指出，这一条例就是《农村集体土地征收和补偿条例》——温家宝总理2012年3月提出的本届政府任期最后一年“一定要做，不留给后人”的五件难事之一。

2012年年中，媒体曾遍传该条例已由负责起草工作的国土资源部上报至国务院，业界乐观估计这件难事有望年内解决。

当时的乐观者忽略了关键的一点，条例出台的必要前提是，作为其上位法的土地管理法在相应的基本原则上作出修订并给出授权。“修改第47条并上会就是为了解决条例出台的法理问题。”姜明安分析道。

在第47条的修改中，确定补偿基本原则的同时，也授权国务院负责制定“征收农民集体所有土地补偿安置的具体办法”。

全国人大常委会通常每两个月召开一次会议，下次会议时间是2013年2月，届时将是上述目标能否在本届政府任内完成的最后机会。

但从法律流程分析，北大法学院副院长王锡锌对此毫不乐观。“即便2月的会议表决通过，国务院还要走公开征求意见等法定流程，技术时长就要一个月。理论上有可能，现实的可能已经不大。”

“既然条例本届有可能出不来，要等下届了，修改一次法律不容易，应该系统性地修改，多考虑一些现实问题。都等那么久了，不急这几月了。”姜明安显然并不赞同这一次的临门小修。

从大修到小修

2008年纳入本届人大立法规划后，2009年国土资源部就拿出了第一版的土地管理法征求意见稿，业界就此展开讨论。中国人民大学公共管理学院教授严金明，也是从那一年开始不断接到各个相关部门牵头的研讨会邀请。

在严的印象中，提出修改的远远不止第47这一条，“修订量很大”。当时有媒体获得了这份内部征求意见稿，报道称覆盖了集体土地流转、使用权到期处置、宅基地权利、土地交易、征地及其补偿、土地调查登记等方方面面。

那是包括严金明在内的不少土地学者最期待的修法走向。“终极目标是城乡同地同价同权；按照紧迫性排序的话，先修征地制度和集体土地流转，再做地籍管理，也就是明确产权。”

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这跟国土资源部内部最初的大方向并无二致。2008年的一次座谈会上，政策法规司司长王守智也提出土地管理法修改的核心是在农村集体土地财产权实现的形式和制度上的改革。

回溯过去5年的公开报道，修法范围的缩小恐怕在2011年就已确定。

当年4月，国家土地副总督察甘藏春在透露修法工作正式启动时，表了一个态：“在我看来，中国目前完善征地制度的重点，主要应该放在对被征地农民的补偿安置上，这是更为急迫的问题。”至于此前各方同样重点关注的集体土地流转问题，甘藏春的观点是“复杂，时机不成熟”。

几乎完全相同的表述出现在本次常委会土地管理法修订说明会上，之所以只修改第47条，主要考虑是当前土地管理中最突出的问题是土地征收的补偿安置问题，这已经成为影响社会稳定的主要问题之一。

2012年12月中国社科院发布的《2013年社会蓝皮书》称，近年来，每年因各种社会矛盾而发生的群体性事件多达数万起甚至十余万起，而对各类群体性事件的形成原因的分析表明，征地拆迁引发的群体性事件占一半左右。

至于更大范畴内的土地管理法修法诉求，相关修法领导小组经过调查和反复论证，认为农村土地管理制度改革关系重大，涉及的问题较多，有些问题还在探索试验，按照积极稳妥的原则，以分步解决为好。

“尽管与期待有些距离，我还是要承认，不管修多修少，至少还是修了，大方向是好的。”尽管觉得突破意义不太大，严金明还是认同哪怕些微的修改。

修法博弈

土地管理法修订工作启动5年，现在看来，落到纸面的只有土地补偿标准问题。

对于这个阶段性结果，全国政协委员、清华教授蔡继明直言其“避重就轻”。在他看来，征地补偿标准只是征地制度改革中的一部分，更重要的是界定征地的范围、明确征地的主体、改变征地的方式等等一揽子问题。

严金明表示，如果单纯地提高征地补偿标准，而没有后续的配套措施以及产权主体的明确，可能导致修订征地补偿标准的受益方反而不是最需要保护的农民，矛盾同样得不到解决。“这将是最糟糕的一个结果。”

北京大学中国经济研究中心教授周其仁对南方周末记者表示，他已经在一篇文章中表明了观点——希望“明确谁是土地交易主体的问题”，特别要让“农民成为集体土地交易的主体”。明确了参与土地市场各交易主体的法律地位，把不当征用的土地还给市场配置，假以时日，我们或有机会看到一个“价格机制配置土地”的市场。

但现实的情况是，即便只是对征地补偿标准这一条进行原则上的修订，依然存在意见分歧。“这是一个零和游戏，征地和卖地收入之间的级差，主要就是进入地方财政。农民收益的上升，必然带来地方收入的减少。”王锡锌直接点破。

如果本次土地管理法修订通过，本届或者下届政府就可以紧接着根据原则出台具体的执行条例，更明确和清晰地实现上述目的，利益受损方必然会设法继续拉锯。这或许是条例最终可能很难在本届政府任上达成的深层次原因。

中国需要一部一揽子解决土地问题的基本法律，但现实情况是，中国在土地方面问题很多，在紧迫性上是有差别的。那势必经过漫长的利益博弈，立法过程会拉得很长。在王锡锌看来，“只要立法部门仍然坚持系统性考虑解决土地问题的大方向，现阶段先各个击破，不妨看作一种修法策略”。