新一轮金融改革背景下民间金融体制完善问题研究

张 惠

（华夏银行南京分行 中小企业信贷部， 江苏 南京 210005）

一、引言

民间金融是与正规金融相对而言的概念，国外学者将其界定为非正规金融（informal finance），即在中央银行监管当局调控以外的金融市场（Heiko Schrader，1936）[1]。按照我国央行的定义，民间金融是相对于国家依法批准设立的金融机构，泛指非金融机构的自然人、企业以及其他经济主体（财政除外）之间以货币资金为标的价值转移及本息支付。[2]从制度经济学的角度看，我国民间金融作为制度内金融市场化的产物，在从局部到整体的诱致性制度变迁转变过程中承载着两面性，作为正规金融的重要补充，民间金融为被排斥于正规融资体系之外的资金需求者提供支持，但民间金融尚处于地下状态，其自身不规范性和自发性特点导致资金供给不稳定、融资规模相对较小和附带债等诸多弊端，特别是其游离于金融监管体系之外容易产生金融风险。[3]在现行金融体制转型期，各类民间借贷危机事件背后折射的仍是改革层面的问题。从完善相关法律、政策入手加强民间金融改革的顶层设计，挖掘市场创新潜力，强化民间金融改革的市场化特征，将民间金融纳入深化金融体制改革的整体框架之中，是挽救我国民间基层金融的重要战略定位与机制筹措。

二、新一轮金融改革与民间金融制度变迁

金融体制（financial sys-tem）是在一定的货币制度安排下，以货币当局和相关监管部门作为调控、管理和监督中心，多种金融机构分工协作的金融组织体系,以及它们在市场机制的基础上利用信用关系组织调节货币流通和资金运动的形式和管理制度的总称，[4]一定的金融体制是各类金融组织形式充分发挥作用的基础。随着经济体制变革以及微观经济组织企业制度的完善，我国金融体制改革与民间金融制度变迁也经历着一个不断调整的、动态的、历史的过程，新的经济形势下民间金融体制完善与改革势在必行。

（一）新一轮金融改革的背景分析

经过改革开放三十年的高速增长之后，我国潜在经济增长率从高速增长台阶向次高速增长台阶过渡的条件已经显现。虽然政府加快宏观调控政策预调和微调的步伐，推动国内经济结构的调整和转型，但受到高债务背景下国际经济弱复苏延续的影响，国内经济企稳回升仍然面临相当大的困难，新一轮金融改革是适应国家宏观经济调整方向与步伐的重要战略选择。

1.国民经济潜在增长下行

目前我国经济增速低于潜在经济增长速度，经济增速下滑的风险加剧。据国民经济运行数据显示，在连续7个季度增速放缓之后，2012年国内生产总值（GDP）为51.9322亿元，比上年增长7.8%。[5]从外部环境看，美国金融危机和欧洲债务危机不断演变，金融风险加大，国际经济弱复苏；从内部环境看，长期拉动经济增长的国内投资增速放缓，最主要的是2012年上半年固定资产投资同比增长20.4%，比去年同期回落5.2个百分点，基础设施投资的负增长拉动内需趋缓；国内房地产调控继续实施，投资增速回落明显，2012年上半年增长16.6%，比上年同期回落16.3个百分点。[6]新一轮金融改革成为稳定经济增速，提升经济增长质量的重中之重。

2.实体经济利润空间缩水

在国际经济状态低迷与国内经济增速回落的双重作用之下，我国实体经济发展存在一定程度的“空心化”和弱化现象，实体经济利润空间缩水。不同于前一经济周期，劳动力成本上涨、上游产品垄断高价，增加了企业的生产成本。同时，金融体制自身的缺陷，增加了企业的融资成本，双重压缩实体经济的利润空间。2012年全国规模以上工业企业实现利润5.5578亿元，同比增长5.3%，[7]而2005-2011年中国银行业净利润年均复合增长率高达26.8%，虽然2012年度16家上市银行净利润增速或将减缓，但不会显著低于20%。[8]以降低企业借贷成本，扩展民间融资渠道，改善资金供给紧张关系，保持资金供需双方利润处于合理水平为主要目标的金融体制改革，是配合整个经济结构微调的重要战略举措。

3.银行信贷需求有效不足

为稳定经济增长，国内采用连续下调利率和放松贷款利率限制的举措将提高信贷配置效率，增加市场流动性，刺激终端需求回升，一定程度上推动银行贷款组合更加多元化。2012年人民币贷款增加8.20万亿元，同比多增7320亿元，其中，短期贷款增加3.37万亿元，中长期贷款增加1.54万亿元；[9]从数据上看中长期贷款未见明显起色，反而短期贷款有所上升，贷款利率并未出现明显的竞争效果，企业的信贷需求尚未出现明显回升。2000年至2012年银行信贷融资已从占社会信用总量的90%快速下降至55%。[10]因为经济面临下行风险，商业银行不良贷款的反弹压力显现，资产质量出现拐点；基于监管的要求，商业银行转型过程中业务发展在转型中保持谨慎，但优质项目不足，整个信贷需求疲弱。

（二）历次金融改革中的民间金融

改革开放以来，我国金融体制改革以渐进式的道路与经济体制改革相配合，在适应经济体制改革、服务经济发展需求的过程中趋于完善，并具有显著的路径依赖特征和强制性制度变迁色彩；而内生于经济发展过程之中的民间金融受制于渐进式金融体制改革模式的限定与约束，其诱致性的制度变迁和金融功能在历次金融体制改革中被抑制或忽视。按照我国金融改革的进程与深度具体分为以下三个阶段。

表1 改革开放以来中国金融体制改革的主要历程

不同的经济体制改革特点决定金融体制改革以不同的顺序和搭配方式相配合；我国历次金融改革都是由政府主导，沿袭发展体制内机构的路径，从正规金融机构入手，进行自上而下的强制性制度变迁，而非正规金融自下而上的诱致性制度变迁的创新路径被堵塞。随着中国经济体制改革的进一步深化和金融体制自身的要求，尤其是在实体利润空间严重缩水，民间高利贷盛行的背景下，现有的民间金融在法律定位、体制监管、组织形式、制度安排等方面存在很多问题而且一直未被纳入到历次金融改革之中。

（三）民间金融发展对体制改革提出新要求

图1 1998年-2012年我国金融机构储蓄存款总量与增速

随着改革的深入发展，长期处于体制之外的民间金融因为固有的缺陷进一步放大了实体经济的潜在弱点，并由此导致过度杠杆、不良规制等金融危机诱因。在宏观经济新形势中，民间借贷危机所暴露出的一系列问题从侧面揭露了我国金融改革的不足，也让新一轮金融改革在改革内容、改革侧重点上有所思考。

1.民间资本大规模扩张

在前期政府一连串紧缩银行信贷规模的环境下，经济向好发展中旺盛的资金需求一定程度上强烈刺激了民间融资市场的快速发展。经济企稳之后，游离于监控之外的民间资金以分流储蓄为主要形式规模呈现逐年递增趋势，相反，以商业银行为主体正规金融机构储蓄存款增速则逐年递减，如图所示。

截至2012年末全国储蓄存款余额40.6万亿元，增幅为16.7%；[9]2008年末储蓄存款余额为21.79万亿元，增幅为26.29%，两年相比少增9.59%；[11]此外，国内投资增长的下行压力持续增大，投资增长减速明显的情况下，金融脱媒加速，民间投资持续扩张；2000年至2012年银行信贷融资已从占社会信用总量的90%快速下降至55%。[10]目前全国民间投资已经占全部投资的62%，民间投资成为投资增长的主要拉动力量。

2.民间资本高利贷融资

在利率市场化改革推进的过程中，不同于正规金融机构因为受到严格的监管，存贷资金价格相对公开透明，民间资金价格完全由市场作用；在资金供求失衡的情况下，双轨制资金定价机制拉大了民间借贷利率与金融机构基准利率距离，甚至催生了民间融资的高利贷行为。虽然操纵民间借贷利率的最终杠杆应由央行的存款准备金率控制，但在内地下调利率和放松贷款利率限制的举措下，民间平均资金价格仍是显著高于正规金融资金的价格。人行温州市中心支行统计显示：2012年四季度，民间借贷综合利率微幅回升，温州民间借贷综合利率20.73%，比上季度上升0.33个百分点；其中，一般社会主体之间的普通借贷利率17.75%，社会中介借贷利率28.46%，小额贷款公司的贷款利率20.46%。[12]

3.民间融资高风险集聚

历次金融改革都将民间金融排斥于体制之外，其法律性质和合法地位无保证，所派生出的契约关系相对脆弱，尚且处于监管体系薄弱环节。因为缺少统一规范的系统性体制改革，民间资金需求主体的多样性又派生出多样的线上、线下民间借贷形式，以地缘和人缘为基础，轻担保甚至无担保的层层向外辐射，高额利润的追逐导致高风险系数，大部分借款人的风险承受系数较低，尤其是中小企业规模小、利润低，极易出现资金链断裂，引发除普通民事借贷纠纷外，还涉及集资诈骗、非法吸收公众存款、合同诈骗、高利转贷等犯罪。民间借贷潜藏危机，暴露其大规模、高利率、不规范运行而带来的巨大风险。

三、转型中我国民间金融体制暴露的缺陷

现行金融体制顺周期运转，导致以商业银行为主体的金融机构大而不倒，企业融资过度依赖银行贷款，系统风险过度集中；而民间借贷长期被边缘化，在金融体制转型中民间金融体制诸多问题暴露。

（一）民间金融内部管理制度不规范

当前我国民间金融仍处于一种无序状态，组织结构松散，管理方式落后，缺少规范的内控制度。首先，民间金融组织内部缺少严格的财务管理、审计稽核制度，其筹资、征信、审核、授信、风险承担能力相对低下；没有专门服务民间融资的信用评估机构、规范的评估程序、科学的评估方法、完备的风险代偿措施。其次，不同于正规金融所具备的信用保障制度，直接建立在私人关系基础之上的民间借贷，大多属于私下交易，契约约束关系具有脆弱性，易导致大量合同纠纷、利率纠纷、担保纠纷和借据纠纷等，掩藏着巨大的道德风险、经济风险与社会风险。再次，民营金融组织的正常进入和退出机制缺失，多数自发性的民间信贷投资方向与国家产业政策相偏离，一旦遭遇市场突发危机，贷款逾期收不回，造成呆账时，极易出现倒闭破产情况。

（二）民间金融相关法律针对性不强

在我国现有的法律体系与框架内，虽已出台了涉及民间金融的一些法律法规、政策文件，但还未对民间金融地位以及民间融资关系有系统性、针对性、明确性的说明，民间借贷处于国家法律体系和框架边缘。一方面，没有一部专门的民间融资法规对民间融资活动进行规范和引导，多是分布在各个公司部门法律（郑侠，胡孙法，2009）。[13]目前民间融资多参照《民法通则》、《合同法》、《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》等法律法规缺乏统一性、协调性。而最新下发的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》以及《关于鼓励和引导民间投资健康发展重点工作分工的通知》等文件多缺少强制性，难以有效落实。另一方面，民间金融法律建设滞后，缺少明确的法律界定和司法解释说明，更没有设立专门的审批部门，明确的监管机构，在相对狭隘视角下的民间金融法律定位，使得民间借贷难以公开参与市场经济活动，无法与变革中的经济金融体制相适应。

（三）双轨定价诱发民间融资高风险

在我国金融体制改革与利率市场化改革推进过程中，民间平均资金价格以高于正规金融资金价格而存在，并在正规金融体系之外迅速扩张；资金价格双轨制进一步催生了民间融资的高利贷行为，刺激我国民间融资向大规模、高价位、高风险趋动，脱离实际的资金价格使得部分企业背负高额负担，引发各类风险事件不分地区不分时间地爆出，导致整个实体经济脱离平稳发展的轨道。另一方面，在资金相对稀缺的时期，大量的资金受到趋利本性的引导，脱离金融监管机构控制的资金运作渠道，盲目转移到非正规金融市场，甚至流向高利贷团体谋取利益，引发系列资金市场或者虚拟泡沫经济投机活动，蕴藏着不可预计的系统性风险。资金价格的双轨制既是民间高利贷融资形成的体制原因，也是造成引发民间融资问题的体制因素。

（四）民间金融尚处于监管体系边缘

因为民间借贷组织体系内部个体在规模大小、市场定位、财务状况、业务范围、资质水平等方面参差不齐，与正规金融机构组织形式存在较大的差异，我国金融体系出现监管的非均衡。首先，监管主体明确性不够。在分业监管框架内，对于民间金融监管责任履行不到位。如司法监管系统对民间金融纠纷案例积累不足，准确理性判案能力不足；资本监管系统没有建立及时准确掌握民间资金动向的制度性调查监管制度；征信管理部门并没有将民间金融纳入科学的征信管理系统；同时，各部门缺少联动监管。其次，监管体系协调性不足。将原本的监管体系简单相加，侧重正规金融的监管力度和侧重于形式监管手段，与民间金融非封闭性的现场内部监管不适应、不协调，导致金融监管低效，民间金融尚处于监管薄弱环节。再者，民间金融监管信息披露不足。基于人缘、地缘、血缘建立的民间借贷关系，其信息生产与传递具有区域局限性，监管信息披露不足，使得超越区域范围的借贷双方都无法及时掌握足够信息，造成借贷活动的盲目性。

四、民间金融改革的战略定位与机制筹措

在“新兴”和“转轨”的双重背景下，中央政府借机通过结构性改革和逆周期调控进行新一轮金融改革，在合理平衡自然减速和周期减速双重风险的条件下推动经济的转型发展；同时在金融活跃地区金融改革试点工作已全面开展，以温州金融改革方案的政策出台为标志，开启我国民间金融改革的探索。在逆周期的金融宏观审慎管理制度框架内，并由市场逐步将金融改革延伸到民间金融体制与资产管理体制改革之中，开辟多元民间投资渠道，构建多层次融资服务体系，建立健全系统性民间金融风险预警机制、危机处置机制、金融监管机制是规范发展民间金融的基本保障，也是金融改革的内在要求。

（一）完善最优利率市场化体制改革

改革开放三十多年来，我国金融改革的模式基本上属于“倒逼机制”，新一轮金融改革正是实体经济的衰退“倒逼”；就政策调控方向看，央行前后利率波动区间的扩大，市场化利率改革是此次金融改革的核心。第一，参照美日推进利率市场化改革的经验，改革无先后逻辑顺序，更多的是依靠市场竞争主体本身的力量，完善金融机构自身的内部治理结构，健全、有序的准入机制，放宽民间金融市场准入条件，正当公平的参与资金价格竞争，提高资金价格的市场代表性以及对货币市场各种利率的引导性。第二，借鉴德国的“标准利率制”，在综合细化市场金融运作成本与风险的基础上确定基准利率，再由正规金融机构与民间金融组织相互协商，通过自律性管理确定合理的价格竞争区间，达成市场利率水平形成共识，以防止资金价格无序竞争。第三，建立健全金融市场退出机制，维持利率市场化所需的充分竞争、优胜劣汰机制，以完备的存款保险制度保证濒临破产边缘的各类金融机构能够及时退出，有退有进地促进健全的资金价格竞争机制。

（二）改革民间资金供给与投资方式

民间金融作为正规金融的重要补充，是金融空间缺位时的一种过渡形式，而民间资金供需通道不畅的症结在于体制性障碍的存在，也是有效解决信贷资金供求的结构性矛盾，加快民间金融改革的重点。首先，规范民间资金供给的合法性与规范性。逐步放宽或取消对民资进入金融领域的门槛设置，简化前置审批环节与审批时间，成立专门的民间金融管理机构，严格市场准入、市场管理、风险保障等措施，全面推动非公众金融机构的创建工作；组建民间资金合法进入通道，通过民间资本投资登记服务中心，实现资金供给与需求之间的有效对接。其次，扩展民间融资渠道并非简单增加资金供给，单纯扩大信贷规模，而是要抑制民间资本、民间融资的无序流动，通过基础设施配套支持、制定税费减免优惠政策、财政奖励办法等引导民间资金进入战略性新兴产业和薄弱环节，使产业链条上需要资金的企业和资金供给有效对接。再者，消除民间资金投资障碍，设立由财政、企业公积金、自然投资组建风险补偿基金，通过风险投资吸引更多民间资本进入实体经济，以拓宽民间投资的领域和范围，鼓励和引导民间资本进入金融服务领域。鼓励民间金融中介组织和机构开展民间金融业务普查公证，建立信息披露制度，营造良好民间投资环境。

（三）构建民间金融法律与监管机制

民间融资活动一直处于国家法律与监管边缘，民间金融改革在法律保障与监管方面有所突破。第一，建立民间金融领域的法律保障体系。对于针对民间金融的暂时性、临时性、应急性指导文件、政策号召转向法律保障，通过法律保障体系明确民间融资行为的边界、合法地位、行为主体的合法权益。参照已有的相关法律制定民间金融合法化的法律体系，就相应的登记、注册、备案制度做出法律规定。第二，注重专门针对民间资本入股或控股的非正规金融机构的单一法律与实施细则，明确民间资金出资比例要求、进入方式、价值取向、业务范围、资金来源，明确监管要求、财务制度和风险控制制度要求，以专门的法律严格规范放贷主体的借贷行为。第三，把民间金融风险管控纳入宏观金融调控视野。改变分布于狭小市场中的各类民间非正规金融机构多头管理或多头不管的现状，通过法律明确一行三会对民间融资活动的统一监管合作，并建立自上而下的专业监管机构对各类民间金融活动进行分层、分级、分类的规范监管，落实各级监管组织的监管责任。第四，建立全方位的民间金融监测、统计和预警体系。设立专门的监管部门负责民间金融活动备案和信息登记，参照正规金融监测的构建原则与做法，依据我国民间金融特点与发展现状，建立民间融资活动的监测指标体系、跟踪监测调查机制和民间借贷突发性、群发性危情调查制度、危机应对处理机制，对民间金融的规模、投向、风险状况做到实时监控。

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[5]2012年中国GDP增速跌破8创13年以来最低值[EB/OL].http://sn.ifeng.com/caijing/detail_2013_02/08/580767_0.html,2013-02-08.

[6]中国经济增速3年首破8%房地产调控继续强硬［EB/OL］.http://news.sz.soufun.com/2012-07-14/8096103.html，2012-07-14.

[7]2012年全国规模以上工业企业实现利润同比增长5.3%［EB/OL］.http://finance.jrj.com.cn/2013/01/27134714995431.shtml，2013-01-27.

[8]银行业高利润将终结多因素助力成长分化[EB/OL].http://finance.chinanews.com/fortune/2013/02-04/4545057.html，2013-02-04.

[9]2012年金融统计数据报告[EB/OL].http://www.pbc.gov.cn/publish/diaochatongjisi/3172/2013/20130109165552137337875/20130109165552137337875_.html，2013-01-10.

[10]“民间金融”已到值得警惕的边界[EB/OL].http://news.10jqka.com.cn/20130205/c532685730.shtml，2013-02-05.

[11]城市年度数据[EB/OL].http://db-edu.cei.gov.cn/scorpio_online/aspx/main.aspx?width=1356&height=698，2013-02-15.

[12]四季度民间借贷利率微幅回升[EB/OL].http://www.wzrb.com.cn/article443859show.html，2013-1-24.

[13]郑侠,胡孙法.中小型企业融资瓶颈的解决路径探析—基于完善民间融资法律制度的视角[J].福建论坛.2009，（6）.