基层社会治理：台湾经验及其比较

周建国，尹 力

（1.上海交通大学 国际与公共事务学院， 上海 210093;2.浙江传媒学院 媒介素养研究所， 浙江 杭州 310018）

近年来，基层社会治理问题一直是政府和学术界关注的热点问题之一。然而，其现实情况却不尽如人意，无论是城市还是乡村，基层社会治理都陷入一种难以超越的困境。基层社会矛盾和冲突不断加剧，社会风险加大，政府维稳成本不断增加，基层社会治理面临新的挑战和考验。2011年6月至12月，笔者到台湾政治大学进行了为期半年的学术访问研究，借此机会对台湾基层社会做了较为详实的田野调查和实证研究，对台湾社会的淳厚与融洽感受颇深，尤其对其基层社会治理模式印象深刻，觉得对大陆基层社会治理模式的探索或许具有一定程度的借鉴意义。

一、基层社会组织结构及其比较

学术界一般认为，社区是基层社会的直接载体。而社区又包括城市社区、集镇社区和农村社区三种类型，是由地域、人口、组织和文化等四大要素构成的，[1]（P272-273）这一观点基本为社会学界所普遍认同。在这四大要素中，文化要素相对来说最为抽象，其他三大要素则相对具体一些。加上本文的考察重点是基层社会治理，因此，组织要素的探讨则更为重要。不仅如此，笔者在台湾所做的田野调查亦表明，两岸基层社会治理之间最为明显的差异在于基层社会组织结构。

为了便于比较，下面绘制了上海市和台北市（其他地方基层社会组织结构亦大同小异）的组织结构简图（见图1和图2）。从图中可以看到，两市的组织结构从市政府到区政府（区公所）这两级组织机构从形式上看并无明显区别，所不同的是，上海市除了市政府和区政府之外，还有市委和区委、市人大和区人大以及市政协和区政协等三套组织机构；而台北市则在市政府之外，还有市议会（议员）。再往下沉，二者之间的差异则陡然增大，上海市区政府之下设有街道办事处，为区政府派出机构，而台北市区公所之下则设有“里”这一级组织机构。再往下看，上海市街道办事处之下有居民委员会、业主委员会、志愿者协会和文艺体育类团体等自治组织；台北市“里”之下则是完全自治性质的“邻”和社区管理委员会这两级非正式组织机构。

图1 上海市各级机构简图

图2 台北市各级机构简图①

从静态角度看，两市基层组织机构之间的差异远远大于上层组织机构。从区政府（区公所）之下的街道办事处或“里”这一层来看，虽然形式上街道办事处和“里”都是区政府（区公所）之下的一级组织机构，但实质上二者却相去甚远。

上世纪80年代以后，为了适应改革的需要，上海市委市政府决定把50年代开始形成的街道办事处这一级行政组织改为区政府的派出机构，逐渐淡化和去除其行政机构的色彩，使之成为一种只承担管理职能的组织机构。可是，时隔20多年，这个目标至今未见明显成效，街道办事处仍然具有非常明显的行政色彩，事实上几乎仍然是一级政府行政组织。笔者曾经对上海市徐汇区田林和漕河泾等街道、台北市文山区的万兴和北投区的东华等“里”做过田野调查，调查结果显示，仅就工作人员的配置来看，街道办事处和“里”之间存在着很大的差异。街道办事处工作人员至今仍然属于公务员性质，通过公务员考试录取或从其他行政部门调配。街道上层领导包括党工委书记、副书记和街道办主任、副主任各若干名，行政级别为正、副处级；之下还设多个科室，每个科室有3-5个甚至更多的工作人员。这样，一个街道办事处的工作人员多达30-50人之多。而台北市区公所之下的“里”，则只设里长和里干事各一人。其中里长由“里”所辖区的全体居民选举产生，负责处理辖区内各种公共事务。里干事由区公所委派，属公务员编制，负责协调区公所和里长之间的联系和沟通工作。从比较中可以看到，上海市和台北市在基层社会管理机构设置和人员配备上存在着巨大的差异。

再往下层，二者之间的差异则更为明显。在上海市街道办事处之下，大致设有具有自治性质的居民委员会、业主委员会、志愿者协会和文艺体育类社团等管理协调机构，其中居民委员会在法理上是城市基层社区的群众性自治组织，为国家认定的基层管理机构；业主委员会基本是住房商品化的结果，其主要职能是业主自我管理和维权；至于志愿者协会和文艺体育类团体则各社区差异较大，也不具有常设性质。台北市“里”以下的机构“邻”和社区管理委员会，则完全是群众性自治组织，邻长由居民选举产生，上报里长和区公所备案即可；社区管理委员会则是居民自己选举出来管理楼栋的完全自治性质的民间组织。

由此可以看出，台北市“里”及以下的组织机构和相关工作人员均由居民选举产生，与区公所几乎不存在行政上的上下级关系，堪称完整意义上的自治组织；而上海市的街道办事处则几乎仍然是一级行政机关，至少可以说是准行政机关，至于下设的居民委员会和业主委员会，虽然法理上是一级群众性自治组织，但仍然必须在街道办事处的“指导”下工作，其自治性因此也大打折扣。

二、传统的延续与断裂

在历时两千余年的传统中华帝国社会里，形成了一套相当完善的国家权力与地方权力相互结合、相互妥协、相互制衡的二元社会治理结构，这一点已为政治和社会史家所公认。在这个二元社会治理结构中，一方面是以中央集权为特征的国家政权，另一方面是以宗法制度为特征的地方社会。也就是说，传统中国社会的治理结构有着上下两个相互分割、互为依赖的层面，其上层是中央和地方各级政府，建立了一个自上而下的官制系统；其下层是地方性的管理权威，由族长、乡绅或地方名流掌管。[2]（P21）这样，“传统中国社会事实上有着两种互不干扰的秩序中心。一个是官制领域，以国家为权威中心，对于具体社会而言，它的整合意义多是文化象征性的；而另一个则更具有实质性，因为它承担着实际的管辖权力，这就是地方体中的权威。”[3]（P19）这两个控制系统内部各自有着一套比较完善的控制机制，同时又相互支撑，形成了一个大的较为完善的控制系统，维续着中国传统社会超稳定的政治、经济和社会秩序，这成为中华文明屹立于世界而不倒的重要原因之一。

1840年鸦片战争以后，中国社会开始了艰难的社会转型，在这片承载了数千年农业文明的土地上，开始出现一批现代都市，并由此引致了社会结构的根本性变革。这一亘古未有之变局，对传统中国社会管理体制提出了新的挑战，社会结构的剧烈变迁需要有新的管理体制与之相适应。与此同时，一百多年来风起云涌的政治运动亦给中国社会转型涂抹上了更为复杂的色彩，各党派和政治派别为中国社会转型和发展开出的“良方”和实行的具体政策亦各不相同，而其中又以国共两党之影响尤为深远，至今仍然可以从台湾和中国大陆基层社会治理中看到这种影响的延续。

在共产党建立政权和国民党去台湾之前，双方出于各自利益和战争动员的需要，都曾对中国乡村基层政权进行了强有力的渗透和改造，以期改变国家权力对基层社会控制无力的局面。不过，二者在这方面努力的结果却相去甚远。从上世纪30年代初到40年代中期，国民党政权曾几度试图把国家权力渗透到乡村基层社会之中去，以期能够打破地方权力系统对基层社会的控制和实现国家在新形势下对基层社会的改造和动员，但由于各种原因终未能从根本上达此目的。[4]（P66-68）与此相反，以建立农村革命根据地来推动革命夺取政权的中国共产党在这方面的扎实工作却带来了丰厚的回报，它通过培养大量的农村干部和建立农村政权，最终实现了对农村基层社会的改造和控制，并为最终夺取政权奠定了坚实的群众基础。[5]（P340-341）

国共两党在近代革命过程中对中国基层社会所实行的不同政策和策略，不仅决定了他们在夺取政权方面的不同结局，而且对夺取政权之后的基层社会治理亦影响至为深远。正如前面所述，在上世纪30-40年代，国民政府出于战争需要的考虑，亦曾试图将国家权力渗透进乡土基层社会，以此来达到广泛社会动员的目的，然终因种种原因而未能达到预期效果。尽管国民政府为此付出了沉重的代价，但此事件本身却有着另一客观效果，即相对有限的国家权力渗透并没有完全打破基层社会的自组织系统，使中国传统社会基层治理模式在一定程度上得到了延续和维持，并使之与后来的基层社会管理体制对接起来，逐渐形成了一种颇具特色的基层社会治理模式。与此不同的是，中国共产党农村工作的丰富经验使得他们在农村基层社会动员方面显然驾轻就熟得多，特别是在40年代延安政权之后，中国共产党对农村社会的改造和动员显示出了卓越的领导能力，并由此逐渐实现了政权力量对农村基层社会的控制和管理，为全面夺取革命胜利奠定了坚实的群众基础。毫无疑问，基层社会动员和发动群众是共产党领导革命成功的重要原因之一。不过，过于强烈的国家权力渗透亦在客观上打破了几千年来形成的基层社会自组织系统，并对共产党建立政权后的基层社会治理产生了深远的影响。

国民党失去大陆统治到台湾后，吸取过去在大陆对农村改革和动员不够的经验教训，对农村实行了一系列的土地改革政策。简单地说，就是政府通过发行债券的方式收购大地主土地分给农民、以实现“耕者有其田，有其田者耕”的土地改革政策。这使得大量农民得到了满足生产和生活要求的土地，生产积极性大为提高；而先前的大地主亦从土地束缚中解放出来，通过抛售政府发放的土地债券等方法得到了大量资金并以之投资于新兴工业产业之中，由此促进了台湾水泥、纸业、工矿和农林等产业的发展。这一改革措施不仅解决了台湾地区农村的土地问题，而且同时刺激了台湾工商业的发展，改善了国民政府初到台湾时所面临的经济困境，逐渐走上了经济快速发展的道路。尽管后来学术界大多数学者看到的是这场土地改革带来的台湾经济发展，但笔者以为，从基层社会管理角度来看，这一较为温和的土地改革政策，对城乡基层社会治理同样影响至为深远。因为这一改革虽然调整了农村土地的所有关系，但并没有剧烈地打碎长期以来形成的基层社会治理结构，因而，在相当程度上延续了基层社会的自组织系统，为台湾基层社会自治留下了广阔的回旋空间。

与此同时，共产党在夺取政权之后，亦在全国展开了轰轰烈烈的城市工商业改造和农村土地改革运动，其剧烈程度远远超出了台湾经济社会改革的程度。在城市，国家没收官僚资本为国家所有，并逐渐使之转化为国有企业，把城市居民都安置到一个个单位里；在农村，国家通过强制手段没收地主和富农的土地，把土地收归国有并分给农民，并在随后几年时间里，逐渐在农村建立起了合作组、初级合作社、高级合作社直至最后的人民公社。而所有这一切，都是通过国家权力的强制执行来实现的。正是通过这种疾风暴雨式的群众运动，国家机器几乎彻底打破了以血缘、宗族和绅士等民间力量构成的基层社会自组织系统，实现了千百年来无数统治者都梦想实现而又没能实现的国家权力向基层社会的强力渗透和控制，国家权力的渗透达到了前所未有的强度。在城市社会，国家通过对单位资源的掌控而控制了所有个人，形成一种“国家—单位—个人”的严格控制链条，反过来产生一种“个人—单位—国家”的依赖关系。在农村，国家则通过对人民公社的控制几乎控制了所有的社员，形成一种“国家—公社—社员”的控制关系，反过来也产生一种“社员—公社—国家”的依赖关系。[6]显然，这种国家权力向基层社会的强力渗透是亘古未有的，其影响力几乎触及到社会底层的末梢和个人的全部生活世界。实事求是地说，这种国家权力向基层社会强力渗透的模式，对于新生社会主义政权的巩固来说，无疑是有其积极意义的。它既有利于国家汲取各种社会资源，加快现代工业体系的建立，促进经济社会的快速发展；也有利于国家对基层社会的控制，创造一个稳定的社会局面。上世纪50年代初期所取得的成就表明，这样一种疾风暴雨式的社会运动，的确在短期内收到了明显的社会经济效果。

可是，国家权力对基层社会的强力渗透亦带来了难以估量的负面后果，它打碎了基层社会的自组织系统，使其自治能力大大萎缩，政治、经济、社会三大领域都被政治力量所控制，形成所谓的行政全能主义国家。在这种社会管理体制之下，基层社会几乎完全没有了自治能力。如果说计划体制下这种社会管理模式的运行还不会遇到太大的问题的话，那么，当市场化改革使大量企业员工重返社会之后、社会系统的运行需要基层社会具有一定的自治能力时，缺乏自治能力的基层社会管理体制之弊端很快就显现出来了。尽管从上世纪80年代中后期开始，社会管理体制改革就一再要求逐渐形成政府主导下的社区自治模式，可至今仍然未见成效，其深层原因不能不说与政权建立之初国家权力对基层社会的强势渗透密切相关，[7]同时亦是当下基层社区自治精神培育艰难的历史原因。

时隔60余年，大陆和台湾在政治上几乎完全中断交流，各自循着不同的轨迹发展出相差甚远的行政、社会管理体制，并由此而引致了基层社会的发育发展和治理呈现出相当程度的差异。近年来，随着两岸关系逐渐改善，赴台旅游观光、学习交流逐渐成为常态。当人们踏上那片本不应该陌生的土地时，恍然之间才发现两岸之间已经存在一种难以言说的差异。大凡到过台湾的人或许都有这样的感受，台湾很多城市和地区的基础设施建设其实远不如大陆的一些城市和地区，但其基层社会民风之淳厚和融洽却给人留下了深刻的记忆。正如青年作家韩寒在台湾之行后的博客中所赞许的那样：台湾“庇护了中华的文化，把这个民族美好的习性留了下来”。如果说韩寒的赞许只是走马观花后的即兴感受，那么，从学理上看，台湾基层社会的淳朴与融洽则与其对历史文化的传承密切相关。

三、更深层次的分析与比较

众所周知，传统中国社会官僚权力的末梢基本止于县一级，县以下的公共事务大多依赖于家族、宗族和乡绅等地方权威来治理。不仅如此，即使是在县这一级官僚机构，上级委派的正式官员亦很少，县级官僚机构小到以至于不可能顾及太多的地方事务。在这种情况下，地方官吏通常希望与老百姓之间保持一种相安无事的状态，地方官员并不想过多干预民间生活，而是尽量规劝百姓“为士为农有暇各勤尔业，或工或商无事休进此门”。[8]（P140）这一传统在中国历史上延续两千余年，期间各个朝代虽有一些细枝末节的变化，但总体上却是一以贯之的。

共产党在取得政权之后，自然也面临基层社会治理的问题，特别是城市基层社会治理之问题，对于从农村发展起来的中国共产党来说，更是一个全新的课题。为此，中央政府委托时任北京市市长的彭真组织探索一条管理城市基层社会的道路。历经两年多时间的调研和探索，最后总结出了一条与行政全能主义管理体制相适应的城市基层社区管理体制——城市街道领导下的居民委员会管理体制。这一城市基层社会管理体制的核心就是国家权力开始向基层社会渗透，民间自治开始与国家权力混合在一起，“政府——社会”之间的边界开始模糊起来。从其机构设置和名称来看，可谓全部改头换面，彻底改变了数千年来形成的基层社会治理模式。其后，中央政府对于这一基层社会管理模式给予了肯定，认为它基本适合社会主义社会基层社会管理之需要，并且推广到全国城镇基层社会，成为新中国基层社会管理的基本模式。

“街道——居委会”这一城市基层社会管理模式的创立，开启了国家权力向城市基层社会渗透的先河，使国家权力向基层社会渗透成为可能。自此以后，城市基层社会管理越来越依赖于国家权力机关，城市基层社会的自治能力逐渐萎缩，“民间社会”也随之几乎完全消失。从上世纪50年代到80年代，经由一场场越来越剧烈的政治运动，整个城市社会几乎完全被整合进了国家权力系统之中。毫无疑问，这一城市基层社会管理体制是开创性的，它实现了历代统治者试图实现而未能如愿的国家权力向基层社会的完全渗透，依靠国家权力实现了社会系统的大整合。但同时也毋庸讳言，这一体制也在很大程度上割裂了社会发展的延续性，在相当程度上违背了社会“演进”的内在规则。在行政全能主义管理体制下，这一基层社会管理体制或许不会出现什么问题。但是，当80年代之后国家权力逐渐从市场和社会退出，改革的进程需要逐渐建立起“政府—市场—社会”三领域相对均衡的现代国家时，这一基层社会管理体制的弊端就逐渐显露出来了。当80年代政府希望通过改革逐步建立起“小政府，大社会”的社会权力分配格局时，却发现“社会”无论如何也建立不起来，更不用说建立基层社会自治体系了。这其中原因固然是多方面的，但建国之初国家权力对基层社会的过强渗透以及由此而引起的历史延续性的破坏，不能不说是改革开放之后基层社会自治系统难以形成的原因之一。加之三十年连续不断的群众运动，每一次都或多或少地摧毁了一些人们联系的纽带和文化象征符号，给基层社会自治带来了灾难性的后果。而90年代之后，住房商品化改革更是把城市居民肢解成完全意义上的“原子化”个人，城市基层社会再无共同体特质可言。[9]近年来，北京城里的四合院、上海百年来形成的棚户弄堂大多在住房商品化改革中被强制拆迁，曾经历经沧桑培育起来的城市基层生活世界，也随之消失得无影无踪。当人们在赞叹现代都市拔地而起的一栋栋高楼大厦时，也开始品尝到了生活世界被肢解后的孤独和落寞。虽然住房商品化表面上似乎是一种商业行为，但其间如此大规模的强制拆迁，没有权力的介入却是万万不可能的事情。正是权力与市场的强力结合使得曾经充满四合院温馨的北京成了“迷失之城”（The lost city），上海亦不再有“棚户里弄”的人情往来。

相比较而言，国民政府无论当年在大陆还是后来在台湾，在基层社会治理方面对于传统社会的治理模式都没能也没有进行过彻底的变革，它一方面在基层社会治理方式上注入了不少现代元素，另一方面也适当地保持了社会发展的连续性，这一点可以在台湾许多地方的田野调查中得到充分说明。

就经济发展程度而言，台湾地区2011年的人均GDP大约为2万美元，大陆大约为5400美元，沿海发展较好的省份也大多只是7000-8000美元左右。即使是上海这样经济最发达的直辖市，人均GDP也只有1.1万美元。这些经济数据表明，台湾的经济发展水平显然高于大陆若干层次，其现代化程度也处于领先水平。可是现代化水平较高的台湾，田野调查却有着另一种惊人的发现。在台湾地区尤其是在南台湾，到处存在各种作为家族、宗族象征意义的祠堂和庙宇，而且这些建筑和庙宇并不像大陆一样大多只是一种旅游观光的景点，而是实实在在地承担着传承传统文化和整合地方社会的功能。每逢过年过节，当地居民大多数都会去祠堂和庙宇参与“拜拜”活动，祭拜祖先和神灵。笔者最近有幸实地观察了台南县善化镇在庆安宫②举行的一次规模宏大的“拜拜”活动，③其场景之壮观和村民参与热情之高绝对算是盛况空前。活动持续了三日三夜，凡是该镇所属的“里”（村庄）均参与其中，由各“里”（村）买来和租来的各种祭品在公路两旁排出超过1公里的长街，仅“猪”这一祭品就有100多头。而夜间所放烟花，在长达1公里多的公路上空，整整持续了二三十分钟，比之台湾100年“国庆”烟花，也断然不差丝毫。至于参与者，几乎所有居民都会参加（笔者认识的一位在大陆经商的老板，也专程为此赶回家乡参与此次活动），而且在外工作者还会邀请好友前往助兴，增添了喜庆的氛围和规模。这种“拜拜”活动，在经历了一场场“文化革命”的大陆居民看来，无异于一种劳民伤财的“迷信”活动，早已为大多数人所不齿。殊不知，从文化人类学视角来看，它却具有重要的文化象征意义和社会整合功能。

在台湾，不仅集镇村落社会保留了上述“拜拜”之类的传统文化仪式，即使像台北那样高度现代化的大都市里，历史文化的传承和延续也仍然令人印象深刻。比如，在今年中元节和中秋佳节，笔者有幸目睹了台北居民过节的氛围。在节日期间，整个城市都弥漫着浓厚的节日气氛。在中元节那天，每家每户都在大门前摆满了各式各样的祭品，悠然自得地祭拜着祖先和神灵（台湾人称之为“拜拜”），享受着与先人同乐的快乐。而中秋节晚上，大多数居民都会举家或几家共同外出寻找一个相对安全的地方进行烧烤，为节日平添更多宁静和祥和的气氛。那天的淡水河边，晚上到处都是烧烤的人群，既让人们感受到节日的浓郁气氛，更让人感受到一种生活的祥和美满。经历了这两件事，笔者不得不由衷感慨，在现代化的都市里，居然可以经常享受这般充满浓厚人间情味的生活，这是一种怎样的幸福？台北能在喧嚣之下保持一份难觅的宁静，难道与人们对这种传统人文情怀的眷恋无关？

笔者曾对台北市文山区万兴里做过调查，对其里长谢启峯进行了深度访谈。其中让我印象深刻的内容之一是他从小在万兴里长大，二十多岁即被选为里长，并且连选连任至今。他的办公室就设在新光路1段自己家里，在办公的同时，顺便做点售卖饮料之类的小生意（台北市里长的收入不高，大约每月4万台币左右，所以大多数里长都会从事一些其他职业以增加收入）。而当我问他为什么会连续三十几年被选为里长时，他的回答很简单，因为他一直住在这里，与大家都非常熟悉，而他的人缘也比较好，所以每次都能顺利当选。在访谈过程中，期间有三位居民前来询问事情和请求帮助协调邻里关系，谢里长都像邻居拉家常一样地帮助居民解决了问题。谈起这里为什么会有一种如此熟悉淳朴的邻里关系，他说台湾已经实行了土地及财产私有化，所以居民一旦在“里”建了或买下了房产，一般都会长期居住于此，久而久之，便结成了熟悉和睦的邻里关系。谢里长的话听来朴实，却道出了城市基层社会治理的一个重要道理，那就是在千变万化的都市里，基层社会却要尽量保持文化和人际关系的延续和稳定，它是人们自觉融入社区、参与社区自治的重要基础。

在台北市基层社会里，到处可以听到类似小人物的故事，他们构成了台北基层社会的真实生活图景和稳定社会结构。打开《发现台北·愿景台北——社区故事》之类的小册子，读者很快就能感受其间连绵不断的历史脉络和守望家园的真诚。在这里，既有守着同一个修鞋铺渡过一生的老修鞋匠，也有从乡下进入台北并在某个社区守望一生的小裁缝；既有来自台湾山里和乡下的原台湾人，也有从大陆迁移过去守望新生活的新台湾人；既有投身于社区事业的高级知识分子，也有默默守候社区一草一木的小人物……[10]限于篇幅，笔者在此自然不可能详细转述这些透着深深历史文化情怀的小故事，但有一点可以肯定，正是这些小人物及其故事，延续了台北的历史和发展，守护和构筑起了他们自己的幸福家园。

上述田野调查表明，台湾现代化的成功之处在于，他们在传统文化与现代文明之间找到了某种程度的契合，避免了现代化过程中文化的断裂。它使台湾民众在走向现代之后，依然能够借助这些被当地居民普遍认同的宗教仪式活动来维持较高的社会整合，这或许是台湾在经历了现代化冲击后仍然能够维续基层社会高度自治的重要原因之一。

四、简短结论与思考

对于基层社会治理，究竟是依靠其内在自治系统来维持还是依赖于国家权力把它统合到整个社会大系统之中去，历来是一个争论不休的问题。随着世界城市化进程的加快，城市成为人们生活的主要场所后，后一观点越来越占据了主导位置。笔者以为，这种争辩其实是由学者们各自看问题的不同视角导致的，事实本身并不是这样一种非此即彼的状况。由于现代都市主要由各种各样的正式组织构成，而正式组织又都是按照科层原则建立起来的，权力（包括国家权力和各种组织内部的权力）是驾驭正式组织的绝对性力量。从这个角度来看，在城市基层社会治理中强调国家权力的渗透自然符合其内在本质要求。然而，事实的另一个面相同样不能忽视，即无论都市社会组织发达到何种程度，人们的日常生活世界却始终存在，并且是克服都市生活理性原则引致的“缺陷”的重要场所。从这个角度来看城市基层社会治理，则保持一个富有旺盛生命力的基层社会自治系统必不可少。所以，在城市基层社会治理中究竟是依靠国家权力渗透还是依赖于颇具自治功能的“共同体”的培育，并不是一个非此即彼的问题，而是两种特质共存在于社区治理之中。在城市社区里，由于生活世界日益复杂，人的许多需求只能依赖于正式组织机构来提供，在这种背景之下，国家权力的下移实属必然。然而，不管城市发展如何加剧现实世界的理性化程度，但生活世界作为人类生活必不可少的一部分是不可能完全消失的。相反，在日益遭受到理性化侵害风险之时，社会的重建或许意义更为重大。[11]而在现代社会里，陌生的“社会”是无法满足人们的这种需求的，只有“亲密无间、守望相助”的社区，才可能满足人们的这种需求。[12]

既如此，紧接着需要思考的问题就是，基层社会自治系统是如何形成和维续的呢？这或许可以从德国著名社会学家滕尼斯关于共同体的论述中找到比较完满的答案。按照他的说法，共同体是在长期社会演进过程中，生活于相同或相似社会结构中的人们之间形成的一种人际关系结构，它集中表现为一种共同体的精神特质。那么，共同体精神特质又是什么呢？受韦伯“理想类型”研究方法论的启发，[13]滕尼斯把共同体和社会作为一组相互对立的概念来对两种具有截然不同特质的社会进行比较研究，在他看来，“‘共同体’这个概念是指那些有着相同价值取向、人口同构型较强的社会共同体，其体现的人际关系是一种亲密无间、守望相助、服从权威且具有共同信仰和共同风俗习惯的人际关系；这种共同体关系不是社会分工的结果，而是由传统的血缘、地缘和文化等自然造成的。”[14]在这里，滕尼斯集中强调了共同体精神实质的同构型和亲合性，突出了它是历史演进过程中逐渐形成的一种稳定持续的社会关系。对此，他写道：“我们发现，凡是亲密的、私人的和排他的共同生活，都被理解为共同体中的生活。……在其家庭的共同体中，人们从一出生就与之休戚与共、祸福相连。”[15]（P46-47）“共同体是持久的和真正的共同生活，社会只不过是一种暂时的和表面的共同生活。因此，共同体本身应该被理解为一种生机勃勃的有机体，而社会应该被理解为一种机械的聚合和人工制品。”[15]（P54）他还说：“在共同体里，尽管有种种的分离，仍然保持着结合；在社会里，尽管有种种的结合，仍然保持着分离。”[15]（P95）具体来说，共同体包括血缘共同体、地缘共同体和精神共同体三种基本类型，它们主要与家庭、邻里和一些类似的初级群体联系在一起。在血缘、地缘等初级群体里，人们往往长期生活在一起，这使得他们之间关系亲密，彼此信任，成为一个不可分割、凝聚力极强的整体。更为重要的是，相同的生活环境和经历使得他们之间逐渐形成了共同的信仰和共同风俗习惯，并最终形成一种与这种社会结构相一致的文化特征——共同体精神。

滕尼斯的理论论述无疑带给了后人深刻的启示，而上述比较研究正好证明了他的这一理论至今的生命力。经验表明，基层社会治理需要尊重历史文化的延续，社区共同体精神的培育需要相当长的时间积累。尽管现代都市理性精神要求国家权力的适当渗透来组织和动员社会力量，但过多的权力渗透却可能成为各式各样共同体生成和成长的障碍，并完全有可能抑制住城市基层社会自治系统的成长，最终导致基层社会自治系统的衰微。就这方面而言，台湾基层社会治理经验是有着相当程度的借鉴意义的，他们在管理基层社会事务中，一直采取延续、挖掘、培育等方式，努力“营造社区”，④经过几十年甚至更长时间的努力，终于创造出了属于自己的相互尊重、文明礼貌、和谐共处的健康社会。“他山之石，可以攻玉”，在今天中国大陆基层社会管理体制改革进入关键时期，社会冲突日益尖锐的今天，吾等何不鉴而用之？

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［注 释］

①之所以把邻和社区管理委员会的方框画成虚线，就是为了标示它们与其上面的组织机构具有完全不同的性质，是完全意义上的自治性非政府组织。

②庆安宫是台南县善化镇的一座著名庙宇，旧名“文昌祠”，为三百年前荷兰据台时全台开基的四所学校之一，后成为祭祀有“台湾孔子”之称的沈光文的庙宇，几经修缮，延续至今，成为台南地区著名庙宇之一。该庙宇向来是善化地区应考学子祈求金榜题名的庙宇，每逢高中联考、大学联考及中秋节，都有相关的祭典。民国86年，台湾内政部指定庆安宫为三级古迹，并于民国90年再度大规模修缮，民国90年修缮完工，得以全新面貌示人。

③善化镇有21个里，笔者实地观察的重点是北关里。按照台湾传统习俗，每次逢年过节都会举行小型的“拜拜”活动，每隔五年则会举行一次规模较大的“拜拜”活动，每隔60年则会举行一次盛况空前的“拜拜”活动。此次由于村里许多老人顾虑等不到60年的时候，所以把活动提前了20年，相隔40年就举行了这次盛大的“拜拜”活动。尽管每次参与“拜拜”活动的村民心态和目的各不相同，而且社会变迁亦给“拜拜”活动增添了不少新的文化内涵，但其中遵循共同文化意涵、寻求社会整合却大致没有多少改变。

④台湾学术界在社区研究中，一直沿用的是“社区营造”这个概念，与大陆使用的“社区建设”形成鲜明的对比。从语义学上看，“营造”强调的是社区精神培育的渐进性和累积性，而“建设”则带有用行政力量去推动和动员的意思。这一概念上的少许不同，正好显示出两岸在基层社会治理方面的内在差异。