三十年装备采购制度改革的回顾与反思

刘飘楚

（1.装备学院58期党校分部班，北京102206； 2.总装备部 陆军装备科研订购部，北京100034）

装备采购制度，指国家及军队为规范装备采购行为而制定的一系列规则与惯例［1］。1979年邓小平提出军品采购要实行合同制，这是新时期我军装备采购制度改革的起点。30年来，我军装备采购制度改革走过了不平凡的历程，在构建军品市场框架、建立新的管理机制、探索军民融合式装备建设道路等方面取得重大进步。但不容否认，我军装备采购领域依然存在一些问题，需要我们回顾历史，总结经验，通过深化改革来解决。

1 装备采购制度改革的主要内容

装备采购制度是指能够界定和体现装备采购工作中的各种关系，包括装备采购与国家战略的关系，装备采购管理与装备管理、建设的关系，装备采购中的供需关系，使用与研制的关系，军队与承制单位的关系等，这些关系的总和构成装备采购制度。装备采购制度改革则是指通过持续不断的变革，完善中国特色的社会主义装备采购中的各种关系，推进装备采购工作科学发展。1979年至今，我军装备采购围绕正确处理这些关系，做了大量工作，取得了明显成效。

1.1 构建军品市场框架

军品市场是指军品交换关系的总和及军品交换的场所或领域［2］。完善的军品市场，有利于调动企业的生产积极性，有利于采用新技术，提高装备的性能和质量，有利于提高国防资源配置的效益。因此，十一届三中全会后，随着党和国家工作重心转移到经济建设上来，构建完善的军品市场框架便成为我军装备采购制度改革的重要内容。30年来，完善军品市场框架的基本思路是建立军事订货制度，实行合同制，核心是适应国家经济体制的市场化发展方向，理顺军品交换的各种关系。

30年来，按照这一思路，我军装备采购制度改革几乎涉及了市场经济条件下军品采购管理的全部重大课题。理顺军企关系，明确二者为订货关系，在坚持中央统一领导下，赋予买方资源配置权、供方经营自主权，分工合作，各施其责，军企关系由过去的军企分工不分家，调整为既分工又分家。建立合同制，将合同作为联系供需方的纽带，明确合同甲乙双方的责任、权利和义务，使其与市场经济规律相协调。开展市场主体建设，军工企业建立现代企业制度，明晰产权权责，实现政企分开，使企业自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展，成为法人实体和市场竞争主体。建立相应的法律体系和规章制度，论证建设军品交易平台（交易场地，市场信息发布平台等），成立有关服务机构（培训、咨询、认证），开展第三方质量体系、资质认证，推行价格管理机制改革等。

1.2 建立新的管理机制

市场机制，是市场运行并发挥一定作用的一种经济机制。完善的市场经济条件下，市场机制是起着配置社会资源和组织与支配社会经济运行的一种方式和手段［3］。30年来，我军装备采购制度改革的又一重要内容便是建立以“四个机制”为重点的新的管理机制。即，要搞好军工结构调整，必须建立和完善竞争机制、评价机制、监督机制和激励机制，形成新时期一整套创新体制。

加快建立和完善“四个机制”，是深化武器装备和国防科技工业体制改革的集中体现。抓住“四个机制”的建立和完善，就等于抓住了整个（武器装备建设管理体制和运行机制）深化改革的龙头和重点。在“四个机制”中，竞争机制无疑具有更为突出的地位与作用。2007年，中央军委要求认真总结经验，进一步加大推行竞争采购，扩大集中采购，招标采购力度；2009年，总装备部下发了《总装备部关于加强竞争性装备采购工作的意见》，以竞争性装备采购为突破口，组织在装备预研、研制、购置、维修保障等不同阶段开展分类、分层次、分阶段和一体化竞争（简称“三分一体”）。作为推进竞争采购的配套工程，2010－2011年全军在装备采购领域开展装备采购合同审计试点工作，成立了相关组织，酝酿拟制《竞争性装备科研、购置目录》，扩大集中采购范围，规范集中采购工作，将建立“四个机制”改革引向深入。

1.3 探索军民融合式国防和装备建设道路

1960年，党中央、中央军委正式提出国防工业实行“军民结合、平战结合、以军为主”。1982年邓小平同志提出“军民结合、平战结合、以民养军、军品优先”，即国防工业要军品、民品兼容，这是“军民兼容”阶段。1998年江泽民同志指出“军民结合、平战结合、军品优先、以民养军”的发展道路是正确的，今后还要继续坚持下去”。2007年，胡锦涛同志在党的十七大报告中指出：“建立和完善军民结合、寓军于民的武器装备科研生产体系、军队人才培养体系和军队保障体系，坚持勤俭建军，走出一条中国特色军民融合式发展路子”，正式提出了“军民融合”的战略构想。

为推动军民融合，改革开放30多年来，国家先后出台了多项政策、措施。在组织上，依托专门机构，建立国务院有关部门和军队有关部门参加的部际协调机制，加强国防科技与民用科技、国防科技工业与民用工业在发展规划、计划、重大项目和政策及军工集团公司重组等方面的统筹协调。在制度建设方面，国务院、中央军委颁布了《武器装备科研生产许可管理条例》，原国防科工委发布了《关于非公有制经济参与国防科技工业建设的指导意见》，有力地促进了非公有制经济参与国防科研和生产。2010年，适应新形势，国务院再次发布新的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，鼓励民间资本进入国防科技工业投资建设领域，强调要引导和支持民营企业有序参与军工企业的改组改制，鼓励民营企业参与军民两用高技术开发和产业化，允许民营企业按有关规定参与承担军工生产和科研任务。为了“吸纳社会优势资源为武器装备建设和科研生产服务”，2003年，总部颁布“资格审查管理办法”，启动了面向全社会的装备合格承制单位资格认证工作。2008年，又推出军民一体化维修保障改革，进一步拓展和丰富军民融合的领域与内容。

1.4 构建新型装备采购管理组织体系

新时期我军武器装备采购管理组织体系随着装备管理体制的调整改革先后经过了“兵种合编”“全军装备集中统管”（1998年成立总装备部）等步骤，使我军装备管理体制向精简、合成、统一，集中统一领导、分工分级管理的管理体制发展，为全军装备全系统全寿命管理创造了条件。

2007年，胡锦涛同志强调要调整改革军队体制编制和政策制度，逐步形成一整套既有中国特色又符合现代军队建设规律的科学的组织模式、制度安排和运作方式。2007年底，胡锦涛同志指出“武器装备采购制度改革是武器装备管理体制改革的核心”，要通过“调整职能，理顺关系，优化机构设置，提高组织效能，健全决策权、执行权、监督权、既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。2009年6月，批准《全军装备采购制度调整改革方案》《全军驻承制单位军事代表制度调整改革方案》，以计划制订、合同签订、合同履行监督相对独立为目标，调整装备采购管理组织机构；以“调整基本职能”“改革派驻方式”“调整管理体制”“整合组织机构”“建立职业资格制度”和“建立独立保障体系”为目标，着力解决当前军事代表制度中存在的突出问题。

1.5 改革军品价格管理机制

价格是市场经济中最敏感、最活跃的因素，市场作为配置资源的基本手段，归根到底是利用价格机制在配置资源。长期以来，军品价格是国家统管，行业归口管，军方审核成本、提出军品价格意见，即国家，产品供、需方管理的“三位一体”管理格局。随着社会主义市场经济体制的建立，此价格管理模式已很难适应装备采购工作实际。

为充分发挥市场在军品价格形成中的基础性地位，确保合理的军品价格机制能够形成，30年来，我们采取了一系列举措，逐步推进军品价格管理改革。一是建立组织机构。总装备部、各军兵种和总部有关部门、军事代表局相继成立了装备价格管理机构。二是建章立制。围绕装备价格集中统一管理，制定装备价格报告、复审、审批和监督检查制度；制定装备价格方案评审规定；装备修理价格管理办法。三是加强基础建设。编制装备价格信息资料库、开发装备价格辅助分析系统、推广军工产品成本审核管理软件。四是探索全寿命费用管理。研究适合于装备科研、订购、维修等不同阶段和不同特点的形式多样的计价管理办法。五是推动修改军品价格管理办法。2011年，国家相关部门就联合发文要求改革军品价格管理办法，完善和修改有关装备价格法规制度。

2 我军装备采购制度改革的特点与不足

回顾30年来我军装备采购制度改革历程，可以发现一些显著特点，也能看到存在的明显不足，分析特点，剖析不足，对于把握我军装备采购制度改革规律，进一步推进改革具有现实意义。

2.1 装备采购制度改革的特点

一是领导重视。我军装备采购制度的改革与我党几代领导核心持续关注与推动密不可分，从邓小平、江泽民到胡锦涛，每一代领导人都高度关注武器装备建设，亲自为装备采购制度改革决策定向。高层的持续关注与推动，也是这一时期我军装备采购制度改革的一个显著特点。

二是稳步推进。我军装备采购制度改革伴随着改革开放的推进而推进，得到了经济社会改革成果的有力支持，实现了稳步推进。改革开放之初，当经济社会改革取得明显成果，获得广泛支持时，我军改革装备采购制度改革适时顺势提出和推进。当国民经济价格管理体制改革获得初步成功后，军品价格管理适时提出，并催生出新的审价定价机制。军工企业推向市场，自主经营后，“精明的采办”也被提上议事日程。装备采购制度改革分享着国家经济体制改革的成果，随着国家经济体制改革的深化而不断推进，确保了装备采购制度改革有一个良好的外部环境，实现了改革的整体稳定。

三是结合国情。装备采购制度改革要研究借鉴国外先进的做法和成功经验，同时更要清醒地认识到，装备采购制度建立的基础是我国的政治、经济制度和社会形态，是我国的工业技术基础和文化环境，改革举措必须符合国情［4］，30年来，我军装备采购制度改革较好地做到了这一点。我军装备采购管理系统先后经历过3次大的文化输入，首先是20世纪50年代，我军几乎全盘接受了原苏联装备管理体制、制度和机制，应该来讲，这种做法是与我国当时的特殊国情相吻合的，在高度集中的计划经济体制下，也是有效的。改革开放以后，随着国内外情况的变化，尤其是随着社会主义市场经济体制的逐步确立，引进苏联建立起来的传统装备采购制度已明显不符合国情，迫切要求改革。20世纪80年代，以中美军事交流为契机，结合我国国情，装备采购领域引入了价值工程、系统分析、全寿命管理等理念，并围绕这些理念重新设计装备采购制度，推进相应改革，有力地提高了我军的装备采购效率；20世纪90年代以后，随着国际交流的增多，我军引入了许多新的管理经验。如“全系统全寿命管理”“一体化采购”“精明的采办”以及“与政府采购接轨”等，注重与我国、我军实际情况，这些新的管理经验，对推进我军装备采购制度改革，形成有中国特色的军事装备采购制度，发挥了明显作用。回顾历史，紧密结合国情，既是我军装备采购制度改革的成功经验，也是我军装备采购制度改革的一个显著特点。

四是内容丰富多样。装备采购制度变革涉及面广，改革内容丰富多样，我军装备采购制度改革历程有力地证明了这一点。30年来，通过扎实的理论研究和有效的法规建设，我军装备采购制度改革新思路、新设计、新举措，层出不穷，如择优订货，鼓励竞争，集中采购，招标采购，项目管理，建立完善军事代表后勤保障制度，审价定价，为部队技术服务，军民一体化保障等等。丰富多样的改革内容和举措，不断深化装备采购制度改革，有力地推动了我军装备采购事业的发展。

2.2 存在的不足

30年来，我军装备采购制度改革迈出了实质性的步伐，取得了明显成就，但与此同时，在一些具体环节和关系的处理上还存在不少问题。

一是军品市场建设还有空白。完备的市场经济包括需求方、供应方和监管机构、仲裁方机构；市场游戏规则，即法律体系和规则；交易平台（交易场地，市场信息发布平台等）；辅助交易市场（生产资料、劳动力、知识产权、金融等）；服务机构（培训、咨询、保险、认证），以及价格管理机制等。对比这些条件和要素，军品市场要么不完善，要么还是空白。可以说，建立军品市场的任务尚未完成。

二是民营企业参与装备研制生产还不充分。扶持民营企业参与装备研制生产，是完善军品竞争主体的重要内容。30年来，尽管我们做了一些工作，但明显不够。由于民营企业进入军品市场普遍遇到保密制度建设不符合要求，会计制度与军品成本价格管理体系未接轨，质量管理体系与国军标要求不相符，军品研制生产许可证取证难等诸多问题，使“民参军”犹如攀高，举步维艰。

三是自觉运用市场化管理方式的积极性还不够高。表现为在装备研制管理和订购验收工作中运用经济手段、市场调节手段的自觉性不够，计划经济时代行政命令式管理色彩还较浓。20世纪90年代以来，仍主要地依靠行政命令、指令性计划手段方式抓多项重点工程建设（包括阅兵保障等大型任务）的进度、质量和技术协调、配套供应，虽取得成功，但进一步强化了行政管理和指令性计划管理习惯。导致行政管理和经济制约两手“一硬一软”。军方主导资源分配协调意识不够，造成投资主体、定价模式比较单一。

四是采购合同履行还欠严格。集中表现为对于“合同就是法律，有法可依，不执行或执行得不好，就要赔偿”落实不到位。目前，军、企双方都存在合同执行不严的问题。不执行合同的情况较少，但执行不好的，要求赔偿的却不多。科研降指标、调进度、追加经费的现象还在一定范围内存在；订购生产中企业推迟装备交付进度，对部队装备质量问题解决不及时等情况时有发生。

此外，还存在思想认识不够统一，装备采购的组织体系不够完善，装备采购运行机制不够合理，装备采购人才队伍建设不适应形势等问题。

3 装备采购制度改革的思考

胡锦涛同志指出：“要认真总结国防和军队改革的历史经验，积极探索改革的特点和规律，不断提高改革的领导水平和指导艺术，确保改革正确的方向，努力形成有利于推动国防和军队建设科学发展、充满生机和活力的体制机制”。总结30年来我军装备采购制度改革的历史经验，进一步推进装备采购制度改革，需要我们在解决存在问题的基础之上，抓住关键环节，实现重点突破。

3.1 增强制度自觉意识，深化制度改革

在中国特色社会主义制度大家庭中，我军装备采购制度是其中的重要篇章。装备采购制度改革，从根本上讲是制度的变革，是各种关系的理顺，因此，进一步推进我军装备采购制度改革，必须增强制度意识，重视制度层面的变革。

回顾历史，落后国家装备建设之所以失败，重要原因就是单纯注重了技术层面的创新，没有重视制度的顶层作用，忽视了制度在装备建设中的牵引和保证作用的发挥。当前，在我军装备采购实践中，搞出装备成为“压倒一切”任务，制度建设在相当大程度上被忽视。新形势下，进一步深化我军装备采购制度改革，必须增强制度自觉意识，坚定不移地推进制度改革。基本思路是：以实现装备发展目标和保证部队得到优良的装备为最高目标，以建立适应社会主义市场经济和武器装备发展要求的装备采购合同制度为首要任务，着眼强化“四个机制”，重点围绕集中统一和分层管理制度、公平竞争制度、评价与监督制度、审计与仲裁制度等方面，深化装备采购制度改革，切实为提高武器装备采购中的军事效益和经济效益打下坚实的制度基础。

针对采购合同履行还欠严格的不足，当前应把完善装备采购合同制作为装备采购制度改革的重点内容，创新装备采购合同管理体制，完善装备采购合同管理的法治环境，提高装备采购合同管理队伍的专业化水平［5］。装备采购合同的履行，一要靠军工企业建立质量标准体系，自觉履约；二要通过驻厂军事代表，加强对军工企业的监督检查，促使其履约。为此，必须进一步加强对军事代表的监管力度，可以考虑将军事代表的职能分解，使其专注于合同履行，而将合同订立、合同支付等职能分离出去，另设专门机构进行管理。

3.2 认清采购制度改革使命，明确攻关重点

我军武器装备采购工作是党的绝对领导下的军队工作的重要组成部分。听党指挥，服从国家经济和社会发展大局，忠实履行“三个发挥，一个提供”崇高使命，是对我军装备采购工作的最高要求，也是我军装备采购制度性质的基本内容。全面准确把握我军装备采购制度的性质特征，对坚持装备采购制度改革的正确方向意义重大。

我军装备采购制度改革，不是改变中国特色的社会主义装备采购制度的性质，而是在现行制度条件下，调整改变采购管理组织机构，重新明确各方职责，推出新的管理规则，或再造调整工作流程，或上述一个、几个或全要素的调整。也就是说，我们讲的装备采购制度改革实质是装备采购体制机制的改革，这既交代了装备采购制度改革的内涵，也明确了装备采购制度改革的重点。

当前，推进装备采购制度改革，要以充分发挥“四个机制”的作用为主要内容［6］。30年来，我军装备采购制度改革中存在的不足，集中体现为竞争的不充分。结合这一实际，应该把充分发挥竞争机制的作用作为重中之重。要积极培育具备合格承包资质的竞争主体，对国内具备条件生产军工产品的国有或国家控股民用企业、民营企业、三资企业甚至独资企业，要资质审核、纳入承包商目录等配套改革措施，鼓励这些企业参与装备采购竞争；要加强装备采购主体的地位，通过一系列制度加强军队在装备采购中的主体地位，保证装备采购的质量，提高采购经费的使用效益；要完善招标和投标制度，依据《招标投标法》《反不正当竞争法》《合同法》以及《国防法》等有关法律，依法开展招标、投标，依法签订采购合同，防止招标投标中可能出现的歧视行为、舞弊行为等不正当竞争现象；要实行以竞价为主的分类计价制度，使军品价格既符合价值规律，又体现军品特点，激励供方降低成本，保证军队得到物有所值的装备。

3.3 强化执行能力，务求改革实效

当前，我军装备采购制度改革已从研究论证阶段，转入改革操作实施阶段，必须真抓实干，讲究实效。要研究改革的规律，将改革举措落到实处。对已经出台的政策执行情况需要全面检查评估，分析成效，突破症结。当前，要针对30年来装备采购制度改革存在的不足，有针对性地抓军品市场建设，抓消除垄断，抓理顺价格管理机制，抓军事需求机制形成。装备采购领域的从业人员，尤其是各级领导干部，要着力提高在装备研制管理和订购验收工作中运用经济手段、市场调节手段的能力，要积极培育军品竞争主体，严格合同执法，切实做到求真务实，着力解决制约我军装备采购科学发展的各种障碍，为推动我军装备建设又好又快发展做出应有的贡献。

4 结 束 语

装备采购制度改革是一项长期的艰巨任务，也是一项复杂的系统工程，关系到装备采购事业可持续发展，意义重大，影响深远。新形势下，必须以中央军委关于装备采购制度建设与改革的一系列指示为指导，进一步解放思想，更新观念，破除因循守旧、墨守成规的思维定式，进一步增强制度自觉意识，把握制度改革和建设规律，努力建设符合中国国情军情的装备采购制度。

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［1］闻晓歌.装备采购制度变迁探析［J］.军事经济学院学报，2011（3）：62－65.

［2］万东铖.中国军事百科全书：国防经济［M］.北京：中国大百科全书出版社，2007：134.

［31］萧成.市场机制作用与理论的演变［M］.上海：上海社会科学院出版社出版，1996：13.

［4］曾小年.对装备采购制度改革若干问题的研究［J］.军用标准化，2007（6）：12－15.

［5］赵占梁，龚传信，古平.我军装备采购合同管理存在问题及对策［J］.装甲兵工程学院学报，2006（12）：10－12.

［6］胡山林.在装备采购中引入竞争机制刍议［J］.国防技术基础，2004（3）：30－32.