中国需要怎样的城市缓堵

◎ 王元庆 陆兴桃 夏 超

伴随城市化和机动化的快速发展，越来越多的中国城市出现了城市交通拥堵现象：从东部到西部，从发达的一线城市到东南沿海的乡镇，越来越多的城市面临着交通拥堵的挑战。交通拥堵不再是新闻而是城镇人们生活的常态，交通拥堵给人们的生产生活带来了不便，还是我国能源紧张、尤其是今年开始大量出现的城市雾霾等危害人们健康现象出现的重要原因。交通缓堵由此成为许多城市居民希望政府优先解决的问题。很多城市管理者也响应民意，走“群众与专家结合”的路线，进行了多种多样的交通缓堵行动。但是，已经广泛采取的、多种多样的交通缓堵措施往往难以明显缓解交通拥堵，要么交通拥堵缓和一下就又拥堵了，要么“越缓越堵”。

如何帮助城市管理者正确认识缓堵的实质，正本清源；如何帮助城市管理者选择正确的缓堵之路，采取中长期有效而非中长期效果不好甚至使城市更拥堵的方法，也同样挑战我国交通理论界的认识与表述能力。本文旨在帮助城市交通缓堵的决策者、实施者、研究者和广大市民认清缓堵的形势，使中国的城市交通真正走向可持续发展的道路，城市交通缓堵措施能够真正见效。

一、城市交通拥堵的实质

引例1：如果有1402万单位的水，每天要从一个庞大的水渠网流出，水的包装不同，主要有三种包装方法，包装后单位水体积比是2∶5∶30，水包装可以转换；目前三种水包装比例是38∶36∶22，第三类水占比不断增加（年增长率20%，份额增长约2%），现在水渠已经无法将当天的水排出去了，水渠扩容也很难（年扩容能力0.05%）。问：采取什么措施才能将水在当天及时排完？

看到这样的难题，相信聪敏的读者会发现该问题不是很轻易就能解决的，水量很大，水还要带包装，第三种包装比其他两种体积大得多，且其每年所占比重还在增加，加剧了水渠通过能力的不足，而水渠扩容难，因此这个问题各方都不改变应该是找不到解决办法的。而要让水排得出去，最为见效、唯一能解决问题的改变必然是控制排水过程中携带过于巨大包装的发展趋势，最好将大包装换为小包装。如果将第三种包装变更为第二种包装，虽然每一次改变只减少了25个单位的体积，但其体积占比相对值却达到了500%！

引例2：西安市每天有1402万出行次数，高峰占出行总量的14%（早高峰）和9%（晚高峰）；其中慢行（步行、自行车）、公交（地面、地铁、班车）、小汽车出行占比为38∶36∶22；三种方式出行过程中的当量动态人均占地分别为2m2、5m2、30m2，不发生堵塞时速度比值是5∶20∶30，拥堵后速度都是5km/h；现在小汽车保有量104万辆，2012年全年增加16万，占主要道路机动化交通量的70%，中心城区可以采取少量的交叉口渠化、扩宽及一些信号优化措施，目前全网汽车交通饱和度为80%（高峰小时小路接近100%，个别路口拥堵；主要道路拥堵常态化），问如何缓堵？

有了引例1的分析经验，看到引例2，相信你会很快得出正确的结论：该问题不是很轻易就能解决的，出行需求很大，大家出行还要开车，而开车比公交、步行占用面积大得多，且其比例还在增加，加剧了路网通过能力的不足，而路网扩容潜力与巨大的通行次数相比，其改变小得可以忽略，因此这个问题放任自流是无解的，而要让交通流顺畅，最为见效、唯一能解决问题的改变必然是抑制小汽车过快的增长趋势，最好将高峰小时单人出行的小客车换为大公交出行。如果将每次的高峰小时单人驾驶的小汽车出行变更为公交出行，虽然每次改变只减少了25m2的道路用地，但这样的一次改变占用面积相对值却节约了500%！如果城市公交服务越来越好，大家愿意乘坐公交出行的比例越来越多，那么，交通拥堵就会逐步解决。反之，如果大家发现公交太挤、不快、不舒服，越来越多的人开车出行，则每一次改变需要城市给其配套增加道路面积为25m2，是它原来的6倍。

总结上述例子所包含的道理，交通拥堵的实质是越来越多人追求高峰小时舒适的自驾车出行，放弃了以前采取的公交、自行车等出行方式，所造成的城市中心区道路用地的供需失衡与道路通行能力的不足。而最为见效、能根本解决城市交通拥堵的缓堵措施是让人们高峰小时到中心城市出行时选择占地更少的公交而非自己开车。与公交优先相比，虽然一些扩宽道路、改善交通管理的措施能局部改变堵点通行能力，但与巨大的交通需求总量相比，新增的通行能力很快会被快速增长、快速变化的交通需求所淹没，从交通长远演变看，如同螳臂当车，有无这些措施没有显著差别。

二、通行能力增加型城市交通缓堵措施无显效原因再剖析

交通需求来自于个体出行需求的叠加，个体是否出行本身是在考虑出行的收益和成本后综合决定的，一些人觉得费用高、耗时大的出行与其收益相比不合算，就会放弃该次出行，因此，出行数量与出行成本成反比。与此同时，仅考虑车辆出行，采取供给增加型策略是最常见的城市交通缓堵措施。一般情况下，设施能满足的车辆出行数量总是稳定的。最常见的交通缓堵措施往往针对交通堵点，是以车为本，供给增加型城市交通缓堵措施。其实质往往是提高交通设施的通行能力，交通缓堵者希望交通设施通行能力大于拥堵时需要通行的交通量，缓解交通拥堵。出行者与缓堵者的上述两种行为特点符合经济学市场平衡原理，可以形象地表示为图1所示的短期均衡与长期均衡。

一般而言，出行者出行耗时越少，出行量就越多，不妨定义某城市交通需求曲线为D1，该市交通系统能提供的通行能力是一定的，用供给曲线S1表示。现阶段，供需曲线交于点A，交通设施容量已经饱和，交通供给与需求平衡在点A，是一种交通拥堵状态。为缓堵，该城市采取扩宽道路、交叉口渠化、信号优化等多种措施增加交通供给，交通设施通行能力随缓堵工程的实施而增加，供给曲线从S1调整为S2，设施可供给通过交通量为x2，如果交通需求不变，缓堵后供给富余量为图中的x2-x1，交通拥堵得到有效缓解。这种现象实际上只会在几天内，甚至更短时间保持；实际情况是，堵点的畅通会吸引其他路径的出行者、原来由于拥堵没有出行的人调整出行行为，短期（美国经验是在两周左右）出行行为调整就会使交通状态达到新的平衡点C，该点出行交通量增加，车均出行时间较原来的A点减少y0-y1，总节约时间为梯形yoy1CA，缓堵行动短期内有一定效果。考虑到我国机动化快速发展（每年20%左右车辆保有量增加），因此，从更长期一点的角度分析，车辆的增加会导致整个路网拥堵增加，需求曲线会从D1在半年、一年后改变为D2，此时，新的平衡点为D点，交通缓堵措施带来的时间节约被车辆增加带来的延误所抵消，整个交通系统的出行时间从y0变为y2，缓堵与车辆出行量增加折合叠加的结果会变为道路交通系统出行时间的进一步增加，增加值为矩形y2y0AD。这种变化已在西安市得到了一些验证，2011年实施的主干道唐延路-沣惠南路单行改造，改造完成两周后观察高峰小时交通量较原来增加了31%，而平行的太白南路的交通量却减小了；2013年再次统计，该单行系统高峰小时交通量较原来增加了51%，虽然进入单行系统后交通较原来更加顺畅，但进出该单行系统的出入道路交通普遍饱和，延误显著增加，周边城区交通拥堵缓和有限[1]。

事实上，2001-2012年12年间，我国民用汽车保有量增长快速，年均增长率高达18.89%；其中2007年到2011年以每年超过20%的速度增长；2011年一些城市限购政策推出后，增长率有所下降，但仍维持在19.8%的增长率。截至2012年底，我国民用汽车保有量已逾12000万辆（包括三轮汽车和低速货车1145万辆），比2011年增长14.3%，其中私人轿车保有量为5308万辆，比上一年增长22.8%[2]。2001-2012年我国民用汽车保有量如图2所示[3]。

图1 通行能力增加型交通缓堵行为效果波动状况

图2 2001-2012年我国民用汽车保有量

民用汽车保有量的快速增长推动着我国城市交通需求的快速变化，城市交通供给增加的速度往往难以满足日益增加的交通需求，图3所示为北京、上海、广州三地的拥堵情况。据统计，50个城市上班路上平均花费时间里排行中，北京居首，耗时52分钟，堵车14分钟；广州第二，耗时48分钟，堵车12分钟；上海第三，耗时47分钟，堵车11分钟，百万人口以上的城市平均上班耗时39分钟，平均堵车10.82分钟[4]。可见，缓解国内各城市交通拥堵刻不容缓，继续走以车为本、供给增加型的城市交通缓堵对策是难以见效的。

三、城市其他典型交通缓堵措施效果不显著原因剖析

除了通行能力增加措施外，一些城市花费大量财力修建地铁，一些城市通过限号、限购措施控制小汽车增长，一些城市开始修建路外停车场减少路边停车，这些措施的实施效果已经广泛显现，交通缓堵效果却并不显著，下面对其原因进行简单说明。

（一）花巨资建设的轨道交通系统只是城市交通泄堵阀

图3 北京、上海、广州交通拥挤情况图[5]

截至2012年底，我国内地已有北京、上海、重庆、广州、深圳、天津、沈阳、长春、南京、杭州、武汉、成都、西安、大连、苏州15个城市开通了城市轨道交通线路，运营线路总长度达2057.9公里。北、上、广等城市轨道网络化已经初见规模，轨道交通承担的客运量占城市公交系统客运总量的比重在30%-45%之间[2]，这三个城市轨道网络面临着客流过大、一些站点集散能力与一些线路的运载能力不足、整个城市轨道系统承担的客流比重过低、与国际上典型的大都市差距较大等挑战：日本轨道交通承担东京大都市圈总客运量的86%，巴黎、莫斯科、墨西哥轨道交通承运比例为70%、55%与58%，伦敦轨道交通比重占公共交通比重的71%[6]。对照国外典型城市轨道系统运输效果，我国一些城市单条轨道线路流量过大是由周边土地开发强度与轨道站点集散量不一致导致的，对比曼哈顿与北京市中心的轨道交通线路车辆编组数量、走廊内轨道数量与站点密度，北京市中心的轨道系统存在单线路编组车辆少、载运能力小、线路面积密度低等问题，从而造成了轨道运能总量不足、单线过饱和现象。上海市中心区轨道密度较大，可以基本适应人们离开轨道站750米之外就能到达中心区任意目的地的出行需要，因此上海的轨道分担率较其他城市高，图4为2012年我国14个城市的轨道交通客运量占城市公共交通客运总量的比重，从中可见，我国主要城市轨道交通要承担城市客运量较小，还有漫长的路要走，对于目前的城市缓堵不能寄予过高期望。关于轨道交通，一些自己很少乘坐地铁，从来出行都靠小汽车、地铁建成后也不会乘坐的城市决策者普遍存在地铁建成会显著、自动地减少小汽车出行量的奇怪认识误区：同样的路线，有地铁了人们会自动从汽车中出来，然后乘坐地铁，交通拥堵会显著减缓。笔者在北京、西安等地进行的调查发现，由于开车舒适性明显好于地铁，加之公交服务的不充分，有车族出行时更倾向于开车，只有在交通拥堵导致出行难后，才考虑采取“地铁+接驳”的方式出行。西安地铁首条线路2号线开通后，日客流量达到16万人次左右，调查表明其中只有7.8%乘客来自于小汽车转移，66.7%乘客来自于公交乘客[7]；第二条线路地铁1号线近期也已经通车，两条线联网后总的日客流量达到70多万人，城市主要道路上交通量仍然很大。这些情况充分说明了单纯建设城市轨道系统只是将拥堵的道路拥堵水平维持在一定水平，为整个走廊城市拥堵提供了一个“泄流阀”，城市依然会保持在一定的拥堵状态，开车者并不会自然而然的从小汽车转移到轨道交通中。

（二）粗糙与粗暴交通限车政策的不良后果

图4 轨道交通客运量占城市公共交通客运总量的比重

面对车辆过多导致的交通拥堵，很多城市在没有为广大出行者找好不开车的较好替代出路情况下，采取了多种笼统的、以收费惩罚开车、出行环境改善不明显的交通政策，引起了出行者各种各样的“反制”，造成了缓堵者与出行者双方博弈，出行者认为相关部门“借堵敛财”，加重市民生产生活负担的局面，这种过于粗糙的交通政策，客观上存在靶向不够公平，选择性限制弱势群体开车出行行为等隐患，导致缓堵效果不明显，甚至存在使整个城市交通状况进一步快速恶化的隐患：

——大力建设拥堵路段路外停车场，取缔拥堵道路路侧停车，提高拥堵路段通行能力。停车场建设会方便到周边办事者的停车，尤其在城市繁华地区，这种做法导致了更多的出行者开车到取缔了路外停车的拥堵地区出行，使交通拥堵区域的范围扩大、拥堵时段延长，是以缓堵的名义导致更加拥堵效果最“显著”的做法。广州、杭州、西安都曾采取过类似做法，其结果直接导致停车场连接道路高峰时段严重需大于供，交通几乎每天都会陷入瘫痪状况。

——按日期轮换限号通行。如果没有较好的出行替代选择，限号通行就会给有车族带来周期性的出行困难，导致必须依赖开车出行的人们多购置车辆，限制A车时可以继续使用B车出行。北京、杭州等采取过该政策的城市都导致了新增车辆的井喷式增长，缓堵效果在1-2年内进一步恶化到缓堵前。这种限号还会导致不限号的公众假期上街车辆的井喷增长，造成节假日交通拥堵的常态化。财富面前势利的“开车权”，对一些市民树立良好的交通习惯有一定感情伤害，一些城市电动自行车快速增加，交通构成、行驶车速更加复杂，导致交通秩序更混乱，交通事故更加多发，交通流更加脆弱，极易出现因小事故导致的大拥堵。

——限购。通过摇号、抽签等方法限购或拍卖限购，该政策可以在更长时间内避免车辆快速增加导致的交通需求快速增加，但并不能缓解已经过于沉重的道路交通压力。政策的交通效果较好，但有明显副作用：限制刺激更多人更早参与购车尝试，由于购车机会难得，人们愿意花费更多用于购车，最坏的是造成了不公平，容易引起年轻一代迫切需要开车者对社会的不满。

——提高拥堵地区的停车收费。该政策是目前缓堵政策中较为有效的，副作用是该政策有利于公款消费、富裕阶层，如果政策与收费者的利益结合在一起，就会被广泛诟病，被批评为过于看重经济收入而不是交通运行效果，是一种城市增收措施。

总结以上限车交通政策，可以看出前两条政策可能是利大于弊的政策，第三条政策有利于避免需求快速增长导致的恶化，第四条政策如果应用得当有利于拥堵地区缓堵，但三、四条政策有一定的社会公平性方面的弱点，应用时宜慎重。

四、城市交通缓堵战略的关键

上文对一些现存的典型交通缓堵措施效果不明显的原因进行了系统、深入地剖析，下面将对我国城市交通缓堵进程中的关键问题进行阐述。

（一）城市管理者必须树立正确的缓堵理念

在我国现行体制下，交通涉及因素众多，只有城市管理者的认识清晰到位，才能将各部门的行动协调起来，提供老百姓愿意选择的公交服务。

同时出门，地面公交较自驾车先到达或时差在5分钟之内，不会由于交通拥堵导致途中出行时间不可靠，是很多通勤出行愿意选择公交出行的关键。要达到这样的效果，不会被干扰的公交专用道、覆盖全面的公交线网、方便的换乘条件就显得十分重要，乘客看中的不拥挤的乘车条件、较为合理的票价、换乘优惠也依赖着城市对公交系统的投入力度。这些方面的合理决策，需要城市管理者的亲自推动。而一些城市管理者对城市公交专用道重要性认识不足，加之自己很少坐公交，天天坐小车，感情上不愿意为自己从来不使用的公交车出行更顺畅而侵占自己天天使用的小汽车占用道路，从而导致了城市交通缓堵政策的错误，为小汽车出行更顺畅而不断在中心区扩容，越缓越堵，或天真地以为修几条地铁线就可以缓堵，使其所在的城市陷入贻误战机性交通拥堵状态。

（二）城市必须成立具备统筹全局决策能力的一体化交通决策机构

在我国，一般城市会设规划、交管、建设三个部局，面对日益严峻的城市交通问题，各城市的解决方法往往是由政府领导讲话表态，相关部局各出奇招，但最终的缓堵效果却并不是所有措施的理想效果正面叠加，效果不显著、甚至相互拖后腿的现象并不少见。在传统的交通体制中，规划部门统管用地审批，在交通方面的专业性、权威性不够，其意见难以被尊重、重视；总体规划对大城市交通发展缺乏预见性，不能为交通发展预留足够的用地、保障交通的发展，因此难以形成能把城市交通系统真正建设、运营好的交通规划与用地控制。交管部门往往存在“管车不管路”的情况，这就造成了交通管理方面的片面与偏颇，其管理难以实现预想的效果；另外，该部门大多从当前业务需求出发，对城市长远发展缺乏理解，许多建设行为为弥补不足类型，其用地诉求还可能被规划局、土地局否决。建设部门进行包括城市道路交通基础设施建设在内的项目规划与平衡，一般更重视的是交通工程项目的可实施、快实施，这又牵扯到了城市基础设施投资的问题，需要协调决策者之间的意见，平衡不同角度、不同部门的利益。

解决我国各交通相关部门功能定位不清晰、职能交叉、权责脱节、监管不力所导致的交通资源分散于多个部门、工作效率低下的问题出现的有效方法是成立一个从老百姓的交通需求出发、没有多方面利益纠葛的交通决策机构，制约各交通相关部门，统筹交通资源的分配。这种体制已经被许多西方发达国家实践证明为科学、有效的：美国的“大都市区规划机构（Metropolitan Planning Organization，简称MPO）”依照联邦交通法的要求遵循综合、合作和连续（comprehensive, cooperative & continuing，即3C）的规划原则，要求交通规划必须综合各种交通方式，并考虑交通规划与城市的土地利用、经济发展及环境保护的关系，克服各机构缺少合作协调机制的问题。近年来，我国许多城市，如北京、广州、深圳、武汉，都已按照交通系统整体发展的思路，改革交通体制机制，成立交通委员会来负责交通资源的统筹配置。其中，武汉市是一个较成功的例子，2013年该市创新交通体制机制，明确交管、规划、建设三者的关系：交管部门测算交通需求，规划部门提出规划方案，建设部门按照规划建设，最终交给交管部门运营。

（三）城市必须做好民生需求导向的交通规划

交通的本质属性是服务，服务于最广大的人民群众，满足人们生产、生活中产生的人与物在空间上移动的需求。这就要求文中所述的“统筹全局的交通决策机构”一定要设身处地地为老百姓着想。从城市客运交通的角度来说，该机构要解决用地条件、资金条件、能源条件和环境条件一定的情况下，交通模式的合理配置，其目的是可以使人人都能找到一个较为理想的交通出行方式。一般情况下，不同的收入阶层对交通的需求侧重点不尽相同，如高收入阶层更在乎交通方式是否足够安全舒适、便捷高效；而低收入阶层相对而言更关心的是交通方式的经济实惠。在资源有限的条件下，如何兼顾两者的需求，就必须转变观念，从“以车为本”转变为“以人为本”，只有建立以公共交通为导向的发展模式，提供便捷、可靠、舒适、承载能力大的高质量、高水平公共交通服务，发挥公共交通优势，提高公共交通的吸引力，才能将人从小汽车中“拽”出来。要实现这一目标，就需要在城市用地、资金、能源与环境等资源上优先配给公共交通。

前面本文已经分析得出了“单纯建设城市轨道系统只是给拥堵的道路维持适度拥堵水平，开车者并不会自然而然地从小汽车转移到轨道交通中”的结论，如何增加轨道交通的吸引力，吸引更多的人放弃小汽车而选择轨道交通的关键在于做好接驳换乘。在轨道交通建设时期就应该注重地面公交、出租车、自行车等交通方式与轨道交通的衔接，使乘客能够方便、舒适、顺畅地完成一次出行，才会使这次出行的方式更有吸引力，而承担这次出行的综合公共交通网络的整体运能与运效才能得以提高。在交通问题亟待缓解、资金保障不足的情况下，运用轨道交通来解决这一问题难度较大，大力发展地面公交是最为有效的手段，快速公交（BRT）、公交专用道等的投资、建设与运营可以在短时间内取得良好的成效。

城市注重修宽马路，主干道间距太大，道路层级结构不合理，或缺乏快速路体系，或快速路长度不足、或快速路位置不合理、或快速路间距不当，以及支路密度过低等现象在我国普遍存在。交通不是以需定供，而是以GDP发展为中心，有什么供什么，花了好多钱的路不好用，这些对交通的轻视、不尊重也是我国城市道路车辆在中心区过于拥挤的原因，必须在城市开发中不断纠偏、调整。

（四）宣传“领导带头”的出行方式改革

我国政府一直将走“群众路线”作为一条基本方针，群众路线不仅强调“一切为了群众，一切依靠群众”的根本立场和群众观点，更注重“从群众中来，到群众中去”的领导方法和工作方法，要真正实现把政府的正确主张变成群众的自觉行动，领导干部带头是关键。为有效缓解各城市中越来越严重的交通、能源、环境等方面的问题，首先要转变领导干部中“出行=小汽车”的想法，领导干部及各级公职人员应发挥表率作用，在上下班过程中，带头选择公共交通、自行车、步行等绿色方式出行，会带动我国低碳交通体系的快速形成。“领导带头”体现的是一种公仆意识，领导们放低身段、不要高高在上才能真正地融入到群众中去，领导放弃公车转乘公交，对群众而言是最直观有效的示范与引导，这比喋喋不休的口号来得更直接有效。近年来，为缓解日益严重的城市交通拥堵问题，我国许多城市已开始倡导政府机关的公务员放弃私家车改乘公共交通工具上班，如北京、上海、深圳、太原等城市都有相关规定要求领导干部带头公交出行，但是何时从纸头变为日常生活，正是检验各级领导是否真的是人民公仆的试金石。

五、结论

越来越多的中国城市正面临着城市交通拥堵的问题，城市交通缓堵刻不容缓。笔者认为交通拥堵的实质是越来越多人倾向于小汽车出行，造成城市中心区道路用地的供需失衡与道路通行能力的不足，而已经广泛采取的、多种多样的交通缓堵措施往往见效甚微、无效甚至是“添堵”的；文章提出在我国城市交通缓堵进程中的四个关键问题，即正确的缓堵理念、统筹全局的交通决策机构、民生需求导向的交通规划与“领导带头”的出行方式改革。

[1]王元庆,卓亚娟,钟海燕.西安市唐延路-沣惠南路单行方案总结报告[R].西安,2011.

[2]中华人民共和国交通运输部. 2012中国城市客运发展年度报告[R].北京,2013.

[3]国家统计局.历年中华人民共和国国民经济和社会发展统计公报[R].北京,2001-2013.

[4]中国科学院.中国新型城市化报告2012[R].北京,2012.

[5]中国行业研究院.2012-2015年中国城市轨道交通行业市场调研及投资环境分析报告[R]. 北京,2012.

[6]Yuanqing Wang, Lei Li, etc..Mode shifts behavior impacts from the introduction of metro service: case study of Xi’an, China[J].Journal of Urban Planning and Development, 2013.