水库移民中的土地安置问题研究

摘 要：水库移民安置工作是水库建设的重点，水库移民安置目前仍然以土安置为重点，由于水库移民本身存在的一系列问题，导致水库移民安置工作存在较大的复杂性。本文在研究水库移民安置工作存在的一系列问题基础上，并提出水库移民土地安置解决这些问题的措施和方法。

关键词：水库移民 土地安置 土地流转 制度

中图分类号：TV67 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2013）01（b）-0231-02

1 研究目的

建设水利水电工程是人类为了更好的利用水力资源，有目的地改造自己生存环境的自觉行为，而移民安置则是此项行为中不可或缺的一部分。前者是为了改善人类自己的生存环境，后者则是为了达到此目的而对生存条件作出的必要调整。一直以来，水库移民安置是困扰水利水电工程建设的最主要问题。因为移民安置是整个工程建设的矛盾聚焦点，移民能否得到顺利安置，直接关系到水利水电工程建设的顺利与否。

从我国现实情况来看，水库移民安置主要是实行以土安置的方针。水库移民往往涉及到整个村庄甚至是县城，其中农村户口占据多数，居住习惯、念土情结、经济来源等决定了水库移民在经济补偿外，土地是必须给予补偿的。既然涉及到补偿，就涉及到补偿是否令人满意，是否弥补损失，现今涉及到众多的拆迁问题，其中最重要的难点问题也是补偿问题，水库移民也一样，不过水库移民有其特殊性。

目前全国各个水库项目中，利用土地安置水库移民，存在诸多的问题，这些问题有客观因素，也有主观因素，有一些问题自始至终伴随移民安置，有一些是各个项目由于各自不同的条件，所遇到的新的问题。不论是什么原因，直接制约和影响着水库移民工作，进而影响水库建设工作。

本文目的在于研究水库移民土地安置中存SnDi2OXhpcUNbKrbqbFoJ+vuXiKkjc04Vo4tu3O/nk8=在的问题并对解决问题的方法进行探讨。

2 水库移民土地安置存在的问题

（1）历史根源问题。

水库移民土地安置存在一系列的问题，本身具有其历史根源性。

①农民念土情结。

受传统思想观念的束缚，农民认识上有差距，集约化经营难形成。农村人均占有土地量较少，第二、三产业不发达，农民转移就业空间小，对土地的依赖性大，农民念土情结较为严重，加之农业税全面取消后，土地收益又有提升，农民把土地看得更加珍贵。部分农民对土地流转政策心存误解，有的认为土地流转就是对承包地的重新调整，也有的怕流转土地，政策一变失去承包权，就会没有“依靠”、不“安全”；另外，大多数农民小农经济思想意识依然比较严重，小富即安，投资兴业怕担风险，务工经商怕丢地权，满足守土经营的现状，难以形成规模经营。

②土地产权不明晰。

我国法律法规对农村土地所有权的概念界定模糊笼统，《宪法》规定农村土地实行集体所有制，农村土地所有权归集体所有；《土地管理法》和《农业法》规定农村土地所有权归集体经济或集体经济组织所有。具体就是乡镇政府、村民委员会和村民小组三级组织所有。在现实中村委会成为农村土地所有权的代表，因为土地征用补偿费和安置补助费绝大部分被村委会作为村级集体经济组织公共财产。国土资源管理部门把土地所有权证发放到村，有条件的发放到村民小组。土地所有权主体不清晰，成了多主之权。农村土地产权存在产权不明晰、产权纠纷严重等多种情况，由于历史根源问题以及近年来空心村的日益严重，导致农村土地产权存在诸多问题。产权问题直接导致了土地安置的公平合理问题。

③城乡二元结构导致的城乡收入差距。

城乡二元结构一直是三农问题的根源所在。城乡二元结构导致城乡收入差距的拉大，直接影响到土地补偿。针对城乡二元结构的居民存在不同的补偿标准和不同的考量因素。城市居民而言，土地流转仅仅是异地搬迁，而农民而言，土地流转安置不仅仅是异地搬迁，还伴随着未来的生计等因素。而补偿标准的不统一，又会造成农民对与土地补偿安置工作的不支持不理解。

④三农问题。

农民、农村、农业三农问题一直以来是中国的比较严重的社会问题。三农直接导致农民的收入不高，对土地的依赖性加强，经济的困难，直接导致农民对土地流转工作的不理解不支持。根据经验，一般经济条件相对较好的地区，土地流转工作相对而言更顺利。

（2）水库移民工作本身的复杂性。

水库移民本身工作具有复杂性，导致土地流转安置存在问题。

①水库移民工作本身属于社会的焦点，无论是国家层面还是地方层面，以及普通的民众，都对水库移民安置工作比较关注，水库移民安置是水库建设的重中之重。这就导致工作人员在做水库移民安置工作时，必须考虑到诸多因素，少有差错，将会引发严重的社会群体性事件。

②水库移民工作往往涉及到一个村、一个镇甚至一个县城，以三峡移民为例，三峡移民涉及到百万的群众，移民的工作量浩大，直接导致水库移民工作的困难度加大。

③水库移民的工作对象是水库所在区百姓，各个地区由于历史根源或者其它原因，导致存在这样或者那样的问题，不确定性较多，移民安置工作的困难度也加大。

（3）各方利益诉求冲突问题。

水库移民安置工作涉及到多方的利益，各方的利益诉求如果不一致，将直接导致水库移民安置工作困难度加大。

①国家。

一方面国家对水库建设的进度等方面有要求，另外一方面维稳是国家对水库移民安置的要求，国家的大体政策对水库移民安置工作存在诸多的限制性条件，给移民工作方的工作开展提供约束。同时水库移民是利国利民的大政策，这就直接导致水库移民补偿必然区别于房地产开发等补偿，补偿标准低于后者，这也对农民提出了要求。

②移民工作方。

移民工作方的利益诉求是以最小的代价在最短的时间内完成水库移民工作。这就导致如果出现部分企业为了追求利润的最大化，不考虑国家的大政方针，百姓的切身利益，出现违规操作，过激操作，就会激发维权反弹，其影响将会比较严重。

③农民。

农民的利益诉求是寻求最大的经济补偿，但这不是绝对，整体来说水库移民中，农民离开世代居住的场所，本身属于利益受损者，经济上的补偿只能稍微弥补，而且移民工作涉及到大量的百姓，众口难调，并不是所有的农民的利益诉求都一致，有的要求有较高的经济补偿，有的要求有对等的土地补偿等等，这也对移民安置工作提出了要求。

（4）制度问题。

目前关于水库移民的相关制度仍有健全的空间，土地流转制度不完善，相关配套法律制度不健全，水库移民相关机构的缺失，农村政策不稳定，补偿标准低等诸多制度上的问题制约着水库移民工作的顺利进行。需要认识到水库移民安置工作本身问题复杂性，这是客观存在的，但根本还是要从制度上入手，建立健全水库移民的制度，从而减小水库移民工作的阻力，保证水库移民的顺利进行。

3 解决水库移民安置中土地问题的建议

3.1 把转变农民的思想观念放首位，提高农民流转土地积极性

让农民意识到土地流转的重要性，是加快土地流转的前提。因此，要充分利用各种行之有效的形式，广泛宣传土地流转的意义，引导农民增强流转土地的自觉性。要大力宣传政策法规。要大力宣传《土地承包法》、《合同法》、中共中央《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》精神以及农业部《农村土地承包经营权流转管理暂行办法》相关的政策法规，教育广大农民和基层干部知法、懂法、用法。要加大典型引导力度。使农民看到实实在在的效果，从而转变思想观念，投身非农产业，加快土地流转。

3.2 规范土地流转程序，完善土地流转制度

国家要针对水库移民工作的特殊性质，形成一套与常规土地流转不同，完全适合于水库移民安置的土地流转程序、制度。在特殊情况下，可以考虑进行制度上的突破。改变土地流转过程中方式单一化的现状，适当引进市场机制，发挥市场的灵活作用，完善土地流转制度，保证水库移民安置土地流转的顺利进行。

3.3 政府加强提供土地流转信息力度，保障信息畅通

水库移民安置土地流转作为一个潜在的、特殊的市场，信息对移民安置工作顺利进行起到关键作用。由于信息不对称引起的失误是不必要的，政府在这一过程中要发挥主导作用。要改变以往比较封闭的流转市场和由于政府力度不够引起的不必要失误，加强政府提供信息的力度。可以考虑在移民安置的过程中，专门设置有关这方面的机构，或者是通过市场建立中介机构等，主要负责土地流转信息的收集与公布。

3.4 增强农业政策的稳定性，加大农业扶持力度

朝令夕改的政策是保持农业稳定的大忌，也是阻碍移民安置中土地流转顺利进行的因素。国家制定的农业政策一定要符合水库移民的特殊性质，符合可持续发展的客观需要，一定要分三步做到稳得住、安置得好、发展得好。因此，水库移民过程中，一定要保持农业政策的稳定性，加大对农业的投入力度，重视农业的发展。

3.5 提高移民安置补偿标准，提高土地流转后的土地质量

在耕地资源非常有限的情况下，要想在安置区通过流转获得更多好质量的土地，空间是非常有限的。一方面要对安置区居民提供好地的给与政策上的奖励，鼓励流转质量好的土地。另一方面，适当提高移民安置的补偿标准，增强移民购置质量好的土地的购买力。另外，在保持自然供给总量不变的情况下，通过采用科学技术手段，对质量差的土地进行改造，最大限度的提高土地质量，有效的提高土地的产出效益，增加经济供给的总量，达到有效缓解因为土地稀少、质量差等问题引起的矛盾的目的。

3.6 强化政府职能，加强土地流转引导

政府在移民安置工作中起着主导的作用，要加强这种主导作用，合理引导土地流转顺利进行。强化政府职能，引进政府问责制，对进行土地流转工作不力的“无为”型政府进行追究。政府要做到权责分明，把保护移民的根本利益放到首位。政府要清楚的给自己定位，准确的把握好自己在移民安置土地流转工作中的职责，努力做到政府该管的要毫不犹豫的管，不改管的就要放手不要管。

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