企业民主管理与法律责任

中国劳动关系学院教授 杨冬梅

为完善以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度，推进厂务公开，支持职工参与企业管理，维护职工合法权益，构建和谐劳动关系，促进企业持续健康发展，加强基层民主政治建设，今年2月13日，中纪委、中组部、国资委、监察部、中华全国总工会、中华全国工商业联合会制定《企业民主管理规定》（以下简称《规定》）。

《规定》对企业民主管理的指导思想、任务、责任主体等作出了规定，在重点规范职工代表大会制度的同时，专章对“厂务公开制度”和“职工董事和职工监事制度”作出规定，进一步丰富了我国企业民主管理的形式和内容。这是26年来，我国首次以六部委共同颁布规章的形式全面规范以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度。

《规定》的出台，虽然一定程度上解决了非公企业民主管理立法方面存在的欠缺，对职工代表大会的定性和定位问题做了界定，关照了不同性质、不同规模企业的实际情况，明确了农民工、劳务派遣工等同样可成为职工代表等，但是在未来的实施中仍然会面临很多问题，这些问题有来自立法本身的，更多的是来自实际工作中，其中一个突出问题是对于企业的法律责任规定仍然显得比较单薄，这对于《规定》在企业尤其是在非公企业的实施将带来一定困难。

一、《规定》中有关法律责任的规定及存在的问题

我国企业民主管理立法中有关法律责任的规定一直比较薄弱，尽管《工会法》《公司法》《劳动合同法》等都对非公企业的民主管理问题做了规定，但是，法律责任方面的规定比较简单，使得企业违法责任难以追究。《公司法》、《劳动法》中都没有对违反民主管理规定的行为设定法律责任，只是在《工会法》中对于企业和用人单位妨碍工会和职工依法行使民主权利以及违反法律、法规的情形做了规定，第53条规定：“妨碍工会组织职工通过职工代表大会和其他形式依法行使民主权利的”，“由县级以上人民政府责令改正，依法处理”。第19条规定，企业、事业单位违反职工代表大会制度和其他民主管理制度，工会有权要求纠正，保障职工依法行使民主管理的权利。由于法律对政府和劳动部门的执法手段规定单一，对执法程序没有规定，因此实践中执法情况不理想。

六部委《规定》对法律责任的规定仍然比较简单，没有专章规定，而是散见于各章的规定之中。在职工代表方面，第30条规定：“职工代表履行职责受法律保护，任何组织和个人不得阻挠和打击报复。职工代表在法定工作时间内依法参加职工代表大会及其组织的各项活动，企业应当正常支付劳动报酬，不得降低其工资和其他福利待遇”。在职工董事职工监事方面，第46条规定：“职工董事、职工监事在任职期间，除法定情形外，公司不得与其解除劳动合同”。

既然人们在法律规定中不能看到违法所要付出的成本，就难以对法律产生敬畏之心而克己守法，因此，法律与规定就有可能流于形式。从本《规定》有关法律责任的规定来看，仍然存在不足，由于在非公企业中，企业和职工之间的劳动关系较之于公有制企业具有更强的对抗性，因此，若无相应法律责任规定，难以对企业方形成威慑，从而使得《规定》在实践中将遇到更大的阻力和困难。

二、地方性企业民主管理立法有关法律责任的规定

虽然国家层面的法律对于企业民主管理中法律责任的规定较少，但是地方性立法却做过很多探索。据统计，截至目前，全国25个省（区、市）制定了相关的地方性法规，为企业实行民主管理提供了法律依据，其中一些省（区、市）在地方性企业民主管理条例中，对法律责任做过不少规定，主要包括以下内容：

1.企业拒绝召开职工代表大会等情形

如《江苏省企业民主管理条例》第28条规定了三种情形：拒绝召开职工代表大会的；对职工代表大会依法作出的决议，应当执行而拒不执行的；阻挠职工代表大会代表、职工董事和职工监事依法履行职责的。

《湖北省企业民主管理条例》规定了七种情况：不依法召开职工代表大会的；应当提交职工代表大会的事项不提交的；拒不执行职工代表大会决议、决定的；不实行厂务公开或者厂务公开内容虚假的；压制、妨碍、阻挠职工依法行使民主管理权利，对依法履行职责的职工、职工代表和工会工作人员打击报复的；拒不进行平等协商签订集体合同及劳动安全卫生、女职工权益保护、工资调整机制等专项集体合同的；其他违反本条例规定的行为。

2.对职工代表打击报复等情形

《江苏省企业民主管理条例》第29条规定，违反本条例规定，企业对依法履行职责的职工代表大会代表、职工董事、职工监事和工会工作人员无正当理由调动工作岗位、解除劳动合同，进行打击报复的，由劳动行政部门责令改正；给职工造成损害的，依法承担赔偿责任。以暴力、威胁等手段阻挠职工行使民主管理权利造成严重后果的，或者对依法履行职责的职工代表大会代表、职工董事、职工监事和工会工作人员进行侮辱、诽谤或者进行人身伤害的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

《浙江省企业民主管理条例》第36条规定：违反本条例规定，以暴力、威胁或者其他手段阻挠职工行使民主管理权利造成严重后果的，由有关部门依法处理。

3.妨碍、阻挠工会履行职责

《江苏省企业民主管理条例》第30条规定：违反本条例的规定，在企业民主管理活动中，企业妨碍、阻挠工会履行职责的，地方总工会有权要求其改正；拒不改正的，由工会提请劳动行政部门予以处理。

4.政府有关部门工作人员监管中滥用职权

《浙江省企业民主管理条例》第37条规定：政府有关部门工作人员在对企业民主管理工作实施监督中滥用职权、失职渎职、徇私舞弊的，由同级人民政府或者有关部门依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

《山西省企业民主管理条例》第44条规定：县级以上人民政府及其有关部门的工作人员，在对企业民主管理工作实施监督的过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由同级人民政府或者有关部门依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

5.工会工作人员、职工代表不履行职责

《湖北省企业民主管理条例》第32条规定：企业工会不按照本条例规定履行职责，由县级以上总工会责令限期改正。工会主席、副主席不履行职责，由上级工会责令其改正；情节严重的，依法予以罢免。

《山西省企业民主管理条例》第45条规定：工会工作人员违反本条例规定，妨碍职工行使民主管理权利，使职工合法权益遭受损害的，由同级工会或者上级工会依法给予处分；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

《贵州省企业民主管理条例》第35条规定：职工董事、职工监事、职工协商代表、职工代表大会代表违背职工(代表)大会决议，失职渎职，损害职工权益的，由其选举单位依法罢免。

三、完善企业民主管理立法法律责任的几点意见

加强和完善企业民主管理立法中法律责任的内容，是企业民主管理能否在企业尤其在非公企业中得到落实的关键。因此，一方面，需要在实践的基础上，进一步在国家层面上制定专门的企业民主管理法律法规，从而提高立法层次，加强法律效力，另一方面需要加大法律责任的刚性，增强企业民主管理立法对于企业的约束力，同时，还需要针对具体情况出台一些更具针对性的条款。

1.提高立法层次，完善法律体系

《规定》的出台对于加强和完善企业尤其是非公有制企业民主管理将会起到极大的促进作用，但是由于只是一个多部委文件，立法层次还不高，对企业的强制力有限，因此要加大对企业民主管理立法的力度，尽快制定专门的企业民主管理法律和法规。另外，现在各地有很多很好的创新性规定，但是对于民主管理的程度和标准却不尽统一，也需要制定全国性的企业民主管理立法加以统一。2008年，全总曾经打算会同人力资源和社会保障部就《企业民主管理条例》的制定进行讨论，在广泛征求意见的基础上形成完善的立法建议稿，提请国务院法制办尽快启动立法程序，早日由国务院审议通过，但是由于种种原因，这个条例至今未能通过。《规定》的颁布将对《企业民主管理条例》的出台起到积极的促进作用。

2.明确法律责任，强化法律效力

当前地方性企业民主管理立法在法律责任的规定上尽管都包括了行政责任、民事责任和刑事责任，但是在覆盖范围、处罚力度等方面仍然存在很多不同，有的地方覆盖范围广，处罚力度大，有的地方处罚力度则较为轻微。如山西规定“由县级以上地方总工会责令改正；拒不改正的，由县级以上地方总工会通报批评，并提请县级以上人民政府或者有关部门处理。”湖北规定“由县级以上总工会责令限期改正；逾期不改正的，予以通报批评，并报请同级人民政府或者商定有关部门取消其当年评选荣誉称号的资格。”就连《广东省民主管理条例》（草案）中，也仅仅规定，“县级以上总工会有权要求纠正，逾期不纠正的，予以通报或者公开谴责。”“企业有前款情形的，县级以上人民政府及其有关部门可以取消其当年评选荣誉称号的资格。”

只有江苏对于企业拒绝召开职工代表大会等情况的规定比较严厉，“违反本条例规定，由劳动行政部门责令其限期改正；逾期不改正的，处以三千元以上三万元以下罚款，并可以对企业法定代表人或者主要负责人以及其他责任人员处以五百元以上二千元以下罚款。”《青海省企业民主管理条例》也规定“逾期不改的，由县级以上地方人民政府人力资源和社会保障行政部门对企业处以二千元以上二万元以下罚款，对企业法定代表人或者主要责任人处以一千元以上五千元以下罚款。”虽然罚款的数额对于企业来说非常轻微，尤其对企业法定代表人或者主要负责人以及其他责任人员的处罚更加难以形成威慑，但是如果这种处罚与“公开谴责”、“取消其当年评选荣誉称号的资格”等加以组合，对企业的约束力会大一些。总之，对一些视企业民主管理如儿戏的企业，采取适当的经济处罚仍是必要的。

3.加强对工会工作人员、职工代表不履行职责的约束

由于存在“企业来组织工会，工会的主席由企业来任命，然后工会的经费由企业来支持”的现象，导致我国企业工会干部大多数是企业的中高层管理人员，而在一些非公有制企业中，“老板工会”的现象也不少，这种情况造成工会干部很难真正代表职工利益。为此，在立法中对工会工作人员、职工代表履行职责规定就成为一个非常重要的问题。

现有的地方性立法中，湖北、山西、浙江、青海、宁夏等地都对工会工作人员不履行职责的情形做了规定，处罚措施包括“由同级工会或者上级工会责令其改正”，“情节严重的，依法予以罢免”，“造成损失的，依法承担赔偿责任”，“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，但是不同地方处罚力度各不相同，如《宁夏回族自治区企业民主管理条例》仅仅规定“企业工会及其工作人员不按照本条例规定履行职责，由县级以上地方工会责令限期改正”，而青海则规定“工会工作人员违反本条例规定，妨碍职工行使民主管理权利，损害职工合法权益的，由同级工会或者上级工会予以处分；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”也有一些地方如江苏、广西、天津等未作规定。笔者认为，在当前工会还不具有独立性的情况下，在法律责任中加入工会工作人员和职工代表不履行职责的规定是必要的，这有助于职工监督工会工作人员和职工代表的行为，避免有的工会工作人员和职工代表不作为甚至站在企业和老版的立场上说话的错位现象的发生。