基于系统思考的我国油气产业资源税费制度研究

　　【摘　要】 2011年我国油气产业资源税费改革取得了重要进展。文章回顾了我国油气产业资源税费体系发展历程，采用系统思考（Systems Thinking）方法，用因果回路图（Casual Loop Diagram，CLD）作为分析工具，分析了资源税费改革对油气产业的影响，并根据分析结果提出了促进我国油气产业发展的建议。
　　【关键词】 油气产业；　资源税费；　系统思考；　因果回路图
　　我国油气产业资源税费主要有矿区使用费、资源税、矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费、探矿权采矿权价款、石油特别收益金等。2011年我国油气资源税费改革取得了重要进展，因此有必要分析油气资源税费改革对油气产业的影响，并提出现行油气资源税费体系存在的问题和改革的建议。
　　一、我国油气资源税费制度的历史沿革
　　油气资源税费是针对油气资源开发而专门征收的税费，是调节油气资源开发利用各相关经济主体间利益关系的一种财政税收制度。新中国成立后，在长达30多年的时间里，我国的油气资源一直处于无偿开采的状态。1982年的《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》规定参与合作开采海洋石油资源的企业，都应缴纳矿区使用费，我国油气资源有偿开采制度开始萌芽。1986年我国《矿产资源法》规定开采矿产资源，必须按照国家的规定缴纳资源税和资源补偿费，自此以法律的形式确立了我国油气资源“税费并存”的制度。
　　（一）矿产资源补偿费
　　油气产业矿产资源补偿费是根据1986年《中华人民共和国矿产资源法》设立的，但真正实施则始于1994年《矿产资源补偿费征收管理规定》的实施。《矿产资源补偿费征收管理规定》规定矿产资源补偿费按照矿产品销售收入的一定比例计征， 石油、天然气矿产资源补偿费费率为1%。根据《矿产资源补偿费使用管理办法》规定，矿产资源补偿费纳入国家预算，主要用于矿产资源勘查支出、矿产资源保护支出及矿产资源补偿费征收部门经费补助。
　　（二NGhQmO5zxFtBO83Hd7sfkA==）矿区使用费
　　矿区使用费根据《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》设立，是最早设立的矿产资源税费。《开采海洋石油资源缴纳矿区使用费的规定》规定在中华人民共和国内海、领海、大陆架及其他属于中华人民共和国行使管辖权的海域内依法从事开采海洋石油资源的企业应当缴纳矿区使用费，矿区使用费按照原油或者天然气总产量分别计征，属于中央和地方共享收入。2011年国务院修改了《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》和《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》，规定自2011年11月1日起中外合作开采海洋石油资源和陆上石油资源的企业缴纳资源税，不再缴纳矿区使用费，这两个决定的出台改变了外资企业fhDaX7mTo8tA4fyGy+dnhA==缴纳矿区使用费、内资企业缴纳资源税的局面，为我国内、外资企业创造了公平的竞争环境。
　　（三）资源税
　　矿产资源属于国家所有，开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费，石油天然气属于能源矿产，应当缴纳资源税。1984年财政部颁布《资源税若干问题的规定》，开始征收资源税，目的在于调节矿山级差收益，促进企业之间公平竞争，征收基数是销售利润率超过12%的利润部分。由于销售利润率计算存在主观因素和为了稳定税源，财政部于1986颁布的《关于对原油、天然气实行从量定额征收资源税和调整原油产品税税率的通知》规定石油资源税实行按产量定额征收，1993年国务院颁布的《中华人民共和国资源税暂行条例》规定资源税的应纳税额按照应税产品的课税数量和规定的单位税额计算，2010年国务院对《中华人民共和国资源税暂行条例》作了修改，油气资源税的应纳税额按照从价定率征收。2011年中华人民共和国财政部、国家税务总局联合发布《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》指出，征收资源税的天然气是指专门开采或者与原油同时开采的天然气，征收资源税的原油是指开采的天然原油，不包括人造石油，计算资源税的销售额为纳税人销售应税产品向购买方收取的全部价款和价外费用，原油和天然气应纳资源税的税率为销售额的5%。至此我国油气产业资源税改革取得重大进步，我国油气资源税走出了从量征收的困境。
　　（四）探矿权采矿权使用费和价款
　　我国油气资源的勘探和开采阶段主要缴纳探矿权使用费和价款、采矿权使用费和价款，国家实行探矿权、采矿权有偿取得制度。探矿权使用费以勘查年度计算，按区块面积逐年缴纳；采矿权使用费，按照矿区范围的面积逐年缴纳。探矿权采矿权使用费和价款专项用于矿产资源勘查、保护和管理支出。
　　（五）石油特别收益金
　　2006年我国开始征收石油特别收益金，按照石油开采企业销售国产原油所获超额收入的一定比例依照5级超额累进从价定率计征。
　　（六）向油气资源勘探开发征收的其他税费
　　具体包括：领取探矿权、采矿权许可证登记费，环境治理补偿费，环境监测费，水资源费，污染物排放费等。
　　二、资源税费对油气产业影响的系统思考
　　彼得·圣吉（Peter M. Senge）和约翰·斯特曼（John D. Sterman）将福瑞斯特（Jay W. Forresret）教授创立的系统动力学应用于思维模式的研究，建立了系统思考理论。Senge指出，所谓的系统思考（Systems Thinking），就是以整体性思维处理动态复杂的问题，将事件的前因后果及其影响做全面性考虑，以扩大个人的思考空间与时间，并将事件放回到它所处的系统中思考。
　　因果回路图（Casual Loop Diagram，CLD）是表示系统反馈结构的重要工具，组成它的基本结构有两种：正反馈（增强）回路或者负反馈（调节）回路。一张因果图包含多个变量，变量之间由标出因果关系的箭头表示，每条因果链都具有极性，或者为正（+）或者为负（-），该极性指出了当独立变量变化时，相关变量会如何随之变化。在其他条件相同的情况下，如果X增加（减少），那么Y增加（减少）到高于（低于）原所应有的量，在其他条件相同的情况下，如果X增加（减少），那么Y减少（增加）到低于（高于）原所应有的量。
　　本文采用系统思考方法，用因果回路图作为分析工具，分析资源税费对天然气产业的影响，根据分析结果提出相应的建议。
　　（一）油气资源税费对油气价格的影响
　　油气资源税应纳税额，按照从价定率征收，油气价格上涨会使企业应纳资源税额增加，从而增加企业的成本，企业成本增加会进一步推动油气价格上涨，从而形成油气价税上涨的增强回路（R1）（见图1）。矿产资源补偿费按照销售收入的一定比例计征，油气价格上涨会促使企业应纳矿产资源补偿费增加，从而增加企业成本，企业成本增加会进一步推动油气价格上涨，从而形成油气价费上涨的增强回路（R2）。石油特别收益金按照超额收入的一定比例计征，油气价格上涨会使企业缴纳的石油特别收益金增加，从而增加企业成本，企业成本的增加会推动油气价格上涨，从而形成油气价格和石油特别收益金上涨的增强回路（R3）。如果没有其他限制因素，油气价格、资源税税额、矿产资源补偿费、石油特别收益金会无限制的上涨。探矿权、采矿权使用费虽说与油气收入没有直接联系，但是这些费用直接增加了企业的成本，成本的增加会推动油气价格上涨。而在现实中油气价格的上涨会受到市场结构、需求弹性、替代能源价格以及政府管制等因素影响，因此油气价格、资源税税额、矿产资源补偿费、石油特别收益金不会无限制的增长。
　　油气开采企业资源税费的提高直接增大了其生产成本进而影响其产量和价格，影响程度的大小主要取决于市场结构、需求弹性、替代能源价格以及政府管制等因素。如果市场是竞争性市场，并且替代品多，需求较有弹性，税负提高增加了所有单个企业的长期平均成本，将可能促使一些企业退出该行业而提高行业的集中度，这将有利于通过淘汰生产成本高的企业从而提高资源开采效率。在这种情况下，资源税税负提高所带来的价格上涨程度较小而大部分税负将由开采企业承担，会给企业以降低成本和更新技术的压力。中国油气产业通过1998年的产业结构重组，已经形成了三大国有石油公司在陆上、海上的勘探开发、管道建设、油气运输以及销售领域相互竞争的局面，但是这种以行政手段实施、划地域而治的改革方案造就的是一种典型的行政垄断，而不是基于自然垄断要求的经济性垄断。油气资源需求弹性较小，如果由企业自由定价，税负的提高将通过涨价而主要转嫁给下游企业和消费者。
　　（二）油气资源税费对油气产业勘探、开发、生产的影响
　　油气供应环节由三个重要部分组成：勘探、开发、生产（见图2）。在B1、B2循环过程中有长时间的延迟（在图上用等号表示），因为即使开始新的勘探活动，可能会花数年的时间才能找到新的油气储备，为油气生产而进行的基础设施建设可能会需要更长时间。企业勘探新的油气田和开发现有的油气田的动力来源于预期价格，如果预期价格有吸引力，公司将会进行勘探以维持或增加其储备，以及开始开发现有储备用于生产。如果公司认为预期价格不够高，就会仅仅开发一些现有的油田，而不进行新的勘探活动。油气生产企业交纳资源税费会增加油气生产企业的成本，成本的增加会推动油气价格上涨。油气价格的变动会进一步影响到天然气产业的勘探、开发、生产等活动。从长远看油气资源价格呈现上涨的趋势，而矿产资源补偿费、资源税、石油特别收益金是按照价格的一定比例征收的，价格上涨会促进这些税费上涨，从而直接增加了油气开采企业的成本，这一部分成本能否通过价格上涨转嫁出去或者通过技术创新降低成本进行内部消化，直接影响着油气产业的勘探、开发和生产活动。
　　三、结论及启示
　　作为不可再生的矿产资源，油气资源随着人们的消耗不断减少，总有走向枯竭的一天，从长期看来，油气资源价格上涨也是必然趋势。但在短期内油气价格的走势却很难预测，石油公司勘探新的油气田和开发现有油气田的动力来源于预期的价格，价格变动会对石油公司的投资决策产生重大影响，从而影响到油气产业的勘探、开发、生产等活动。资源税、矿产资源补偿费、石油特别收益金都是按照价格计征的，这些税费的计征进一步加剧了价格变化对油气产业的影响，从而加剧了油气投资决策的风险。价格的稳定和可预测对油气资源的稳定供应以及国家能源安全有着极其重要的作用。在我国，虽然原油和成品油的定价机制已进行了改革，原油价格由企业参照国际市场价格自主制定，成品油价格区别情况，实行政府指导价或政府定价，但是一些法规和做法还是限制了石油市场参与者的商业经营活动，这种控制体制使国有企业无法完全按照商业方式经营。天然气作为一种具有竞争力的商品，长期缺乏合理的市场定价机制，现行的天然气价格无法反映实际勘探和开发的成本，造成天然气开采企业亏损。我国天然气定价机制改革的最终目标是放开天然气出厂价格，由市场竞争形成，政府只对具有自然垄断性质的天然气管道运输价格进行管理。虽然我国在天然气定价机制领域进行了多次改革并取得重要进展，但离上述目标的实现还有一定的距离。政府面临的问题是，一方面加强对油气产业的财税支持，通过有效的财税政策降低油气价格、税费变化对油气产业的不利影响，另一方面要在兼顾产业运行的经济效率和国家石油安全的前提下加强对油气产业的有效规制，避免石油公司利用垄断地位谋取超额利润。
　　纵观国内外油气开采的历史不难发现，油气产业增加储备的方式是通过理论创新指导发现新的储备和技术进步提高回收技术扩大储备。从中国已进行的三次全国油气资源评价和历年新增油气地质储量来看，无论是油气资源量还是油气地质储量都有明显的增长，这都有赖于我国油气理论和技术的创新。自新中国成立以来，中国石油地质界在陆相生油、富生油凹陷和复式油气聚集带等有创新性的发展。因而在陆相沉积盆地极其复杂地质构造区找到了一批特大型、大型油气田，使中国成为全球产油大国。由图2可知，税收和其他财政刺激政策会对天然气勘探开发活动产生直接影响，通过财税政策刺激勘探和生产技术的创新可以推迟油气勘探、生产、消费峰值的到来。技术提高意味着更低的勘探和生产成本，更低的价格。勘探和生产技术提高的总体影响是延长了油气藏的生命周期，并且延缓了耗竭因素对成本的影响，允许油气使用时间延长一些。虽然现行的油气资源税费体系有对油气产业税费的减免规定，但缺乏对油气行业理论和技术创新的鼓励和支持。油气产业是一个高风险、技术密集型的行业，企业为降低运营成本、提高竞争力应更加注重理论和技术创新，但我国各石油公司在技术创新方面的投入，明显要低于埃克森美孚、BP、英荷壳牌等国际大石油公司，为了提高我国油气行业的基础理论创新和应用技术创新，需要在石油资源税费体系中制定专门的政策鼓励油气行业基础理论和应用技术的创新。●
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