我国高等教育管理的新公共管理范式

我国20世纪80年代以前，在计划经济体制下，政府对高校扮演的角色是多重的，高校管理主要是以政府为导向，导致了政府对高校管理的失灵。目前，在市场经济体制下，政府对高校扮演的角色有所改变，高校管理主要以市场为导向，导致市场对高校引导失灵。因此，合理定位政府与高校的关系，才能真正促进高等教育和谐、可持续发展。本文首先分析了在计划经济体制和市场经济体制下，高校与政府之间的关系。然后在以“新公共管理学”理论为基础的新公共管理范式下，将高校与政府的关系定位为“运动员”和“裁判员”的关系，重新调整政府和市场在高校管理中的作用，既强化市场调节的作用，又确保政府在“市场失灵”的情况下发挥独特的作用。

一、计划经济体制下的政府与高校的关系

我国20世纪80年代以前，在计划经济体制下，政府对高校扮演的角色是多重的，政府是高校的举办者和管理者，高校服从政府的管理和调控，是一个没有行政主权的实施者。政府大包大揽，包揽了高校所有的举办权、管理权、招生权和分配权等，从而导致高校专业设置、人才培养和课程内容，以及行政管理中的“政府失灵”的情况频频发生，其具体表现如下：

1.造成人才资源和教育资源的严重浪费。在计划经济体制下，高校就是一个象牙塔，不需要闻校外事，不需要与社会及市场联系，高校与社会及市场严重脱节，获取人才市场的信息严重滞后和失灵，从而导致政府在某一专业领域或学校重复投资，培养的人才与社会经济发展不相适应，无法适应人才市场和市场经济的需要，或者培养出来很多社会和经济发展中根本就不需要的人才，从而造成人才资源和教育资源的严重浪费。

2.导致高校管理成本高、管理效率低。在计划经济体制下，政府包揽了高校所有的教育经费和教育支出，高校不需要自负盈亏，根本就没有控制教育成本的动力，没有教育成本管理的理念，甚至有些高校为了争取国家财政的更多拨款，大肆挥霍教育经费，导致了高校管理成本居高不下。而且政府负责对所有高考考生进行统一的招生，对所有大学毕业生进行统一分配，高校根本不用担心招生和学生工作分配的问题，高校之间也缺乏竞争的意识和动力，导致高校教育质量和管理效率低下。

3.导致教育资源寻租和腐败行为的产生。在计划经济体制下，高校的所有教育经费和投入都是通过国家财政统一划拨的，因此，在经济利益的驱使下，一些高校或专业可能会通过特权或权钱交易获得政府更多的教育经费和投入，从而导致寻租行为和腐败行为的产生。

二、市场经济体制下的政府与高校的关系

随着市场经济体制改革的不断深入，政府与高校之间的关系也发生了转变，政府不再是高校的主宰者，政府把招生权、举办权和管理权等都下放给高校，高校逐渐地以市场为导向，大学生毕业需要自己联系工作单位，高校开始由精英教育向大众化教育发展，但由于政府管理过少，高校本身权力过大带来了一些问题，具体表现如下：

1.高校教育结构的失衡。在市场经济体制下，由于政府对高校开设专业没有进行很好的宏观调控，高校开设专业缺乏应有的理性，具有一定的盲目性和从众性，从而导致对一些热门专业，全国大部分高校都纷纷争相开设，对一些冷门专业，有些高校取消开设，最终的结果是一些热门专业在人才市场上供过于求，导致就业形势趋冷。相反，一些冷门专业在人才市场上供不应求，导致就业形势趋热。而且随着我国经济发展方式的转变和产业结构的升级，对复合型、实用型和技能型的人才需求日益增多，而部分高校毕业生在知识结构、技能水平以及职业素质等方面难以满足用人单位的要求，从而导致部分毕业生专业背景、就业意愿和岗位需求不相匹配。

2.高校毕业生就业困难或就业质量不高。自1999年我国高校开始扩招，2003年开始步入大众化教育阶段以来，我国的本科生、硕士和博士研究生迅速扩招，导致高校毕业生的数量急剧增加。据统计，仅2011年高校毕业生人数就达到660万人，2012年高校毕业生人数创历史新高，达到约680万人，远远超过我国就业市场的实际需求，导致大部分高校毕业生就业困难。2010年，教育部和人社部对高校毕业生就业工作进行了大量的调研，其调研结果表明，近两年绝大多数高校毕业生选择在中小企业就业，或者去中西部就业。虽然2012年全国高校毕业生就业率似乎有了很大的提高，但毕业生的就业质量不高，就业满意率不足五成，从而导致高校毕业生跳槽频繁，就业稳定性差。

三、以“新公共管理学”理论为基础的新公共管理范式

以“新公共管理学”理论为基础的高等教育新公共管理范式，就是在计划经济体制下“政府失灵”和市场经济体制下“市场失灵”的情况下，以经济学理论为基础，以市场经济为向导，在高等教育领域中引入竞争机制和成本控制理念，重新建立政府、高校和市场三者之间的关系，重新调整政府和市场在高校管理中的作用。

1.引入成本控制理念。利用“新公共管理学”理论把企业管理中的成本控制理念引入到高等教育领域中，在教师管理、教学设施购买和基本项目建设等高等教育管理和建设过程中进行绩效考核和成本核算，以此来控制高等教育支出成本，提高高等教育管理和建设工作的效率，通过市场经济的力量来弥补政府的不足，防止“政府失灵”的情况发生。

2.转变高等教育服务理念。在高等教育管理过程中，要以经济学理论为基础转变服务理念，把高等教育的工作定位为服务于师生和社会的工作，加强高校管理人员的服务意识，变“被动服务”为“主动服务”，善于从师生的角度为师生解决问题，提高高校的管理质量和教学质量。

3.引入竞争机制。不仅要在高校内部引入竞争机制，而且应当在高校之间引入竞争机制。在高校内部引入竞争机制，就是要实行人事制度改革和新进人员的聘用制度，对新进人员要进行一系列严格的审核、考核以及面试才能录用，对已进人员要进行定期的绩效考核，并将工资、岗位津贴以及年终资金与绩效考核直接挂钩，从而提高高校管理和教学的工作效率。在高校之间引入竞争机制，就是政府要对所有高校进行宏观调控、统筹安排，不能主观地对所有高校进行等级划分，如“重点大学”和“非重点大学”，然后再垄断地对等级不同的高校划拨不同的高等教育经费，而是应该让所有高校公平竞争高等教育资源，包括国家财政的教育经费以及社会力量的教育投入，这样既减轻了国家财政的负担，而且也会使高校在竞争过程中提高自身的管理效率和教学质量。

四、新公共管理范式下的高校与政府的关系

在新公共管理范式下，高校与政府之间的关系是“运动员”和“裁判员”的关系。政府作为“裁判员”是所有高校的宏观管理者，高校作为“运动员”是教育活动的微观主权实施者。

1.政府仅是高校的宏观管理者

首先，政府作为高校的宏观管理者，要对高校加强宏观调控。新公共管理范式更强调政府统一指导高校的功能，而不是大包大揽，不仅要放权给高校，使高校拥有独立的举办权和管理权，政府不再干涉高校的内部经营管理、教学、招生和就业，而且要对高校加强宏观调控，调控高校与政府、高校与社会以及高校与市场的多种关系，但在这种宏观调控的过程中，政府只是“裁判员”，不再是“运动员”。通过这种宏观调控，政府可以在高校“市场失灵”的情况下发挥调控作用，通过政府的力量来弥补市场经济的缺陷，减少市场给高校带来的不利因素，纠正“市场失灵”。

其次，政府作为高校的宏观管理者，要为高校提供良好的内部教育环境和外部社会环境。内部教育环境不仅包括良好的教育教学设施和优美的校园环境等教学条件、办公设施和学习环境，而且包括政府要为高校建立健全教育方针、政策和法律法规等，在制度层面上规范高校的管理和教学，为高校建立一个和谐、稳定的内部教育环境。良好的外部社会环境，就是需要政府为高校构建一个与市场经济及社会进行信息交流沟通的平台，规范人才市场，改善就业环境，建立健全市场经济的法律体系，对用人单位和人才市场运用必要的行政手段进行监督、评估和信息反馈，指导高校更科学合理地设置专业、明确培养目标，帮助高校了解经济社会发展对人才的需求量，为高校营造一个健康、畅通的外部社会环境，促进高校可持续发展。

2.高校是教育管理的实施主体

高校作为教育管理活动的实施者，是开展教育教学活动的主体，具有独立办学的自主权，主要负责高校内部的日常管理、运营、招生和教学等。在日常的管理和运营中，高校应该实行一些市场化和产业化的运作方式，以经济学理论为基础，以市场经济为向导，引入竞争机制和成本控制理念，降低管理成本，提高管理效率。在招生和学生就业方面，高校应该利用“学生就业”这根指挥棒，根据社会经济发展的需要和人才市场的需求量，立足各个高校办学的实际情况，适当调整学校的专业设置，更新教学内容，以经济社会的发展需要设置招生专业和招生人数，使高校办学更加面向市场，通过市场的力量来弥补政府的缺陷，减少政府给高校发展过程中带来的制约因素，纠正“政府失灵”。但在高等教育活动中，政府和社会对高校要进行适当的制约和合理的监督，防止一些高校在市场化过程中通过特权或权钱交易攫取短缺的高等教育资源或者造成高等教育资源的无谓浪费。

在以“新公共管理学”理论为基础的新公共管理范式下，本文将高校与政府的关系定位为“运动员”和“裁判员”的关系，重新调整政府和市场在高校管理中的作用，既可以通过政府的力量来弥补市场经济的缺陷，纠正“市场失灵”，确保政府在“市场失灵”的情况下发挥独特的作用，又通过市场的力量来弥补政府的缺陷，纠正“政府失灵”，从而促进我国高等教育健康、和谐、可持续发展。

参考文献：

[1] 吕华芹．政府和高校关系——新公共管理学的视野[J]．苏州大学教育学院，2005，（4）。

[2] 申素平．论我国高等教育体制改革过程中政府角色的转变[J].高教探索，2000：（4）：1.

[3] 李成明．大学与政府的关系：英国模式之研究[J]．教育研究，2003，（4）.

[4] 周建民，陈令霞.试析近十年我国政府与高校关系问题[J]．沈阳教育学院学报，2005，（7）：12.

[５] 2012年全国普通高校毕业生人数创历史新高，http：//sannong.cntv.cn/spe-cial/dxscy2012/20120808/115119_1.shtml，2012-08-08.

[6] 人民日报：2012年全国高校毕业生人数创新高，http：//www.chenzhou.gov.cn/2012/06/14/171600352837.html，2012-06-14.

作者简介：王宁（1970-），女　，山东荣成人，副主任科员，从事高等教育、档案收集与管理研究。张珍辉（1978-），女，湖南邵阳人，档案馆馆员，从事高等教育、档案管理与利用研究。

（四川大学档案馆）

（责任编辑：陈丽敏）