对云南省农村土地流转问题的思考

　　 摘要：近年来，随着我国城市化进程的加速，农村土地流转随之快速增长。土地是农民得以生存的根本，关系到广大农民的切身利益，随着农村土地承包经营权流转市场的日渐活跃，涉及农村土地流转的纠纷数量有明显增加的趋势，由于我国土地流转制度还不完善，过快的土地流转引发了一系列的问题。文章通过分析云南民族地区农村土地流转过程中存在的问题，提出了解决土地流转中存在问题的建议。
　　 关键词：城市化；农村；土地流转
　　 一、我国农村土地流转现状
　　 第一，农村土地流转的含义。农村土地流转是指农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为。农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的产物，通过土地流转，可以开展规模化、集约化、现代化的农业经营模式。
　　 第二，我国农村土地流转的现状。我国农村土地流转始于20世纪80年代农村大包干责任制后的3-4年间，20世纪80年代后期，农户自发进行的土地使用权流转，基本保持在1%-3%，沿海发达地区和城郊地区的比例相对高一些。据农业部1998年对8省所做的调查显示，参与流转的土地只占全部土地的3%-4%，发生面最广的浙江省也只有7%-8%。近些年来，中央不断强调要促进农村土地流转，许多地区也出台了促进土地流转的规定和办法，土地流转和市场化程度不断提高。全国土地市场化程度由2003年的44%，提高到2005年的48%。据农业部统计，2008年，全国通过各种方式流转土地面积已达1.06亿亩，占全部家庭承包经营面积的8.7%。目前，全国以各种形式流转的土地占耕地总面积的10%-20%，参与土地流转的农户占全国农户总数的比例在10%-20%之间。2010年中央一号文件明确指出，要“完善农村土地承包法律法规和政策，加快制定具体办法，确保农村现有土地承包关系保持稳定并长久不变。”“加强土地承包经营权流转管理和服务，健全流转市场，在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营。”这些都体现了国家对农村土地流转问题的重视程度。
　　 二、云南省农村土地流转现状
　　 云南省土地流转自2002年以来每年以10万亩的速度递增。2007年全省土地流转总面积为100.49万亩，占承包耕地总面积的2.6%，比2002年的流转面积增加了50万亩。到2009年上半年，云南省农村以转包、租赁、互换、转让、入股等为主要形式的土地流转面积达300多万亩，占农户总承包面积的7.8%。云南省民族地区土地林地流转也是逐年增多，特别是城镇郊区、平坝地区、交通沿线等农村经济相对发达的地方，土地流转速度与其他地方相比相对较快，规模较大；而经济相对欠发达地区，土地流转相对缓慢。当前云南农村土地流转的特点：参与主体多层次；土地承包经营权流转方式多样性；流转期限不等；涉及的行业广泛；流转的规模不断扩大，速度加快；土地承包经营权流转的区域不断扩张。
　　 三、云南农村土地流转中存在的问题
　　 第一，土地承包经营权不稳定。由于土地承包经营涉及农户与集体、农户与国家以及农户之间等各方面的复杂关系，客观上存在利益矛盾。而在云南少数民族地区，贫穷落后的现象普遍存在。一些农民由于各种原因流转出土地以后，没有了可持续的经济收入，由此会形成不稳定的社会现象。有些乡镇政府行为不规范，对农民的自主经营权干预过多，越权处理承包合同的现象时有发生，甚至出现违法行政侵害农民土地的利益的现象。一些地区的农民文化水平低，不懂得保护自己的利益，在流转出土地的经营权时不了解合同条款就随意签字出让土地使用权，发现自己的利益被侵害时已不能挽回，由此可能会发生暴力事件。
　　 第二，土地流转收益分配不规范。在农村土地征用的过程中，绝大多数农民的利益受损。一些地方的农民很难获得应有的流转收益；此外，还有一部分土地反复流转，使农民的权益得不到保障，严重地影响农村社会的安定。如一些被房地产开发商收购的土地，虽然农民也得到了部分补偿，但相对于开发商来说，得到的收益过少，严重侵害了农民的利益。据现行《土地管理法》，对土地的补偿和对农民的安置总计为该耕地征地前三年平均产值的10-15倍，最多不超过30倍。一般而言，农民只能得到土地收益的5%-10%，村集体得到25%-30%，村级以上及其他部门得到土地收益的60%-70%。虽然这个补偿标准已经严重偏低了，但有些地区农民得到的安置补偿低于最低标准的现象也时有发生。极低的补偿割断了农民与土地的联系，使农民不得不面临新的生计和基本的生活保障问题，影响了农村的社会稳定。
　　 第三，农地流转过程操作不规范。云南省农村土地流转市场尚未形成，转出、转入之间缺乏足够的信息联系，转包费、租赁费缺乏科学依据，不是通过市场机制形成的。流转合同也不科学，合同内容没有统一和规范，流转的程序和主体不规范。一些基层干部对土地经营权流转的必要性认识不足，有的工作缺乏主动性、超前性，缺乏必要的行政引导；还有一些干部急功近利，为了尽快做出政绩，不根据实际情况，强行进行土地流转，以确保当地国民经济的增长。有的外来土地转入者在遇到风险经营失利时，多数情况下是逃之夭夭，不能履行合同义务，无法兑现应给农民的承包和补偿费用。有的业主成片租赁土地后，擅自在耕地上建造永久性建筑物，有的甚至干脆租用耕地办厂，从根本上改变了土地的农业用途，流转期满后，难以恢复用于农业生产。
　　 第四，土地流转后农民的利益保障问题。长期以来，由于工业化的压力以及现实条件的限制，绝大部分的农民一直处于社会保障制度之外，正因为如此，土地对于农民的重要性和保障功能非同一般。土地是农民赖以生存的根本。对于大多数农民来说，土地不仅为农民提供了就业岗位和收入，还承担着重要的社会保障职能。农村社会保障体制的不完善，在一定程度上限制了土地流转，阻碍了农业、农村产业结构的调整，使得农民收入增长乏力，农业现代化进程也相对缓慢。目前在政策制度上，缺乏保障失地农民利益的政策制度。政府对失地农民只给予一定资金的补偿，失地农民文化素质和劳动技能普遍较低，竞争能力差，很多工作岗位都无法胜任。随着农村土地承包经营权流转制度的实施，土地进一步流向农村中的少数人，而脱离了农业劳动、尚未摆脱农民身份的这部分人在失去土地之后，为应对现代社会中的种种风险必然要求农村社会保障有新的内容和新的制度。
　　 第五，流转土地用于非农用途。部分开发商以农业为幌子，转入土地后并不按照土地承包合同所写的将转入土地从事农业用途，而是从事其他商业开发，或者以经营农业项目为条件向政府索取政策资源和其他补偿，实现“堤内损失堤外补”，或者获取其他商业开发的机会。地方政府与开发商一起侵害农民利益：不尊重农民意愿，随意改变土地承包关系，严重侵犯农民的承包经营权；有的地方将农户的承包地长时间、大面积转租给企业经营，严重影响了农民的正常生产和生活；有的地方政府为了降低开发成本，更多地招商引资，借土地流转之名，随意改变土地农业用途，并强迫农民长时间，低价出让土地经营权；与民争利，把土地流转作为增加财政收入的手段。
　　 四、云南农村土地流转中存在的问题的原因及解决建议
　　 第一，强化土地承包权。农地的流转应以使用权为主。在云南省这种地少人多的地区，土地是农民的命根子，提高农地经营规模，应通过土地使用权和经营权的流动来实现。要强化农村土地承包权，通过立法明确赋予土地承包经营权的物权属性，强化了对农民土地承包经营权的保护，实现农地的规模经营，以农地的经营权流转为主要手段。妥善解决一些地方存在的延包遗留问题，将土地承包经营权证书全面发放到户，认真清理、规范整理和永久管理好土地承包档案资料，逐步实现土地承包档案管理信息化，积极探索并建立健全土地承包经营权登记制度。
　　
　　 第二，建立合理的流转土地收益政策。流转土地收益分配，应该本着民主协商、公平合理的原则，既要维护权证书的合法性，又考虑到人口变化的现实性。完善价格形成机制，如对入股合作流转，鼓励农民土地承包经营权入股收益，实行按股保底分红，按实物作价。调整土地收入分配结构适当提高被征地农民的补偿，是解决集体建设用地使用权流转中收益分配的有效途径。要完善收益分配机制，必须完善征地制度。首先，要建立公平合理的征地补偿制度。在市场经济中，应体现市场经济规律，按照市场农地补偿标准。逐步采用区片综合价，随着发展再逐步采用政府指导价、市场评估价、市场价。可以参照各地的综合年产值以及土地的地理位置，确定科学合理的征地补偿标准。建立公正的司法救济制度和裁决机制，对集体组织或农民提出的征地不合法、补偿不合理等问题，农民也可以向司法裁决机构寻求救济，申请国家赔偿，以切实保护自己的合法权益。
　　 第三，规范土地流转机制。农村土地流转必须在确保粮食安全，粮食生产用地得到保障的前提下进行。土地流转的程序应当规范化，建立合理的土地流转制度，既要保证土地能够高效的流转，又要确保农民在土地流转后可持续发展。规范农村土地承包经营权流转必须加强对村干部权力的规范与制约；同时要完善承包土地流转制度，明确职能部门的职责定位，构建多元化的纠纷解决机制。解决土地V78rliRhgedOmdYUdBdAJJnhjbd/g1Lzt9HyN3W+J2A=承包经营权流转问题，一方面要加强土地承包经营权流转机制的规范化建设，另一方面也要健全调处机制，侧重诉前调解疏导，强化仲裁机制。建立土地流转信息库，加强对农村土地流转工作的管理，建立农村土地流转信息库，做好登记、审批、备案、合同签证、档案管理、信息发布工作。积极培育土地流转中介服务组织，成立“土地托管中心”、“土地流转中心”、“土地托管站”等机构，从事介绍流转对象，帮助审查转出方与转入方的资格，提供有关业务咨询等，切实维护土地所有者、承包者、经营者三方的合法权益。
　　 第四，建立健全农村社会保障制度。土地使用权的流转不可能是靠土地制度自身的改革完成的，它与农村社会保障制度有着密切的联系。只有建立健全农村社会保障，弱化土地在农村的社会保障功能，解决农民因土地流转而担心生活无保障的后顾之忧，才能有效促进土地使用权的流转和防范农村社会的不稳定。在建立农村社会保障制度的同时，各地方在土地使用权流转实践中，应当积极探索在土地流转的同时，能确保从土地使用权流转收益中拿出一部分资金用于农村社会保障的投入，使土地使用权的流转与农村社会保障形成良性的互动。采取措施促进失地农民就业。将失地农民纳入城镇就业体系，积极开发就业岗位，安置失地农民就业。将未就业的失地农民纳入再就业服务体系，依托现有技工学校和各类培训机构，为失地农民提供职业培训、就业政策咨询、用工信息、职业指导和职业介绍等服务，有计划、有步骤地组织他们参加就业培训和职业技能培训，积极为他们提供就业援助和创业指导。积极宣传和鼓励农民参加农村社会新型养老保险。
　　 第五，建立农业流转土地流转后的监管机制。进一步健全农村土地流转管理制度，加强对农村土地流转的日常监管工作，切实做到三个规范：规范土地流转程序、规范土地流转合同、规范土地流转行为。对随意将农用土地改为非农用地的开发商和当地政府处以严格的惩罚措施。一方面限制违规使用农用土地的开发商获取流转土地的资格，另一方面对违规转出土地使用权的当地政府官员处以撤职等处分。
　　 五、小结
　　 农村土地流转问题一直是影响农村经济发展的关键因素，促进农村土地流转对我国目前面临的“三农”问题，具有积极的影响。土地流转工作是一项巨大的工程，工作政策性强、影响面广，既关系到农村经济的健康持续发展，又关系到农民的切身利益和农村社会稳定，最终也影响到我国的新农村建设的整体进程。农村土地流转对于提高土地资源利用效率、实现农村产业结构调整和土地规模经营、增加农民收入具有积极的作用。云南少数民族地区土地流转目前还处在探索阶段，还没有统一的规范和措施。土地流转在积极促进农业发展、大力增加了农民收入的同时也带来了一些负面的影响，如土地流转机制不够完善、服务监督机制不健全和农民的法律意识相对缺欠等等。因此，完善各项制度实现土地有序流转是当务之急。
　　 参考文献：
　　 1.安海岗.关于我国农村土地流转问题的思考[J].资源