韩国残疾人社会保障制度考察*

■金炳彻

韩国残疾人社会保障制度考察*

■金炳彻

韩国社会保障制度大部分是为顺应时代的需求而引入的。这不足以适当保障生活在风险中的所有韩国国民，不能充分向生活困难、被排斥的人提供适当的分配。韩国残疾人社会保障的发展历程可以分为4个阶段；初创期（建立政府以后～20世纪70年代末）、转换期(1981年～1987年)、发展期（1988年～1997年）、跃进期(1998年以后)。传统的残疾人社会保障预算更侧重在机构内残疾人，1999年《残疾人社会保障法》进入全面修订，实现了残疾津贴的扩大，残疾人事业不断多样化发展，相对来说，家庭中残疾人的预算投资方面比例出现了增长的趋势。

残疾人；社会保障；现状；挑战；韩国

引言

现代福利国家的社会保障不是单纯的施舍，而是向所有国民提供基本生存权保障的国家层面上的积极义务。韩国宪法第34条就体现了对这种社会保障的积极态度：“所有国民都有最低限度的、有尊严的生活权利，国家要坚持不懈地增进社会保障与社会福利”。韩国社会保障制度发展至今，其中大部分主要是为顺应时代的需求而引入。这不足以适当保障生活在风险中所有国民，不能充分向生活困难、被排斥的人提供适当的补助与分配。

1 韩国残疾人社会保障的发展历程

1.1 初创期：建立政府以后～20世纪70年代末

建立政府以后到1978年，为现代意义上的残疾人社会保障初创期。20世纪60年代因朝鲜战争的影响，针对军人或警察等特殊团体的各种制度开始逐步建立。这种制度并不能看作是在残疾人社会保障的层面上建立起来的，而仅是为增进军人与警察的权益而制订，与西欧的现代残疾人社会保障在第二次世界大战以后为应对战争伤员而进行政策应对一脉相承。20世纪70年代是国际上对残疾及残疾人关注进入高潮的时期。联合国于1971年12月20日提出了关于脑力残疾人（原文提法，下同）权益的宣言，1975年12月9日提出了《残疾人权利宣言》，1976年12月6日召开了将1981年定为世界残疾人年的会议。这种权利宣言虽然没有法律效力，但对韩国有关残疾人问题的制度与法令的建立也产生了影响。1977年韩国正式制订颁布了《特殊教育振兴法》。整体来说，韩国残疾人社会保障的初创模式仍然无法确认为是独立的残疾人社会保障法制建设。

1.2 转换期：1981年～1987年

20世纪80年代可谓是韩国残疾人社会保障制度的转换期。1981年被联合国确定为世界残疾人年，1983年～1992年被联合国定为世界残疾人10年，1983年12月3日联合国制订了《世界残疾人行动纲领》。韩国1981年6月5日制订颁布了《身心残疾人社会保障法》，作为韩国历史上最初有关残疾人社会保障的综合法律，该法具有非常重要的意义。此法包括：身心残疾的标准，康复咨询及医疗机构或身心残疾人社会保障机构的规范，保障用具的交付，促进就业，优先利用机构、公共建筑、交通、通信等辅助设施，残疾人扶养津贴，身心残疾人的福利机构的种类和设立及运营，辅助用具制度与修理许可等。身心残疾人社会保障机构可分为脑力残疾康复机构、视力残疾康复机构、听力语言功能残疾康复机构、精神发育迟滞康复机构、身心残疾人就业机构、盲文图书馆、盲文出版机构等。这一期间还实施了残疾人就业介绍事业、残疾人辅助设施的义务化，开设国立康复院、残疾人登记示范事业等。

1.3 发展期：1988年～1997年

这一时期是韩国残疾人社会保障正式发展的时期。以经济发展和1988年首尔（汉城）奥运会及残疾人奥运会为契机发展起来的残疾人社会保障综合政策，以应对不断增加的残疾人社会保障需求，重整了制度框架，力图扩大对家庭中残疾人的康复服务。特别是1988年首尔残奥会为参赛运动员提供了与奥运会运动员相同的设施和场地进行比赛，大量招聘和培养了一大批参加过首尔奥运会服务的体育和技术官员为残奥会服务。残奥会的举行给予残疾人社会保障制度新的发展动力，推动了人类文明和社会的进步，促使社会更多地关注残疾人。

1.4 跃进期：1998年以后

1998年至今，被称为韩国残疾人社会保障的跃进期。1998年～2002年，建立并实施了《残疾人社会保障发展五年计划（1998年～2002年）》，1999年修订了《残疾人社会保障法》和《特殊教育振兴法》，2000年完成了《促进残疾人就业及职业康复法》的修订，实施四类残疾人相关法令，以此在制度层面上保障残疾人作为社会成员的权利。但这些法律在生活层面和依赖政府的执行过程中，依然表现出各种问题。

2 韩国残疾人概况

2009年，韩国的残疾人口为242万人，平均100人中约有5名残疾人。这一数值比WTO（世界保健机构）提出的100人中约有10名残疾人、美国约有20人来说，处于较低的水平。表1显示了从韩国残疾人登记制度1988年被导入后直到2009年残疾人登记现状和总人口相对比的各时期残疾人口构成比的变化。

残疾人登记制度1988年11月1日在全国扩大实施后，1989年登记的残疾人总数为176000名，占当时总人口的0.41%。由表1可以看出，截止1995年登记残疾人比率占总人口比率不到1%。不过，以2000年为起点登记残疾人总数为958000名，与1995年相比急增了数倍，在总人口中所占比率也增加到2.07%。残疾登记人口急增的背景主要是对于残疾登记存在社会偏见的减少和对于残疾人的各种福利政策的扩大实施。但是最重要的原因是由于1999年《残疾人社会保障法》的全面修正，进而从2000年1月1日开始残疾范围由已存的五种类型扩大为十种类型。2003年7月1日再次扩大了残疾人范围，新增了面部障碍、癫痫病、肠道病、肝病、呼吸系统疾病。因此，登记残疾人在总人口的所占比率达到了3%以上。之后，登记残疾人口不断增加，2009年达到200万以上，所占人口比重也由4.98%接近到了5%（见表2）。

3 韩国残疾人社会保障制度

3.1 残疾人收入保障制度

残疾人收入保障制度是指将公民因残疾所导致的经济上的负面影响降低到最小、保障他们过有尊严生活的社会政策。收入保障制度的目标在于保障所有人不会因残疾被剥夺有尊严生活的权利，这不是慈善或施舍，而是在制度层面上将经济上的负面影响降低到最小[1]。

直接收入保障制度有《国民年金法》中的残疾年金、残疾津贴、工伤保险等。

第一，残疾年金是向参加国民年金后发生疾病或负伤、治疗完毕后仍在身体或精神上留下残疾的人提供的年金，根据其残疾程度确定给付。根据《残疾年金法》，残疾年金以“本人和配偶”的收入认定额在认定额标准以下的人为给付对象。收入认定额的计算方式适用“残疾人年金事业介绍”的标准。残疾人年金根据年龄与收入标准每月给付9～15万韩元。

第二，残疾津贴是指向无他人的帮助就无法维系日常生活的生活保障对象中的重度残疾人提供的补助金，其依据是《残疾人社会保障法》，制度宗旨在于保障低收入残疾人家庭的稳定生活。残疾津贴包括向18岁以下的残疾儿童提供的残疾儿童津贴，此外还有轻度残疾津贴。残疾津贴的给付金额如下，向轻度残疾人每月支付3万韩元，残疾儿童津贴根据其残疾程度（重度与轻度），每月支付10万～20万韩元。

第三，工伤保险的受助人包括在工伤保险适用单位工作的劳动者，因工作原因负伤、生病、残疾时，劳动者本人或其家属无论其单位是否参加工伤保险，都可以要求保险给付。补偿范围包括劳动者因工作原因负伤、生病、身体残疾或死亡，即因工受伤的补偿对象。工伤劳动者根据工伤保险补偿制度可得到的给付包括疗养补助、误工补助、残疾补助、遗属补助、伤病补偿补助、丧葬特别补助等。韩国工伤保险给付的这些特点意味着不论任何灾害、任何灾害规模都根据比例给予补偿。其金额比例根据灾害中的被害规模决定金额的民事赔偿低很多。为应对这一问题，工伤保险中特别设立了特别津贴。但特别津贴中存在这样一个问题，必须由雇主承认个人过失，方可由劳动部事后向雇主征收给付额。因此，如果工伤事故是由雇主过失发生的，一般都会由被害劳动者提起民事诉讼[2]。

表1 韩国法定登记残疾人的现状(单位：千名，%)

表2 韩国残疾人口现状

另外，间接收入保障包括医疗费援助、残疾人子女教育费援助、残疾人创业资金贷款、提供残疾人康复辅助器械、医疗进口物品、减免医疗用具关税、减免残疾人车辆高速通行费用、通信费折扣等。医疗费援助通过向生活困难的低收入残疾人援助医疗费，保障残疾人本人及其家庭成员的生活，但仅覆盖残疾人本人，非残疾的家庭成员不包括在援助范围内。残疾人子女教育费援助是向低收入的残疾人家庭提供子女教育费援助，对低收入残疾人家庭来说，医疗费、教育费、辅助器械购买费用等间接教育费用相对较高。由这一援助来降低该家庭的经济负担，最低限度地保障家庭成员的受教育机会和家庭的稳定生活是引入这一制度的重要原因。残疾人创业资金贷款是向可自力更生的低收入残疾人发放创业资金贷款，帮助残疾人自力更生、稳定生活的制度，可通过金融机构发放贷款，而在家庭单位中设定了上限。残疾人康复辅助器械提供是指向生活困难的残疾人提供便于日常生活的康复辅助器械，以提高残疾人生活能力并增进福利的制度。残疾人用品进口、残疾用具关税减免制度是指进口以残疾人使用为目的的特殊物品和用于残疾人诊断及治疗的医疗器械时减免关税、减轻残疾人经济负担的制度。对残疾人使用车辆进入高速公路通行费用减免是为了保障不便于使用公共交通工具的残疾人使用私家车通过高速公路时减免通行费的50%。

3.2 残疾人医疗保障制度

残疾人与一般患者相比，需要较长的治疗期与康复期，医疗费负担相当大。根据2005年残疾人实况调查结果，62.8%的残疾人健康水平非常低。2007年根据《医疗给付法》对残疾人的医疗费援助中二类有权受助人在一级医疗给付机构就诊时，本人每负担1000韩元中将得到750韩元援助，不交付处方或就诊时将根据《药师法》第21条5项规定直接调剂医药品则每1500韩元援助750韩元，在第二、三级医疗给付机构或国立、公立结核医院就诊时将援助医疗给付可适用本人负担诊费的15%（癌症、心脑血管疾病给付额为本人负担诊疗费的10%），本人负担中餐费的20%将不予援助。

残疾人辅助器械中医疗给付适用对象购买辅助器械时，将由健康保险管理机构援助适用品目标准额范围内的全部（1类）或85%（2类）。健康保险对象将在适用品目标准额范围内援助购买费用的80%，适用对象辅助器械及标准额如表3所示。

考虑到残疾人医疗费负担较重，医疗给付及健康保险给付期扩大到了365天。2005年，在全韩国范围内设立了16个康复医院，目的在于对残疾进行分级、康复治疗、医疗咨询等。康复医院主要是社会福利法人运营的医院，大部分集中在大城市，就满足一般残疾人的医疗服务需求而言几乎是微乎其微。因此有必要解决康复医院在地域上过分集中的现状，通过确保残疾人的治疗需求，扩大综合医院中康复专业医疗服务，实现普遍医疗康复。

政府为构筑康复医疗服务体系，不断推进康复医疗医院体系的导入。即通过《医疗法》构筑以重度残疾人中长期康复治疗为中心的康复疗养医院体系，引导难以经营的中小医院将部分病床转换为康复病床。除此之外，还推进各地区康复医院的设立、保障公共医院和保健机构中残疾人治疗及康复功能、持续改善和扩大医疗费援助制度。

3.3 残疾人雇佣保障制度

残疾人雇佣保障制度为残疾人提供可维持生计的就业岗位和可获得收入的职业，向残疾人提供与一般社会成员一样参与社会生活的机会，并向缺乏劳动能力的残疾人提供职业培训，使得他们可以重新参与社会。这些残疾人雇佣政策在大体上可分为一般雇佣与保护雇佣，一般雇佣是指政府提供职业所需的各种援助，以顺应市场经济的流程，保障残疾人与一般人一样拥有就业的机会；保护雇佣是指向重度残疾人提供的援助。

为促进一般雇佣，1990年制订了促进残疾人就业的相关法律，向雇主推行义务雇佣政策，为促进残疾人就业奠定了基础。2000年7月将现有的《残疾人就业促进法》修订为《促进残疾人就业及职业康复法》，扩大了重度残疾人与女性残疾人的就业机会，将国家及地方自治团体的残疾人雇佣由劝告事项修订为义务事项，在政府主导下为满足残疾人的就业需求奠定了法律基础。

3.4 残疾人教育制度

残疾人教育制度依据《宪法》第32条中“所有国民根据能力均等地享有受教育权利”的理念，韩国《特殊教育振兴法》第2章中将特殊教育定义为：通过适用于特殊教育对象特点的教育过程、教育方法及教育媒介等实施教学、治疗及职业教育等。通过这些过程可使残疾人平等地享受受教育权利，提高作为社会成员有效履行其角色的能力。

韩国特殊教育机构在大体上分为以残疾学生为对象的特殊学校和为统合教育而在高中以下设立的特殊班级， 各年度的特殊学校及特殊班级数、学生数、教员数的发展过程如表4所示。

《特殊教育振兴法》还规定负责实施特殊教育的教师在家庭、医疗机构、学校和其他机构等对特殊教育对象进行直接访问式的巡回教育。2006年4月巡回教育在家庭、机构、医院、学校等以巡回或派遣形式展开，共组织534个班级的785名教员，以3330名残疾学生为对象实施，在特殊学校共有830人，特殊班级有2500名参加。

虽然最近特殊教育的动向是摆脱隔离式教育环境，逐步实现融合教育，然而一般学校的教师或学生依然缺乏认识，残疾人的便利设施也严重不足，特殊教育人力匮乏等都是不利于现实发展的重要阻碍因素。为解决这些问题要提出积极对策，例如保证残疾学生毕业后可以自立、组织就业或就学，即构筑一种相互相关的方案，这是必不可少的。

表3 适用对象保障器械及标准额

表4 各年度特殊学校及特殊班级、学生、教员数

3.5 残疾人出行权及信息获取权相关制度

增进残疾人、老年人、孕妇等便利保障法中明确规定，此法的目标在于保障残疾人维系正常生活、利用便利设施或设备，以获取信息，为他们参与社会活动和增进残疾人社会保障而制订。保障残疾人出行权的便利设施是为残疾人一般生活和社会生活提供方便，将残疾人的不便因素降低到最小的重要部分。实施残疾人便利增进法以后，逐步设立了便于残疾人实施出行权的各种设施，但大部分都以法律所规定的公共设施为中心，为残疾人正常出行的社区和个人生活空间中的便利设施仍处于严重不足的状态。

韩国确保残疾人出行权始于2001年残疾人为保障权利而进行的激烈斗争。这种斗争的结果是2005年制订《交通弱势群体的移动便利增进法》，由此“出行权”以法规形式得到了保障。此法实施一年以后人们发现，各地区间出行权保障存在严重差距，需要详细了解交通工具、费用体系中存在的各种问题。因此政府为通过建设无障碍社会来实现残疾人的社会参与和增进福利，致力于以下5个推进，努力在制度层面上提高残疾人出行权：提高公共设施的残疾人利用度；改善对残疾人便利设施的社会认识；扩充生活空间的居住及出行便利设施；持续性的现状调查与评价；通过便利增进审议会进行制度改善等。

残疾人信息化指通过有效使用信息通信技术与服务，实现残疾人与健全人社会融合的一切努力。因此残疾人信息化建设不但可以使残疾人适应日常生活，还可以提供职业、教育、社会、文化参与的工具，在使残疾人作为社会成员共享社会信息方面具有非常重要的意义。根据2005年残疾人实际调查结果，残疾人的计算机持有率和利用率相对低于一般国民。以残疾人网络利用率为例，由2003年的27.6%逐步增加到了2006年的46.6%，但与国民平均水平相比仍有很大差距。

政府为消除信息差距，于2001年1月制订实施有关消除信息差距的法律。此法保障因经济、地域、身体或社会条件无法正常获取或利用生活所需的信息通信服务的低收入者、农村居民、残疾人、老年人、女性等弱势群体，以提高其生活质量。

4 思考与借鉴

尽管韩国残疾人社会保障制度面临上述挑战，仍需不断完善与调整。但整体来看，韩国已建立了具有框架性的残疾人保障制度，包括收入保障、医疗保障、雇佣保障（就业）、出行权及信息获取权等相关制度（社会参与的途径）。特别是随着有关残疾人保障的一系列法律出台，韩国残疾人社会保障制度已走向进一步完善的道路。中国残疾人社会保障制度，至今尚未能为8000多万残疾人建立全面的、框架性的残疾人社会保障制度，仍面临应保未保、保障层次低、城乡及地区资源分配非均等化、保障资源分散等问题。随着老龄化背景下残疾人数量的持续增加，当务之急应构建多层次、完善的残疾人社会保障制度[3]。

残疾社会保障制度的理念从施舍恩赐到保障权利再到社会参与、共享经济发展成果，为制度建设提供理念指导。从韩国残疾人社会保障制度内容来看，残疾人社会保障制度在保障基本温饱性生存的基础上，还要促进残疾人社会价值的自我实现，制度性的保障就是要为其提供平等的机会充分参与到社会生活中，实现社会融入。中国在经济社会发展的同时，如何促进残疾人社会融入，实现“平等、参与、共享”，韩国的经验值得借鉴。

[1] 俞尚厦.残疾人福利的理解.首尔：新政社.2004.376-381.

[2] 朴润真.残疾人社会保障制度.首尔：两书院.2004.164-171.

[3] 杨立雄，兰花著.中国残疾人社会保障制度.北京：人民出版社.2011.01.

Social Welfare System for Disabled Persons in Korea

KIM Byung-cheol

The current social welfare system in Korea has been introduced mainly due to demands of the times. It can neither ensure all residents’ proper livelihood in risks nor fully satisfy needs of poor and excluded people in providing appropriate allocation. The historical development of social welfare for the disabled are divided into four stages: the early expansion period, the transitional period, the gradual development period and the great-leap-forward period. The traditional forms of social welfare budget for the disabled put more emphasis on the disabled in welfare institutions. However, Social Welfare Law for the Disabled was fully revised in 1999, realizing the expansion of deformity allowance and the diversified development of social welfare programs for the disabled. As a result, there has been an increasing trend towards social welfare budget for the disabled in residential care.

The disabled; Social welfare; Current situation; Challenge; Korea

*国际论坛交流论文

中国人民大学劳动人事学院 北京 100872

金炳彻 博士 讲师；研究方向：残疾人社会保障制度比较