缺乏有效的问责制：我国生物多样性执政能力初探

胡 涛 钱 翌 毛显强 邢有凯

（1. 环境保护部环境与经济政策研究中心，北京 100029；2. 青岛科技大学，青岛266042；3. 北京师范大学，北京 100088）

缺乏有效的问责制：我国生物多样性执政能力初探

胡 涛1钱 翌2毛显强3邢有凯3

（1. 环境保护部环境与经济政策研究中心，北京 100029；2. 青岛科技大学，青岛266042；3. 北京师范大学，北京 100088）

从管理体制角度分析，我国生物多样性执政能力体现为：立法能力、行政执法能力、司法能力、监督能力。结合新疆典型案例，研究发现：缺乏有效的问责制是我国生物多样性执政能力弱的主要根源。

问责制；管理体制；生物多样性；执政能力

1 引言

为了落实党中央提出的行政管理体制改革建议，国务院出台了领导干部问责制条例，但研究发现，目前这个问责制在生物多样性管理中还不够有效和主动。如何在生物多样性领域建立有效的问责制，本文以制度经济学（Institutional Economics）为理论基础，基于以下核心理论内容：（1）理性经济人（Rationale economy person）与利益最大化的理性机构（Rationale economy institute，self-interest）；（2）交易成本（Transaction cost）与科斯定理（Theorem of Coase）；（3）利益相关方分析Stakeholder analysis;（4）帕累托改进（Pareto Improvement）与卡尔多-希克斯准则（Principle of Kaldor-Hicks），设计出多种生物多样性体制改革方案，针对不同的利益相关方计算其费用－效果，判断是否满足帕累托改进。如果不是，如何运用卡尔多-希克斯准则，给出辅助配套政策予以补偿受害方，使其再次成为帕累托改进。

在公共政策周期分析框架的基础上，我们通过实践研究提出以下生物多样性管理体制（Biogovernance）的分析框架。

生物多样性Who机构What目标How手段Whom对象When时机Where场合立法执法司法监督

从纵向管理体制与政策角度看问题，首先是问题辨识，其次是政策制定，第三是执行政策，第四是执行纠偏，第五是监督机制。这是公共政策的全过程周期，是纵向的。从横向的政策全方位内涵来看，谁应该做什么，用什么样的手段，在什么时机，什么场合。

目前的生物多样性及生态环境管理体制，依然受到中国传统管理体制模式的影响，不能充分适应信息化、全球化及市场化的新形势。机构纵向间依然采取代理制，而不是运用信息技术更多地直接垂直化管理。机构横向间往往是相互制约牵制，而不是协同一致提高效率、面向市场提供服务。

我国生物多样性管理体制最基本的问题是缺乏有效的责任机制。无论是立法者，还是执法者、司法者、监督者都缺乏明确清晰的责任，同时缺乏必要的责任追究机制。目前我国生物多样性及生态环境管理体制存在的主要问题，从执政能力看主要体现为：立法能力、行政执法能力、司法能力、监督能力。

2 有关生物多样性的立法者缺位、立法缺失

与其他问题一样，生物多样性立法的主要责任在中央。与生物多样性有关的法律法规数量很多，但没有一个系统的生物多样性保护领域的法律法规体系。另外现行有关的法律条款存在冲突矛盾，有些法律法规还缺少实施细则，很难操作。

牵扯到立法部门的第一个问题就是谁应该立法，人大是法定的立法机构，但部门在立法过程中影响因素过重，已经将执法者的利益隐含在里面。

2.1 立法中存在缺失

国家立法一般比较原则，对一些具体事宜往往授权下位法作补充规定，而下位法却没有对此作出规定，授权补充立法缺失，造成立法的目的不能实现。如：《中华人民共和国野生动物保护法》第二十四条规定“因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿。补偿办法由省、自治区、直辖市人民政府制定”；又如：《中华人民共和国草原法》第四十八条授权自治区人民政府制定实施退耕还草和禁牧、休牧具体办法，第七十二条授权自治区人民代表大会或者其常委会制定违反草畜平衡制度、饲养牲畜超过草原载畜量标准的纠正和处罚措施，但目前本文调查对象新疆维吾尔自治区尚未出台这些规定，导致这些法律制度长期得不到落实。

湿地是生态系统重要组成部分，保护湿地对维护生态平衡和生物多样性具有十分重要的意义。国家和自治区都面临湿地面积减少、湿地生态功能退化的问题，但还没有专项立法，关于湿地保护管理缺乏相应的法律规定。

2.2 立法中存在交叉、重叠、冲突的条款

《中华人民共和国自然区保护条例》与《风景名胜区管理暂行条例》两个行政法规的调整范围划分不清，造成自然保护区和风景名胜区重复批建，管理混乱。《中华人民共和国野生动物保护法》第十条与《中华人民共国草原法》第四十三条关于野生动物类型自然保护区主管部门的规定不一致；《中华人民共和国森林法》第三十九条与《中华人民共和国河道管理条例》第四十四条关于非法采伐林木的行政处罚及实施机关，存在交叉和矛盾；《自治区实施<森林法>办法》第三条与《自治区实施〈草原法〉细则》第二条，在林地郁闭度、乔、灌木林地的界定的概念不一致、不明确，造成执法责任权限不清晰。

3 行政执行不力

行政执法不力包括行政执法者不作为、行政部门间执法不协调、中央及各省市县乡间执法不协调、执法方式不适应新形势等几方面。

3.1 行政执行力逐级递减，执行率低

我国目前的政权分层是中央、省、地区/地级市、县、乡五级政权体制。在全球化、信息化的今天，这种体制无论从国家治理的信息传递和保真角度，还是从治国的成本和效率方面来看，都有待调整改革。发达国家一般为3级，即联邦政府—州政府—城市。与发达国家相比，我国的纵向管理层级偏多。一般来说，管理层级越少，中央政府的行政命令和颁布的政策法规通达性亦越好，政策失真度亦越低，政策法规的执行力亦越强。如何从定量分析的角度表述中央政府的政策法规在不同纵向管理层级的传递效果，是环境政策研究人员长期以来一直研究的一个热点问题。我们通过大量的调研和分析，发现可以用国家生态环境项目经费投入沿着纵向管理层从上到下的到位率来表征生态环境政策法规在不同管理层次的执行力。

新疆维吾尔自治区是国家西部大开发的重点地区，该区有丰富的自然资源，被称之为中国二十一世纪的重要资源接替区，同时新疆又是独特的生态脆弱区。针对上述特点，国家制定了新疆跨越式发展，生态环境保护必须先行的开发战略。为此，自1985年以来，国家在新疆启动了许多生态环境保护工程，如三北防护林建设工程，天然林保护工程，森林生态效益补偿、退耕还林工程、退牧还草工程、塔里木河综合生态整治工程及一些湿地和自然保护区基础设施建设工程，这些工程的实施在很大程度上改善了新疆的区域生态环境质量。但是通过我们的调查研究发现，新疆实施的国家生态保护和建设项目普遍存在执行率不高的问题。

造成政策执行率低的表观原因有以下两个方面：一是由于新疆的财政自给率低，而许多重大项目都由地方配套的要求，一般比例为10%-30%，而像新疆这样经济欠发达地区，一般财政的配套能力都很差，很难足额配套，最多是以工代赈的方式，通过投工投劳折算配套费；二是许多生态环境建设项目资金在从中央到项目实施地的流动过程中被层层挤占或挪用，使有限的项目建设经费不能足额投入到项目的建设中，其生产结果普遍不能全面完成或完成的质量不高，不能实现项目建设的预期目标。上述原因使国家投入的经费效率降低，项目的预期目标难以全面实现。

通过与相关人员访谈及实证调查发现，一个项目的经费挪用比率不仅与项目的受重视度有关，而且还与项目的类型有关。如关乎区域老百姓短期生存与发展的项目，一般项目的资金在不同层级的挪用率低，到位率高，一般到位率可达80%以上。国家重点建设项目，由于经费主要投向基础设施，因而挪用率也不高，一般到位率可达85%；建立了较好评估机制的项目，一般项目到位率更高，项目执行率可达90%以上。而不宜核查或缺乏核查机制或缺乏第三方核查的项目，如中央财政补助项目，一般挪用率都比较高，平均可达30%-40%。另外，项目经费挪用率还与项目总经费的额度大小有关，额度大的挪用比率一般比较低（约为10%），到位率也较高。此外，项目经过的管理层级越多、部门越多，挪用的比例也越大；最后就是项目的直接管理部门越多，第一责任人越不明确，挪用的比例也越大。

从中央到项目实施地（如县级），一般挪用趋势是，自治区（省级）挪用较少，一般为5%（因自治区掌控全国的财政收入的支配权，而且各个职能部门合计的项目多，经费相对较充足，因而挪用比率较低）；地市级挪用比率也比较低，一般为5%-10%；县级挪用比率最大，一般可达20%-30%（县级领导一般都主抓国家投资的项目，而且县委书记权力大，监督又常处在弱位状态。另外，县一级面临的问题也最多，办公费用又相对最不足）。

一般项目经费从上至下流动的过程中，被挪用的途径主要有：购车、基建、公款接待、出外考察和参加各类会议等。造成政策执行率低的根本原因是财权与事权不统一，以及缺乏有效的监管体系。

3.2 行政执法者不作为

执法存在的主要问题之一是执法者不作为，“缺位”“越位”问题很严重。在缺乏有效监督机制的情况下，为使部门利益最大化，就会出现“缺位”“越位”现象，政策执行率不够好。另外执法者决策执行的责任不清楚，往往在执行者给决策者提建议时将自身的利益加入其中，在这个过程中责任不清楚也带来了一些问题，主要是执法的决策者、决策咨询者、决策执行者责任不清，往往是执行者提供决策咨询意见。

3.3 行政部门之间执法行动不协调

横向部门之间的协调也有问题，有些问题在执法的过程中不知道应该由谁做，如林草交错带地段的责任分不清楚，究竟是该林业部门还是草原部门来管；草原污染是该由环保部门管还是草原部门管。

在执法层面存在的问题更大，迄今为止主要依赖于零零星星的专项行动（如新疆保护藏羚羊一号行动、二号行动，绿盾一号行动、二号行动，天山行动等），没有建立起环境执法的长效机制。诚然，由主管部门主导的野生动物保护专项执法行动，在短期内，对违法犯罪的震慑效果相当显著，但是由于缺乏健全的执法机制，一旦违法犯罪分子掌握了主管部门的执法规律，极易造成违法犯罪分子长期与执法者迂回对峙，不但法律的尊严受到践踏，违法犯罪的气焰也会更加嚣张。

执法不严，违法不能有效惩戒，在很大程度上会起到鼓励潜在违法犯罪者实施违法犯罪行为的作用，非但不能实现刑罚的目的，反而会促进环境违法犯罪的增加。有法不依比无法可依对法治的破坏程度要大得多，特别是对公民的守法意识而言。违法犯罪应受而不受刑事处罚，维护的是行为人的利益，严重损害社会正义。而长期目睹违法犯罪不受处罚的结果，极有可能是自己也萌发跃跃欲试的心理，并选择适当时机付诸行动。有法不依不如无法，如果说这些法律还曾偶尔被遵行、被执行的话，那这种“偶尔”也只不过是对法律权威、对公正的亵渎罢了。因为“偶尔”就意味着差别，意味着前后不一、反复无常。对于执法机关来说，“偶尔执行”法律实质上是对其执法权力的滥用。

据调查统计，新疆野生动物消费案件的发案率一直较高，近年来滥捕滥猎野生动物案件平均每年超过2000多起，但立案侦查的比率一直比较偏低，许多案件因为缺乏举报，或简单的处以行政处罚，或办案人员中饱私囊，森林公安的立案率只及发案率的30%就是最好的例证。导致这种现象的主要原因，一是由于机构不健全，缺乏线索；二是由于执法人员素质低，缺乏野生动物保护的意识，对野生动物的价值认识不全面；三是由于知法犯法，监督部门缺位造成的。

据自治区林业局森林公安局刑警队介绍，许多野生动物保护的案件由于行政干预、领导说情等不能正常立案和不能公正的处罚。通行的做法是案件一旦举报到森林公安部门，在立案调查过程中受到各方压力的影响，公安部门为了部门利益，经常会降低办案的公正性，比如说：近些年，野生动物案件经常采取候审的手段，使案件不了了之，因为法律规定取保候审最多为一年，拖过一年案子就可以不予立案了。另外，本来该刑事处罚的人为降为行政处罚，本来是高额行政处罚的变为简单的行政处罚。知法犯法的典型例子当属2008年7月塔城市委副书记打猎误杀农民一案，自治区公安厅规定2008年奥运会前后停止一切狩猎活动，而身为地区主要领导干部却置法规与不顾，带头执法犯法。

3.4 中央及各省市县乡间执法不协调

中央地方执法责任不清，缺乏纵向的有效协调机制。法律执行率、政策执行率逐级递减。例如，明明是国家级自然保护区，但是中央政府不负责任。此外，中央与地方事权、财权严重不匹配。分税制改革以后，地方政府的财权减少了，事权反而在增加。地方政府不仅要发展经济，还要提供生态环境的公共服务，但它面临着资金短缺的困扰。

阿尔金山是国家级自然保护区，既然是国家级保护区，一定是国家认为该保护区的存在与保护对国家的可持续发展至关重要，理应由中央政府投资建设与保护，但是在现实的管理中，保护区的管理权、人事任命权以及人头费却靠地方负责，巴州政府财力有限，只能解决人头费，无法在保护区建设和管理维护方面投入必要的资金。另外，由于保护区管理部门的人事任命由地方负责，而地方发展经济是第一要务，因此很难保证管理部门全面落实国家和自治区有关自然保护区的法律法规，并加以有效地执行。此外，执政方式不适应市场化、全球化、信息化的新形势。

4 司法部门不作为

司法部门也存在不作为的问题，例如检察院不起诉、法院不受理。经统计，新疆野生动物保护发生的案件、检察院起诉案件和法院受理案件的数量逐层递减。公检法系统内部也缺乏协调，中央与地方司法系统纵向也出现协调问题，这些问题也不是生物多样性领域特有的，是共有的问题。司法人员缺乏生物多样性相关的工作能力，从专业知识到经费方面都需要得到加强。

我们的研究表明：有关生物多样性的司法执行率逐级递减。2004年1月至2006年6月末，新疆森林公安机关共查处各类盗伐盗猎案件6442起。其中，林业行政案件6271起，林业刑事案件171起，判刑98人，打击违法人员8573人（次），收缴木材6158立方米，收缴野生动物2833头（只），为国家挽回直接经济损失9100万元。2007年，新疆涉及野生动物的案件共2000余起，其中行政案件1200余起，刑事案件800余起，森林公安机关受理各类野生动物案件仅为106起，案件受理率为5.3%，在受理的案件中，涉及刑事犯罪的共31起，移送检察机关的31起，检察机关起诉31起，起诉率（实际起诉占应起诉的比率）仅为3.09%，法院结案25起，结案率（实际判刑占应判刑的比率）3.01%。

从对林业主管部门查处的野生动物案件、检察院起诉的案件和法院审判的案件数量来看，新疆具有查处案件多，起诉案件少，审判案件更少的特点，这也凸显了司法机关对野生动物国有资产监管不力，是造成野生动物国有资产大量流失的重要原因。此外，司法者不作为。虽有各种监督机制，但缺乏有效的监督机制。

5 监督者不作为

在目前的管理体制中，虽存在各种监督机制，但是缺乏有效的监督机制，特别是对行政执法部门的约束限制都有限。

监察部门严重不作为。“中华人民共和国行政监察法”赋予监察部门两项权利，一是对公务员腐败问题；另一项是监督各部门的职权行使和工作落实情况。但监察部门将主要精力用于反腐败，对机构的监察职能几乎没有做到。另外监察部门与纪检委的职能有很大重叠，产生很多问题，监察部门也应该被监督。

行政监察机关属于政府系列，是依据《中华人民共和国行政监察法》（1997年5月9日由第八届全国人大常委会第二十五次会议通过，以下简称《行政监察法》）的要求设立的，其最主要的职能职责是对政府部门执行国家法律法规、方针政策落实以及履行职责进行监督。按照监察法第十八条规定，监察机关为行使监察职能，履行下列职责：（1）检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题；（2）受理对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举；（3）调查处理国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为；（4）受理国家公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予行政处分决定的申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉；（5）法律、行政法规规定由监察机关履行的其他职责。

新疆监察厅于1986年成立，主要对政府实施内部监督，工作重点侧重于对一般执法行为的事后监督，事前监督主要侧重于对公务员、党政干部腐败犯罪进行预防。目前监察厅对政府部门一般执法行为不进行监督。而按照监察法的要求，监察部门的第一职责应该是对政府部门执行国家法律法规、方针政策落实以及履行职责进行监督。通过对新疆监察部门的工作梳理，我们发现各级监察部门对自治区林业厅执行《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、（新疆维吾尔自治区实施《森林法》管理办法）、（新疆维吾尔自治区实施《野生动物保护法》办法）和对畜牧厅执行《中华人民共和国草原法》、（新疆维吾尔自治区实施《草原法》管理办法）等法律法规却很少监督，这是新疆生物多样性执法不力的重要原因。

人大监督缺乏力度，每年的执法大检查很少涉及到生物多样性，生物多样性监督被边缘化了，并且缺乏日常的监督机制。另外对行政部门的整改方案缺乏再追踪检查机制。政协监督软弱无力。近来发挥重大作用的是网民。

新疆人大涉及生物多样性的执法监督主要贯穿在由其主导的，自治区党委宣传部、自治区环保局等17个单位参加的天山环保世纪行活动，该活动将法律监督、舆论监督、群众监督有机结合，目前已实施12年。但真正涉及生物多样性执法检查的题材并不多。

例如，《野生动物保护法》和（新疆实施《野生动物保护法》管理办法）颁布实施已经近20年，但自治区人大仅在2004年开展过一次《野生动物保护法》实施大检查，人大执法监督的缺位或弱位是《野生动物保护法》和（新疆维吾尔自治区实施《野生动物保护法》的办法）执行不力的重要原因。

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1673-288X（2012）03-0026-05

项目资助: 中国－欧盟生物多样性项目

胡涛, 研究员, 主要研究方向为气候变化、环境与贸易、环境管理体制等领域