我国环境标准制度存在的问题及对策

张 晏,汪 劲 (北京大学法学院,北京 100871)

我国环境标准制度存在的问题及对策

张 晏,汪 劲*(北京大学法学院,北京 100871)

目前我国的环境标准制度存在诸多不足.环境标准本身科学性不强,存在着标准滞后、空白、总量控制标准少、确定和修改依据不明、缺少专门针对公众健康设定的指标以及针对同一环境要素数值交叉等问题,这同时也与环境标准的法律性质不明确、编制机构不中立、编制程序不完善、公众参与不足密切相关.而环境标准体系本身的不完善也带来环境标准适用上的困难和障碍.对此,需要从法律制度和政策选择上寻求突破,明确环境标准的法律地位和效力,建立环境标准制定和修改的规则,确立环境标准的适用原则和条件,从而进一步完善环境标准制度.

环境标准；问题；对策

环境标准的制定和实施是环境行政的起点和环境管理的重要依据.我国一向重视环境标准工作,截至2010年11月23日,我国已累计颁布各类国家级环境标准1397项,其中含现行国家环境标准 1286项及废止的各类标准 111项.[1]然而,数量的繁荣并不意味着环境标准的科学与合理.我国现行《环境空气质量标准》与世界卫生组织2005年全球更新版《关于颗粒物、臭氧、二氧化氮和二氧化硫的空气质量准则》在数值上有很大差别,而 PM2.5更迟迟未纳入我国的标准项目.直到《环境空气质量标准(二次征求意见稿)》(2011年)出台,才首次在一般项目中增加 PM2.5.其实 PM2.5的问题并不是什么新鲜的话题,一直以来争议不断.然而,制定 PM2.5标准为何困难重重？背后的理由却是:“如果制定实施PM2.5环境空气质量标准,将大范围超标.”一般认为,环境质量标准除以环境基准为主要科学依据外,还要考察国家在经济和技术上的可行性,既遵循自然规律,又遵循社会经济规律.[2]但“纳入的都是必须能控制,还要有办法解决”[3]的制定思路显然过于主观和不科学.

本研究拟从法律制度和政策选择上寻求解决问题的途径,以期为完善环境标准制度提供法律对策和建议.

1 环境标准制度存在的问题

1.1 环境标准的科学性不强

1.1.1 部分标准已经过时 环境标准作为一种技术规范,必须紧跟科技和社会的发展,才能达到最佳的实施效果.我国许多比较重要的环境标准都制定于20世纪八九十年代,实施后长期没有进行修订(表1).如果仍沿用当时控制水平较低的环境标准已经无法满足目前环境保护的需要.目前正在修订的《环境空气质量标准》(GB3095-1996)在2000年局部修改后也已10年未予修改.

表1 我国实施10年以上未予修订的环境标准Table 1 Examples of environmental standards that have not been revised for over 10 years

1.1.2 新型环境损害缺乏判定标准 我国已形成“两级五类”环境标准体系,标准分类细,涉及范围广,但在很多领域仍然缺乏标准管制.例如光、热、土壤等污染类型及其损害尚未出台相应标准.而已出台的环境标准中也未见诸如重金属、持久有机污染物等物质的标准项目.这可能也反映出与PM2.5一样“难以控制,无法解决”的困惑.

1.1.3 总量控制标准较少 我国污染物排放(控制)标准中,浓度控制标准多,关于总量控制的标准少.环境污染的产生主要是排放的污染物质超过了环境的自净能力,从而造成生态系统的失调.[4]因此在浓度控制标准下,即使每个污染源达标排放,也会因污染源过多而造成严重的环境污染.由于污染物排放(控制)标准决定着污染源管理的途径方法和环境立法的思路及制度构建,因此必须加强对总量控制标准的制定和完善.

1.1.4 标准数值的确定与修改依据不明 我国许多环境标准具体数值设定的科学性令人质疑.2000年1月6日,原国家环境保护总局发布关于《环境空气质量标准》(GB3095-1996)的修改通知,对二氧化氮(NO2),臭氧(O3)的相应指标数值进行了修改.此次修订的数值,相对于 1996年标准的浓度限值反而有所放宽,与世界卫生组织标准更是存在较大差距(表2),而发布机关却未给出任何解释.[5]《环境空气质量标准(征求意见稿)》也未提高相应限值要求.在大气污染日趋严重、公众环境空气质量要求日益增高的背景下,修订标准反而出现放宽的结果.

表2 世界卫生组织与我国现行环境空气质量标准中有关臭氧(O3)、二氧化氮(NO2)浓度限值的比较Table 2 Comparison in concentration limits of O3 and NO2 between WHO and China’s Ambient Air Quality Standards

1.1.5 标准项目中污染防治指标与公众健康指标混同不分 公众最为关注、环境保护行政最为关切的就是环境污染对人体健康的影响和危害.然而,我国绝大多数环境标准中未专门针对公众健康设定指标,难以区分污染防治与公众健康指标的界限.例如,《环境空气质量标准》(GB3095-1996)以空间区域为依据分为3级标准,《环境空气质量标准(二次征求意见稿)》(2011年)分为2级标准,但未针对公众健康设定指标.而美国国家环境空气质量标准明确规定了公众健康指标,环境空气质量限值与保护人体健康目标相统一[6].美国国会在制定《清洁空气法》时,目的是要“确立公共利益所要求保护人们健康的质量标准”[7].虽然美国联邦环境保护署在制定环境质量标准的实践中或多或少也考虑了成本和其他相关因素,同时美国也制定了大量基于技术和经济可行性的排放标准[8],但这些标准仍需要以基于健康和环境影响的质量标准作为补充,优先考虑公众健康和公共福利[9].

1.1.6 不同标准对同一环境要素(因子)在数值上呈现交叉 除国务院环境保护部门外,其他部门主持编制的各类标准中也有大量涉及环境保护的内容.但在制定相关标准时,部门之间缺乏应有的协调和沟通,致使标准的项目和数值交叉重叠,不同部门制定的标准之间存在冲突.例如,原国家环境保护总局颁布的《电磁辐射防护规定》(GB8702-88)规定的电磁波辐射安全限值为 40 v/m,而卫生部制定的《环境电磁波卫生标准》将电磁波辐射安全限值规定为 10v/m.同是国家标准,电磁波辐射的最高限值竟相差 30v/m.现存标准规定之间的冲突,给具体个案的选择适用带来了困难.

1.2 环境标准的法律性质不明确

环境标准是由相关领域专家在科学认知基础上进行判断制定而成的,由一系列符号、代码、编号和其它技术规定组成的技术性规范,本身并不属于法的规范,具体适用需要依附于法定环境行政决定即公法上的判断.然而,对标准法律性质的研究不属于科学家研究的范畴,相关立法及政策也未给出明确答案,以至于出现纠纷时在司法适用上出现争议.环境标准模糊不清的性质和效力正是阻碍我国环境标准制度顺利实施的根源所在,也造成实践中标准制定不规范,适用随意等一系列问题.

1.3 环境标准的编制程序正当性不足

1.3.1 草案编制机构不中立 国务院环境保护部门是国家环境标准的制定机关.通常环境标准草案通过下达课题的方式,在主管部门的主持下由各大科研院所、大学以及相关企业起草(表3)

专家、学者依据科学、定量的方法起草标准草案本应是客观、科学的,但在标准制定中常会出现以科学的名义隐含价值判断的现象.[10]在我国,专家、学者不同程度地存在着理性不足和独立性不强的弊端[11].在经济开发与决策领域,基于政府和部门的管理需要,在考虑环境保护和人体健康的同时,环境标准的制定有时会更加顾及企业发展和经济利益的需要.如果标准制定得较严,将会直接影响地方政府的经济和环境保护成果,而新指标如 PM2.5的加入,不仅会增加监测成本,而且会使原本治理PM10取得的成绩“前功尽弃”,同时还会影响汽车工业发展.这必然给各级政府和环境保护部门带来更大的压力.

表3 部分环境标准的起草单位示例Table 3 Examples of environmental standards drafting units and agencies

目前环境标准的制定主要以经济、技术条件为依据而非人体健康.专家在政治压力和经济发展的迫切需求下制定的环境标准,其科学性值得怀疑.

1.3.2 编制程序不完善 《环境标准管理办法》(1999年)第11条对环境标准的编制程序作出了规定,但看似全面的规定仅在形式上要求对环境标准草案征求意见,对征求意见的内容、对象、具体程序,都没有作出进一步的配套规定.《国家环境保护标准制修订工作管理办法》(2006年)进一步作出了规定,但对于编制组的成立和如何征求意见等关键问题仍然语焉不详,这为环境标准编制程序的正当实施埋下了隐患.此外,这些办法本属于《立法法》规定的环境保护部门规章,它们对其他部门主持制定的相关行业环境标准并无任何约束力.

环境标准的制定必须经专家论证.但实践中,受标准制定经费短缺等因素的限制,标准的立项基础论证不足,通过各部门上报后按照部门意志进行简单平衡,缺乏整体协调性.只能按照惯例分配标准的编制任务,仅征求个别专家意见,缺乏广泛性.尤其是在标准正文后注明由某几个人起草,足见某个标准其实只是几个人的劳动成果,未能展现凝聚全社会的智慧[12].

而即使广泛征求意见,意见也未必会被采纳.《＜环境空气质量标准(征求意见稿)＞编制说明》提及,2009年环境保护部就修订环境空气质量标准(GB3095-1996)的有关问题,以环办函[2009] 956号文件的形式向中国科学院、中国工程院等共计193家单位、部门以及环境保护部网站征集意见.据统计,建议污染物项目应增加 PM2.5的单位比例高达92.6%.[13]而征求意见后,环境保护部科技标准司只针对标准修改组织少数单位的人员进行了三次研讨,讨论的结果却是制定实施PM2.5环境空气质量标准时机不成熟.《环境空气质量标准(征求意见稿)》(2010年)最终还是仅规定了PM2.5的参考限值.

1.3.3 公众参与不足与不能 我国在法律和行政法规的制定中加大了公众参与力度,许多法规和规章草案在通过和颁布之前都引入了公众参与讨论和评价的机制,然而,由于专家和利益集团主导了环境标准制定的过程,公众意见在编制过程中没有渠道充分反映,更无法提前参与其中.这样,依据某些标准进行环评等决策并不能真实反映项目的环境风险.

由于环境标准的编制与发布属于抽象行政行为,根据我国现行法律它们不具有可诉性.这使得环境标准即使缺乏科学性,公众也难以通过诉讼方式改变不合理的环境标准的规定.

1.4 环境标准的适用问题突出

1.4.1 环境标准滞后时如何适用不明 由于部分标准已经过时,在实践中常出现企业排放的某种物质符合当时的排放标准,但新近科学研究却表明即使符合原排放标准仍然会对接触人群造成健康损害.由于强制性环境标准本身不属于法规范,当能够证实这种物质在符合原排放标准仍会对接触人群造成健康损害时,环境保护部门有权立即命令企业停止排放该物质.但是由于对环境标准的依赖,环境标准的滞后常常阻滞了环境保护执法的开展.

1.4.2 参照适用环境标准缺乏依据 对于环境标准选择问题,我国法律法规未作出明确规定,实践中难以正确把握.如围绕厦门PX事件中的“醋酸指标”,中国环境科学院的报告认为,因我国相关环境标准均未列出醋酸指标,所以按照标准适用参考国外相关标准的原则,在比较前苏联和加拿大有关环境空气质量目标值的基础上,报告引用了较严的标准.[14]而在“西上六输电工程”和“上海磁悬浮案”中,专家未选用较为严格的瑞士电磁感应强度标准,而是选择了连国际辐射保护协会(ICNIRP)自己都认为存在局限的限值标准.[15]对于环境标准未作规定的项目,参考选用国外相关标准时,时宽时严的做法,显得过于随意,缺乏参考依据.

1.4.3 标准存在冲突时缺乏适用规则 由于针对同一种环境要素,不同部门制定的标准可能出现交叉与冲突,导致了标准适用上的混乱.例如与居民住宅噪声有关的标准,就包括环境保护部与质检总局颁布的《声环境质量标准》(GB3096-2008)、原建设部颁布的《住宅设计规范》(GB50096-1999)与《民用建筑隔声设计规范》(GBJ118-88)3种不同的标准.在这种情况下,由于缺乏环境标准的适用规则,无法确定究竟应当适用哪一个标准.随意性很大.

1.4.4 司法裁判过分倚重环境标准 我国法院在民事责任判断上对环境标准过分依赖,常常将是否超标作为判断损害是否存在的依据.在没有相关标准的情况下,环境污染侵害的受害人往往因为没有具体标准参照而败诉.既然环境标准是综合考虑环境保护要求、人体健康福利、企业发展需要等因素后制定的,在确定人体健康损害时,用协调各方利益后制定的环境标准作为判断依据,对于受害人来说是不公平的.但遗憾的是,由于缺乏对环境标准性质和效力的研究,法院误解了环境标准的实质,导致受害人的合法权益很难得到法律保护.

2 对策与建议

2.1 明确环境标准的性质和效力

明确环境标准的性质和效力,是确保环境标准制度顺利实施的前提.从标准的外在名称、形式、结构和内容,以及制定和颁布程序看,都不符合法律规范的外形[16].环境标准是环境行政的手段或工具,必须经过环境立法的确认并由环境保护部门决定适用后才具有相应的法律效力,是判断行为人是否承担环境行政责任的依据.

2.1.1 环境质量标准体现的是环境行政想要达到的目标值 环境质量标准是为将环境污染控制在一定程度下,明确设定能体现环境状况的具体数值,以此作为环境行政展开、评估行政效果的依据.目前的环境质量标准更类似于行政机关努力的目标,尚未被赋予直接规定具体权利义务的能力.但当环境质量标准与具体环境行政政策相结合时,就会对行政相对人的权利产生影响.例如,如果将《环境空气质量标准》(GB3095－1996)中有关“环境空气质量功能区的分类和标准分级”的规定和当地城市功能区划分的行政决定结合起来,就会对不同功能区居民产生不同的影响.

2.1.2 污染物排放标准对排放污染物的行为没有直接约束力 虽然污染物排放标准是针对污染物排放所做出的限制,但是其约束力来自相关而需要相关法律法规的指引.如《海洋环境保护法》第12条规定:“对超过污染物排放标准的,或者在规定的期限内未完成污染物排放削减任务的,或者造成海洋环境严重污染损害的,应当限期治理.”《大气污染防治法》也有类似规定.因此,污染物排放标准本身并不能对排放污染物的排放行为产生直接的约束力.

2.1.3 环境标准并非判断是否承担民事责任的决定性依据 原国家环境保护总局给湖北省环境保护局《关于确定环境污染损害赔偿问题的复函》(1991年10月10日环法函字第104号)中曾明确指出,“承担污染赔偿责任的法定条件,就是排污单位造成环境污染损害,并使其他单位或个人受到损失……国家或地方规定的污染物排放标准,只是环境保护部门决定排污单位是否需要缴纳超标排污费和进行环境管理的依据,而不是确定排污单位是否承担赔偿责任的界限.”因此,公法上的“标准”仅是私法上法官进行判断时的“一个线索”,而不是判断是否承担民事责任的必要条件.

2.2 区分污染防治标准和公众健康标准

我国应当借鉴美、日区分保护人体健康和公共生活环境的目标,制定不同环境质量标准的做法.在制定有关人体健康的环境标准时,应区分人体健康保护和财产保护的不同目标,根据环境医学的要求,运用环境毒理学实验和流行病学调查等方法,按照最敏感的原则,设定更为严格的人体健康环境标准,为保护人体免受污染的有害影响提供更为充分保障.这在目前修订《环境空气质量标准》的过程中已有所改进.

2.3 建立环境标准制定和修改的规则

环境标准制定和修改的过程应当是公众和专家运用各自所掌握的关于环境风险的事实和价值进行沟通、反思和选择的过程.在环境标准的制定过程中,应当广泛吸引公众参与,确保决策的民主化、科学化.环境标准的编制机关应尽可能选用涉及专业广泛的专家,确保能够从不同的角度对环境标准进行审查.如在制订有关水环境质量标准时所选专家不能仅限于水污染防治专家,还要考虑健康卫生、水利方面的专家和法学专家等.在以“专家论证会”为主的情况下,还应辅以“公众座谈会”的形式,邀请相关利害关系人,如相关企业、组织或公民个人代表参加座谈,以弥补专家代表性的不足.

同时,应加强环境标准的修订工作,确保环境标准的时效性.除根据《国家环境保护标准制修订项目计划管理办法》(2010年)的规定,收集各有关方面关于设立标准制修订项目的建议外,在环境标准颁布实施一段时间后,原标准起草单位应对标准的实施效果进行评估分析,结合当前科学技术水平及经济发展条件,对需要进行修订的环境标准适时提出修订建议,国务院环境保护部门应及时处理标准起草单位的修订建议,对确需修订的环境标准及时启动修订程序.

2.4 确立环境标准的适用原则和条件

对我国现行的环境标准应当进行梳理和规范,在《行业标准管理办法》(1990年)和《国家质量技术监督局、国家环境保护总局关于环境标准管理的协调意见》(2001年)的基础上进一步明确各种标准的适用条件.应当改变我国对于环境标准“重制定,轻执行”的现状,建立一定的标准选择适用原则,以规范标准的适用.在环境标准适用过程中,应当明确在环境标准滞后或者空白时的适用规则,协调好环境保护部门和其他部门颁发标准之间的关系,避免标准冲突现象的发生,提高公众对环境标准的认可、接受程度.

3 结语

我国环境标准制度存在的诸多问题与环境标准法律制度不完善有着密切联系.环境标准的性质和效力不明,法律规制相对滞后,适用存在障碍,已经成为制约环境标准体系发展的主要因素.我们需要从法律制度和政策选择上寻求突破,这也是《环境保护法》、《标准化法》、《环境标准管理办法》等法律法规逐步规范环境标准管理工作的原因.当下,应当对我国的环境标准进一步进行梳理并加以规范,明确环境标准的法律地位和适用条件,确立环境标准制定和修改的规则,为环境标准体系提供法律支持,促进环境标准法律制度的逐步完善.

[1] 历年发布的国家环境保护标准名录[EB/OL].http://kjs.mep.gov. cn/hjbhbz/sywbzgz/201005/P020101125347821962739.pdf/2011-03-18.

[2] 金瑞林.环境与资源保护法学 [M]. 2版北京:高等教育出版社, 2006:104.

[3] 李 禾.我国城市空气为何污染严重却“达标率”高？[N]. 科技日报, 2011-1-30.

[4] 韩 广,杨 兴,陈维春,等.中国环境保护法的基本制度研究[M]. 北京:中国法制出版社, 2007:401.

[5] 关于《环境空气质量标准》(GB3095-1996)修改单的通知[EB/OL].http://www.zhb.gov.cn/info/gw/huanfa/200001/t200001 06_61586. htm/2011-04-06.

[6] National ambient air quality standards (NAAQS) [EB/OL]. http://www.epa.gov/air/criteria.html./ 2011-03-18.

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[8] David M. Driesen, distributing the cost of environmental, health and regulatory reform [J]. Boston College Environmental Affairs Law Review, 2005,1:9.

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[10] Cary Coglianese, Gary E. Marchant, shifiting sands: the limits of science in setting risk standards [J]. University of Pennsylvania Law Review, 2004,152:1255.

[11] 戚建刚.风险规制过程合法性之证成——以公众和专家的风险知识运用为视角 [J]. 法商研究, 2009,5:55.

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[13] 于华鹏.PM2.5未入环境质量国标灰霾监测有限启动 [N]. 经济观察报, 2011-1-31.

[14] 中国环境科学院回复厦门 PX 项目公众参意见[EB/OL]. http://www.chinanews.com/gn/news/2007/12-19/1108945.shtml / 2011-03-18.

[15] ICNRP. Guidelines for limiting exposure to time-varying electric, magnetic, and electromagnetic fields [EB/OL]. http://www.icnirp. net/documents/emfgdl.pdf/2011-09-19.

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致谢：感谢北京大学资源、能源与环境法研究中心课题组成员在本文成文和修改中提供的资料和帮助.

Problems of China’s system of environmental standards and the countermeasures.

ZHANG Yan, WANG Jin*( Law School, Peking University, Beijing 100871). China Environmental Science, 2012,32(1)：187～192

China’s current system of environmental standards has many problems. The formation of environmental standards is lack of scientific basis. Legislative gaps exist in standards based on total amount control, standards formulated for public health protection, and standards on controlling new pollutants and hazardous substances. The reasons for these problems are that the legal nature of environmental standards has not been clarified, standards producing agencies are not independent and impartial, standards drafting process is imperfect, and public participation is not sufficient. These problems result in difficulties in the application of environmental standards. In this regard, we should attach importance to seek breakthrough in legislation and policies-making; therefore, to identify the legal nature and validity of environmental standards, to establish procedure rules of environmental standards formulation and revision, to determine principles and conditions of application, and to further perfect the system of environmental standards.

environmental standards；problems；countermeasures

2011-04-12

教育部人文社会科学研究规划基金项目(10YJA820097)

* 责任作者, 教授, wangjin_law@pku.edu.cn

X32

A

1000-6923(2012)01-0187-06

张 晏(1983-),女,安徽淮南人,北京大学法学院博士研究生,主要从事环境标准法律制度方面的研究.发表论文8篇.