关于完善我国环境标准体系的若干思考

2012-12-21蒋莉白林

理论导刊 2012年5期

关键词：环境标准环境保护体系

蒋莉，白林

（1.江苏技术师范学院环科系，江苏常州213001；2.中共四川省委党校期刊社，成都610071）

关于完善我国环境标准体系的若干思考

蒋莉1，白林2

（1.江苏技术师范学院环科系，江苏常州213001；2.中共四川省委党校期刊社，成都610071）

环境标准体系在促进资源节约、产业转型升级和环境友好发展方面具有十分重要的作用。我国环境标准体系虽经历了近30年的建立和发展，得到了社会各界的广泛认同，但不可否认其仍存在缺陷。对此，今后的环境标准体系应着力从树立健康价值理念、明确环境标准法律性质、内部协调统一及与国际接轨互动上着力完善之。

环境标准；环境保护；环境法；完善

2011年11月28日，联合国气候变化谈判会议在德班召开，世界环境资源保护问题再一次成为社会关注的焦点。与此同时，2011年北京入冬后的几场大雾，美国大使馆自己监测的空气质量数据在微博上的广泛传播，使得PM2.5这一空气质量标准进入公众视野。由此可见，伴随着国民经济的稳步发展、国民素质的逐步提高，环境保护问题越来越受到社会各界的广泛关注。判断环境受到保护的好与坏，需要相应的环境标准进行评判，并以其作为环境保护的指导性标准和重要手段。

一、建立环境标准体系的必要性

环境法中的“环境”是建立在人类的价值判断基础之上的范畴。环境对于人类的利益关联属性恰如奥古斯汀对人类与上帝关系之描述：我们生活于此环境中，行动于此环境中，我们的整个存在都在此环境中。环境养育了我们，并继续支撑着我们的生命。[1]295这种为人类生命提供支撑的“上帝”载体包括但不限于空气和水——包括海域、港湾、河口；陆地环境——森林、干地、湿地、山脉、城市、郊区和农村环境。“环境运动已经清楚地表明：无论我们的文明发展到什么程度，都仍受到生态系统的规限……我们的各种技艺虽能大大增加我们选择的余地，却不能使我们摆脱这种规限。我们的经济财富可以用劳动去获取，但我们生态的福祉却深深地根据于自然。”[1]126

胡锦涛总书记2009年9月22日在美国纽约召开的联合国气候变化峰会开幕式上，发表了题为《携手应对气候变化挑战》的重要讲话，并且就环境保护明确指出：“气候变化是人类发展进程中出现的问题，既受自然因素影响，也受人类活动影响，既是环境问题，更是发展问题，同各国发展阶段、生活方式、人口规模、资源禀赋以及国际产业分工等因素密切相关。”这些都表明环境保护与贸易问题、资源问题、气候变化问题等有着某种内在的、有机的联系。而环境标准则是环境与贸易问题、气候变化问题的一个“缩影”，是它们的具体“执行者”。[2]应对气候变化、资源枯竭等环保问题毫无疑问最终要落实到环境标准上来，环境标准也不可避免地要担此重任。

环境标准是一种通过数字、指标、图形、样品、方法等来指导和规范人们行为的具有“普遍性、规范性、导向性和强制性”等法律表征的技术性行为规范。[3]环境标准是体现环境优化经济发展、实现环境保护目标的重要手段，科学地运用环境标准，能够进一步发挥环境标准在环境保护中的技术法规作用，有效保持和改善环境质量，控制环境污染。环境标准体系，或言之环境标准法律制度，是环境法的重要组成部分。科学合理，可操作性、实用性强的环境标准体系，可以保证提供的环境信息的科学性，促进环境监督和管理部门之间进行有效的信息交流，极大地提高环境管理水平。“十二五”规划一改以往加快转变经济增长方式的提法，突出强调加快转变经济发展方式，经济增长与经济发展的名称变化表明了我国政府已经注重可持续发展原则下的经济与环境的共同进步。而环境标准体系在经济发展方式转变过程中对加强环境监督、遏制环境污染、改善环境质量和维护生态平衡、促进绿色贸易、推动行业整合升级等方面无疑具有十分重要的现实意义。当下全球各国对环境保护问题都十分重视，尤其是欧、美、日等经济发达国家，纷纷根据本国环境价值的追求目标建立了各自的环境标准体系。同时，随着法制的完备以及科学技术的发展，这些国家的环境标准体系无论从立法技术上还是标准制定种类范围上均位居世界前列。除此之外，不少国际政府间组织和NGO也在依据该组织的宗旨和功能制定相应的环境标准，致力于全球环境保护的广泛借鉴和深度合作。我国要在以后的环境保护方面与国际接轨，有所建树，避免因环境保护问题而受制于绿色贸易壁垒，国外的环境标准体系值得参考。

二、我国现行环境标准体系之检讨

环境标准体系是世界各国环境法的一项基本制度，并且大部分发达国家已经开始严格实行环境标准体系，这对于保护本国生态环境、防治环境污染、节能减排、促进经济社会可持续发展起到了重要的作用。我国环境标准体系虽已初步建立，但相比国外环境标准先进经验，还存在着一些不足和待检讨之处。

（一）我国环境标准体系的现实状况

改革开放前夕，我国政府已经开始关注自然环境的污染和破坏问题，此后经过30多年的建立和发展，我国环境标准体系已经初具规模，并且形成了由国家和地方两级构成，包括环境质量标准、污染物排放标准、环境基础标准、环境方法标准、环境标准物质标准以及其他环境标准6方面的环境标准体系。截至2010年，我国共批准发布国家环境标准已达841项，北京、上海、山东等省市共制定地方环境保护标准30余项，均涉及环境质量标准和污染物排放标准，而且还有更多的行业标准与企业标准被制定并公布。[4]

我国环境标准体系的形成和发展，大致可划分为三个阶段：第一阶段是1949年-1973年。该阶段制定和实行的环境标准，属于局部环境质量标准性质，主要以保护人体基本健康为主。1956年国家建设委员会、卫生部共同颁布实施的《工业企业设计暂行卫生标准》是我国颁布的第一个环境标准，此后国务院、建筑工程部、卫生部相继出台施行了《生活饮用水卫生规范》（1959年）、《放射性工作卫生防护暂行规定》（1960年）、《工业企业设计卫生标准》（1962年）。这些标准的制定，对与环境保护有关的城市规划、工业企业设计及卫生监督工作起到了指导和促进作用，但该时期的环境标准还只是比较抽象和简单的规定，仅涉及某些环境要素的环境质量标准。第二阶段是1973年-1979年。1973年召开的第一次全国环境保护工作会议，在进一步充实、修订已有标准的同时，开始制订工业“三废”排放标准。该时期颁布了《生活饮用水卫生标准》《渔业用水标准》《农业灌溉水质标准》《工业企业设计卫生标准(修订)》。特别是1973年由国家计委、国家建委、卫生部颁发的《工业“三废”排放试行标准》，是我国环境标准体系工作取得的一项突破性进展，标志着环境质量标准开始向污染物排放标准过渡。第三阶段是自1979年至今。1979年《中华人民共和国环境保护法(试行)》颁布实施，紧接着有关大气、水质、噪声、海洋等环境法律法规先后颁布。尤其是近两年来，全国各地各级部门对于环境标准给予极大重视和高度关切，在全国范围内组织了多学科的大批技术力量，投入到我国环境标准体系的建设中。至此全国性综合污染防治工作逐步展开，并且开始系统地、全面地制定各种环境标准，进而形成比较科学的环境标准体系。

（二）我国环境标准体系的不足之处

1.环境标准体系中的健康价值理念未能建立。在人和自然的关系中，以人为本就是不断提高人类的生活质量，增强可持续发展能力，即保持人类赖以生存的生态环境具有良性的循环能力。而环境法上的以人为本，就是要维护人类在环境上的种种权益。但是因为受制于“饮鸩止渴”式的发展理念，我国环境标准过分迁就经济增长的冲动。“环境标准应与国家的技术水平、社会经济承受能力相适应”原则的经济技术刚性约束十分普遍，环境标准的制定和执行工作对经济指标冲击环境与健康价值的压力躲闪、退让，使得保护生态环境和保障人体健康的价值灵魂始终未能主导环境标准的制定和实施进程。[5]由此带来的便是我国环境标准体系的建立并没有以“以人为本”为导向，缺乏专门涉及公众权益内容的环境标准，并且严重制约了环境法制保障公民环境权益作用的发挥，尤其体现在保障公民最基本的健康权益上。例如1995年国家《土壤环境质量标准》，其标准分类、分级设置的经济效益诉求十分明显，目的就是满足相关植物的正常生长需要，而非满足人体健康要求。正是因为环境标准体系对于人体健康目的的忽视，导致在我国现实中环境与健康的管理要求没有形成具体的管理政策与手段，开展环境与健康管理缺乏法律与政策依据；缺乏以健康风险防范与预警为目标的环境监测体系，难以为科学开展环境与健康管理提供依据；环境保护系统在人力资源、技术支撑、资金保障、机构建设等方面的能力远远不能满足环境与健康管理的需求。[6]

2.环境标准法律性质模糊。环保先进国家几乎无一例外地将环境标准与司法准则相等同，旨在更好地加强环境标准的施行和环境保护监督管理。但是我国环境法学界对于环境标准的法律性质还存在颇多争议，蔡守秋教授认为“环境标准与有关环境标准的法律规定即环境标准法结合在一起，共同形成环境法体系中一个独立的、特殊的、重要的组成部分。如果没有环境标准法，环境标准就不可能进入环境法体系。”[7]王灿发教授认为:“环境标准仅是对环境保护的各项技术要求加以限定的规范，其本身不能确定自己的作用、效力以及违反标准要求的法律责任。它只有与关于环境标准管理的法律、法规结合在一起，才能构成完整的法律规范。因此，由环境标准管理的法律、法规和各种环境标准所组成环境标准法是我国环境法体系的重要组成部分的提法才是准确和完善的。”[8]这些争议反映的是环境标准中某一类的特征而非全部，这就反映出环境标准的复杂性。而尚未理顺的环境标准与环境法律的关系，凸显了环境标准在法律性质方面的模糊性。尤其是我国环境标准体系将环境标准区分为强制性标准和推荐性标准，强制性标准必须执行，推荐性标准仅具有行业指导意义，并不具有法律的强制力，更不具有法律执行力。环境标准的法律性质模糊，直接制约了环境标准能否达到预期效果，也导致了环境法律的规制相对滞后。

3.环境标准体系缺乏协调性。我国环境标准体系内容繁多，主要分为6类2级，即环境质量标准、污染物排放(控制)标准、环境监测方法标准、环境标准样品标准、环境基础标准和环境保护行业标准6个大类以及国家环境标准和地方环境标准两个层级。地方环境标准是对国家环境标准的补充和完善，在执行上地方环境标准优先于国家环境标准。在我国环境标准体系中，国家标准是基础，地方可以根据实际情况制定严格于国家的环境标准。然而在实践当中，政府重视国家环境标准的制定和实施，而轻视地方环境标准。比如一些地方根本不考虑本地的实际情况和需要，照搬国家标准，这样以最低标准规制的现实状况必然造成环保标准的负面激励，环境基础好的省份地区不会提高环境质量标准，而工业发达省份地区也不会“严于国家污染物排放标准”。[9]如此长时间执行低水平的环境标准，自然难以保证环境保护目标的实现。

4.环境标准修订不及时。环境标准应当作为行业、产品发展的前沿标准，以此敦促行业、企业进行升级换代，并且逐渐降低乃至消除其对环境资源的浪费和破坏。过去由于在环境标准制定时迁就当时国内的生产水平和工艺流程，导致环境标准水平偏低。但在目前已颁布的环境标准中，依旧大量沿用上世纪80年代颁布实施的标准。由于时间、客观条件的变化，某些技术指标早已不符合现实需求，环境标准设计之初就存在的缺陷和不足无法进行及时修正和调整。比如《环境空气质量标准(GB3095－1996)》中规定的污染物太少，已经和现有的社会发展形势不相适应，环境中大量的污染物种类也需要纳入环境标准进行环境质量评价，但是对于有些目标污染物的评价仍然只能参照卫生部1979年颁布的《工业企业设计卫生标准(TJ36－79)》中“居住区大气中有害物质的最高容许浓度”的标准进行评价，而该标准已经颁布32年，无法对现实需要作出反应。

5.国内环境标准与国际标准缺乏互动。环保先进国家在其发展过程中积累了丰富的环保经验，并且基于其先进的科学技术，建立了完善的环境标准体系。但是我国在环境标准制定上由于投入不多，很多基础性研究工作跟不上，环境标准与国际标准还存在十分明显的差距。一方面环保先进国家在对外贸易中愈加注重环保标准，即评估该项贸易对于本国的环境是否会造成直接或间接的损害和破坏而实施“绿色贸易壁垒”。另一方面，发达国家常常把大部分国内已淘汰、高能耗、高污染的产业转移到发展中国家，而改革开放后我国一直积极吸引外资，客观上也造成一部分外商将淘汰的技术、设备、生产工艺、危险废物等转移到我国。这一现象产生的直接原因就是我国有关污染物排放和自然资源保护的环境标准过低，缺乏与国际标准的互动协调。

三、完善我国环境标准体系的建议

（一）在环境标准体系中树立健康价值标准

所有的环境法律政策以及标准体系都是为了防治环境污染和生态破坏，但其背后的逻辑思路是为了维护人的环境权利——其中以人的生命健康为首要权利。[9]但是诚如前述，我国环境标准体系中缺乏应有的健康价值理念。因此，为了保护公众健康权益和提高人民生活质量，十八部委在《国家环境与健康行动计划》（2007-2015）中提出，我们当前急需制订以下方面与保障公共健康相关的标准：环境污染健康损害评价与判定标准；环境污染健康影响监测标准；环境健康影响评价与风险评估标准；饮用水、室内空气及电磁辐射等卫生学评价标准；土壤生物性污染标准；环境污染物与健康影响指标检测标准；突发环境污染公共事件应急处置标准。总之，健康价值理念下的环境标准应当是强调环境中的污染物质在数量和浓度达到一定限值会对人类产生危害，而非简单归类为有损环境。同时，为了制定科学合理的以保障公共健康为中心的标准，需要建立环境与健康的动态管理数据库，明确各种污染物质对人体健康损害的判定标准，扩大对环境污染导致公共健康损害事件调查的范围、深度和广度，并且增加环境与健康技术体系人员及资金的投入，为规范和管理环境与健康工作及时提供有效依据。特别是在新环境标准的制订和旧环境标准的修订过程中，要一改以往经济价值优先的观念，树立健康价值理念，倡导建立以人为本的环境标准体系。

（二）明确环境标准的法律性质，推动强制性标准的立法

环境标准的制订初衷是倡导环境保护、提升环境质量，是一件功在当代利在千秋的好事。如果将环境标准按照效力层级简单区分为强制性标准和指导性标准，容易使企业或整个行业无所适从，而且管理部门也无法依据环境标准对其进行有效的环境监督管理。同时指导性环境标准在耗费大量人力财力制订出来后，因为没有强制执行的效力，又被束之高阁而无人问津。强制性环境标准是必须执行的标准，不执行或执行不到位都将承担一定的法律后果。从强制执行力来说，强制性标准与法律法规无异，这与《世界贸易组织技术性贸易壁垒协议》对技术性法规的定义具有同样特性。[10]可见，强制性环境标准是贯彻执行环境保护法律法规的重要技术支撑，是环境保护法规体系的重要组成部分。当前已有一大批学者希望通过《中华人民共和国大气污染防治法》的修订，拉开完善环境保护强制性标准立法的序幕。同时依照现行《标准化法》的规定，无论是国家标准还是行业标准，都可以设置强制执行标准。因此建议将国家标准一律定位为在全国范围内强制执行的环境标准，即：国家环境质量标准、国家污染物排放控制标准、国家环境监测规范均由国务院环保行政主管部门制定、公布，在全国范围内普遍适用；而对于行业标准中属于惯例性质或准入性质的环境标准也可以考虑上升为强制性环境标准。具体做法是由该行业协会草拟行业环境标准范本，报国务院环保行政主管部门审核批准后，在该行业范围内普遍施行。另外，在推行强制性环境标准取得积极成效时，可以考虑在日后修订的《环境保护法》中增加明确规定，即环境质量标准、污染物排放标准、环境监测规范是强制执行标准，任何单位和个人必须参照执行。并且依此原则对《标准化法》的规定展开相应的修订工作。

（三）构建协调统一的环境标准体系

环境标准化工作是经济建设和社会发展的必要技术支撑，是调整和优化经济结构，推动科技创新、技术进步、产业升级，提高产品、工作和服务质量及市场竞争力的重要技术基础。[11]因此，环境标准的制定在统一的基础上应当充分考虑不同地区、不同行业的实际情况，并且针对不同特点、不同环境容量和环境功能区划的要求，制定不同的环境标准，不搞简单一刀切，切实体现环境标准的统一准确性和分类指导性。一方面，制定环境标准时要充分考虑环境标准的可操作性和科学性。根据不同标准的不同情况，制定全面的中远期规划，并且对不同的污染因子要有相应的检测手段和检测技术，使之与环境标准相配套。要满足前述要求，国务院环保行政部门和地方政府就需要加大标准制定方面的经济投入，充分做好调研工作，全面掌握我国经济发展水平和环境科技水平状况，了解国际环境形势，根据不同行业、不同区域的技术特性，按照现行环境法律、法规和政策的要求，制定多种国家和地方标准。令人欣喜的是，最近环保部规划，在未来五年内，针对各个行业领域将出台包括水污染物、大气污染物、固体废弃物和化学品污染，以及噪声污染等在内的100项国家标准。[12]另一方面，理顺国家标准与地方标准的关系。针对前述地方标准照搬国家标准的现状，应当通过立法明确国家标准具有基础性质，地方标准是因地制宜的高标准。在没有地方标准的省市地方，应当执行国家标准；凡欲制定地方环境标准的地方政府环保部门，必须制定高于国家标准水平的地方标准。同时为了体现环境标准制定的程序性和强制性，应当交由本级政府批准，报上级环保部门备案。

（四）建立环境标准及时修订机制，积极与国际接轨

在全球化的今天，经济发展水平和环境科技水平不断发生变化，环境标准需要与时俱进，需要规划好环境标准修订机制，保证其应有的时效性。[13]因此，应当加强环境标准制修订的进度与速度，以满足环境资源管理的需求。对于环境标准体系的建设、标准的修订，环保部门应当站在国家层面上，开展跨部门、跨行业、跨地区设计单位、科研单位和生产企业及环境保护管理部门之间的环境标准学术研讨活动和广泛的公众参与，博采众长，整合资源，并且应组织学习国际上发布的新标准，以进一步提高我国环境标准的及时性、科学性、实用性和国际性。

结语

环境标准是环境法体系的重要组成部分，也是环境法制建设的基础，环境立法、执法、司法、守法都有赖于环境标准的建立。且其在加强环境监督、遏制环境污染、改善环境质量和维护生态平衡等方面均具有重要的现实和长远意义。我国的环境标准体系经历了从无到有、从少到多的变迁，也取得了一些成就，但与环保先进国家相比还存在很大差距，亟须采取措施加以完善。我们有理由相信，随着环境保护理念的深入人心，环境标准体系会受到更多关注，相关制度也会更加完备。

[1][美]霍尔姆斯·罗尔斯顿.哲学走向荒野[M].刘耳,叶平,译，吉林人民出版社，2000.

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[3]金瑞林.环境法学（第二版）[M].北京大学出版社，2007:128.

[4]蒋蕾蕾.环境标准制订怎样走向规范化[N].中国环境报，2010-04-23.

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[6]方芳.十八部门共同应对环境疾病[N].中国环境报，2007-12-03.

[7]蔡守秋.论环境标准与环境法的关系[J].中国环境保护，1995,(4).

[8]王灿发.环境法学教程[M].中国政法大学出版社，1997:113.

[9]吕忠梅,刘超.环境标准的规制能力再造——以对健康的保障为中心[J].时代法学，2008,(4).

[10]周扬胜,郭秋霖.推进强制性环保标准立法[J].环境保护，2009,(22).

[11]夏世斌,张义.环境标准化管理与武汉“两型”社会试验区建设[C].经济发展方式转变与自主创新——第十二届中国科学技术协会年会论文集（第一卷），2010.

[12]郭力方.百项环保标准将陆续出台——味精或成下一个调控目标[N].中国证券报，2011-08-04.