社区复合治理与社区党建领导体制创新——以南京市鼓楼区社区治理实践为例

孙肖远

（江苏省社会科学院政治学所，南京210013）

社区复合治理与社区党建领导体制创新
——以南京市鼓楼区社区治理实践为例

孙肖远

（江苏省社会科学院政治学所，南京210013）

整合社区各种组织和力量，促进社区管理和服务合力的形成，使城市基层治理达到“善治”，是推进城市社区党建领导体制创新的主要目标。通过构建社区党建扁平化领导体制，促进社区党建工作的社会化、区域化、网格化和信息化，有效整合社区党建资源，提高社区党建工作效能，以社区党建带动社区建设，是实现社区治理目标的理性选择。

社区党建工作；社区复合治理；扁平化管理

在“条块分割”、“封闭运行”的传统社区管理体制下，社区资源往往呈现“碎片化”的状态，一方面社区管理和服务面临着资源不足的困境，另一方面又存在着资源闲置的现象。为了整合社区各种组织和力量，促进社区管理和服务合力的形成，可以通过构建社区党建扁平化领导体制，促进社区党建工作的社会化、区域化、网格化和信息化，有效整合社区党建资源，提高社区党建工作效能，以社区党建带动社区建设，最终实现社区治理的“善治”目标。

一、复合治理视野下的社区党建领导体制创新

在目前社区参与度普遍不高、社区自组织能力还较弱的情况下，社区建设主要是靠行政力量来推动，问题是推动的方式如何才能符合社区治理的运行规律。现阶段我国社会结构还处在一个变动之中，基层党组织战斗力主要取决其与社会结构的契合程度，这就要求基层党建工作要随着社会结构的变动而适时转型。国内外社区治理的实践表明，社区治理主体的多元化发展，需要有一个权威性组织来承担社区建设的发展规划、制度设计、行动协调等职责，它不仅要创建社区自组织体，还要帮助提升社区自组织能力。英国学者鲍勃·杰索普将这一“自组织的组织”称之为“元治理体”，目前我国城市社区党组织在社区治理中的功能和作用就类似于“元治理体”。在现行体制的要求下，社区党组织在反映居民利益诉求、争取经费投入、赢得驻区单位多方面支持、发动社区各类组织和居民积极参与社区自治等方面已经形成了较为有效的工作机制；街道党工委在社区建设中发挥了更高层次的协调功能，通过与政府部门、驻区单位、“两新”组织等形成的区域化协商机制，积极营造了多方协同、合作互动的有利于社区建设的制度环境。正如有的学者所认为的那样，“事实上，依靠政党的力量推动社区发展比通过政府的行政力量更有优势，更符合其自治的本质。”[1]

但也要看到，进入风险社会，社区治理单纯依靠任何的单个治理主体都无法实现良性运作，而社区党建工作扁平化贯彻了复合治理的基本精神：通过“共建共享”从协调社区利益关系入手，将社区多元治理主体以利益和情感为纽带连接成一个社区治理主体群，从而构建了一个由多个、多层、多界和多域等行为主体结合或联合而成的社区复合治理体系。社区复合治理克服了传统管理模式导致的效率低下、资源缺失、信息闭塞等困境，形成了各治理主体之间的互联互补互动关系，以及社会矛盾和社会风险共担共解的化解机制。

将复合治理理念和扁平化管理理念相结合，运用于社区党建领导体制创新，可以从以下方面加以理解：其一，扁平化治理是由多个治理主体复合构成。包括社区党组织、政府部门、企业、非政府组织、家庭、个体等在内的行为主体，它们都是社区治理的参与主体。其二，扁平化治理是多维度复合治理。社区治理主体群表现为纵向多层次性，从居民家庭、楼道、楼栋、院落、居民区到社区、街道；也表现为横向治理多样性，任何社区公共事务都需要多方治理主体参与。其三，扁平化治理是一种由多方治理主体构成的动态协作网络。通过协同政府、协商民主、参与民主等治理机制，各个治理主体形成彼此信任、相互配合、分布均衡的空间网络结构，将治理触角延伸到区域内的各个角落。

社区复合治理的特征主要表现在治理的结构性、功能性和机制性等方面，内含协同政府、协商民主、参与民主等理论内核。社区作为利益共同体，相关问题的解决具有区域性、连带性等特点，在传统社区管理体制框架下，许多相似相关的职能分散在各个部门，部门之间缺乏沟通协调，由此造成了公共服务断裂、责任主体缺失等问题。“协同政府”（Joined-up Government）“倾向于联合若干政府机构有时甚至是多级政府一起提供整体化服务”，[2]在许多情况下，政府通过网络模式创造出的公共价值会比通过层级模式创造的公共价值要多得多。“协同政府”超越了传统的条块分割，促进了政府部门和机构之间的紧密合作，将公共政策目标的实现建立在政府部门协同的基础上。社区党建扁平化领导体制适应了这一要求，优化了政府职能配置，提高了行政效能。“协商民主”（Deliberative Democracy)强调经过民主协商的公共政策符合了更多公民的利益。协商民主机制能够有效开发政党资源与社会资源，从而使民主有了切实有效的运作形式，而集中也就有了更为实在的民意基础。[3]以民主集中制为组织原则和活动方式的协商民主机制，在实践中是以区、街、社区不同层级的党建联席会为载体，体现为不同治理主体在社区共建共享中，通过沟通、协商与合作等方式来落实相应的权利与责任。“参与民主”(Participatory Democracy)是一种强调个体平等自由地参与的直接民主形式。社区居民平等自由地参与各类公共事务的过程就蕴含着人民主权的价值追求，如保障每个党员直接参与社区重大事务社区党员议事会，为社区居民平等参与社区自治搭建平台、畅通渠道的社区议事园，等等。

二、城市社区党建工作扁平化的实践功能

近年来，南京市鼓楼区围绕和谐社区建设，积极探索社区党建工作扁平化的实现途径，在有效整合社区党建资源、以社区党建带动社区建设方面取得了明显成效。鼓楼区地处城市中心位置，区域内省级机关多、高校科研机构多、各类大企业多，社区党建工作基础比较好。根据目前城市社区建设和社区党建普遍存在的问题，结合鼓楼区的实践探索，笔者认为，社区党建工作扁平化的实践功能主要体现为以下几个方面：

1.通过强化社区党组织为社区群众服务整合资源的功能，有效改变社区资源不足的状况。传统的组织体系大都是行政化的，“封闭运行”、“条强块弱”等特征明显。随着城市社区空间格局的变化以及社区事务的日趋复杂，社区资源受行政权力边界的制约，对社区资源的行政性整合形成了较大限制，迫切要求街道社区党组织转变传统的领导方式，把党的基层组织自身建设与党对城市基层社会的领导紧密结合起来，实现城市基层党建工作的社会化。改变社区资源不足的状况，需要充分发动驻区单位和组织广泛参与、共同建设，但目前社区共建还或多或少地存在着理念认识不充分、载体建设不适应、制度落实不到位等问题。鼓楼区在全国较早推行社区管理体制改革，在改革中确立了社区党建区域统筹的新理念，并积极探索社区党建工作社会化体制机制创新：一是突破传统基层党建工作管理幅度和管理层级的限制，打破了党组织运行相对独立、党组织和党员队伍资源相对封闭的状况；二是通过统筹开展社区党建工作、统一管理党员队伍、通盘使用党建阵地，实现了组织效能发挥趋大化、教育管理效果趋优化、党建工作成本趋低化和组织力量配备趋强化；三是在社区层面上协调配置经济资源、场地资源、组织资源、文化资源和人才资源等社区资源，开创了街道社区党组织为社区群众服务的新局面。

2.通过强化社区党组织带领社区群众实行居民自治的功能，有效改变社区居民自治步履维艰的状况。由于城市人口流动性增强，特别是新建社区的居民处于“陌生人”状态，而老旧小区住宅交易频繁，居民的异质性也在增强，熟人关系群的解体导致社区居民对社区缺乏认同感和归属感。从目前新老社区居民自治的情况看，老旧社区居民主要依赖街道和社区居委会来解决具体问题，参与意识和参与热情较为欠缺；而新建社区由于业主与开发商和物业公司的矛盾较多，业主维权意识强、参与热情高，但业主自治又容易出现无序状态。按照国内学者提出的“强社会，弱干预；弱社会，强干预”社区党建适度干预原则，[4]鼓楼区积极探索居民区“1+3”整合型党组织设置模式，在社区网格管理单元居民区设党支部，并以居民区党支部为核心，整合业主委员会、物业公司、社区自治组织等党组织成立综合党组织，引导社区居民自治健康发展。将居民区党组织设置纳入社区网格化管理体系，从社区居民最为关注的物业管理入手，通过建立物业管理党建联建机制，社区居民自治取得了显著成效。

3.通过强化社区党组织以社区党建带社区建设的功能，有效改变社区党组织自身建设和保障条件不适应的状况。目前一些社区党组织的自身建设和保障条件还不能适应形势发展的需要，主要表现在：一是社区内党组织设置滞后，一些社区基层党组织覆盖还有空白点；二是社区党员管理方式陈旧，对社区居住的在职党员的管理缺乏有效办法；三是社区党组织成员与居委会成员大都交叉任职，社区党建工作淹没在繁重的社区事务性工作之中；四是社区党建缺少活动场所，社区服务中心没有设党建用房或用房面积不足；五是社区党建信息网络建设进展缓慢、功能开发不足。为了适应基层党建工作创新和社会管理创新的要求，鼓楼区积极探索建立面向社会的区域性的社区党建体制机制，使社区党建工作在体制机制上得到了有效保障。扁平化的社区“大党委”体制通过吸纳驻区单位党组织负责人到社区党委担任“兼职委员”，利用驻区单位资源优势发展社区公益事业满足群众需要，在畅通社区党组织与驻区单位沟通联系的同时，有效化解了社区建设资源不足的矛盾，推动了社区党组织自身建设，促进了基层党建互动、社区资源共享的区域化党建格局的形成。

三、构建城市社区党建扁平化领导体制的路径选择

社区党建扁平化领导体制是指具有扁平化特征的社区党建工作组织形式和运行机制。扁平化管理的内涵是：减少管理层级、扩大管理幅度、信息资源共享、提升管理效能。构建社区党建扁平化领导体制的总体思路是：改革封闭运行模式，实现社区党建工作社会化；改革条块分割模式，实现社区党建工作区域化；在社区内实行党组织设置全覆盖，实现社区党建工作网格化；实行党建信息资源共享，实现社区党建工作信息化。为此，需要构建“一委两体三会四机制”社区党建扁平化领导体制：“一委”是指社区“大党委”。按照“精街道、强社区”的要求建立社区“大党委”，实行“分片区联系社区的街道党工委委员+社区党委委员+驻社区单位兼职委员”的设置模式；“两体”是指作为社区群众自治主体的社区居民委员会和作为政府社会管理及公共服务载体的社区管理服务站；“三会”是社区“大党委”履行区域性社区党建职能的议行合一的工作机构，由社区党建联席委员会、社区建设促进委员会、社会管理协调委员会组成。社区党建联席委员会是社区“大党委”组织协调辖区单位党组织开展区域性党建的工作机构，社区建设促进委员会是社区“大党委”组织发动各类社会组织和精英人士参与社区建设的工作机构，社会管理协调委员会是社区“大党委”从事调解社区各类矛盾纠纷的工作机构；“四机制”是指保障社区党建工作扁平化领导体制有效运行的机制，包括社区党建工作社会化、区域化、网格化和信息化等四个保障机制。具体路径如下：

1.建立社区党建工作社会化保障机制。社区党建工作应从注重自身建设封闭的小循环转向面向社会开放的大循环，建立社区资源为民服务整合机制，提高社区党组织的履行职责能力。

（1）通过城区政府派出机构党组织之间的协调，建立街道办事处行政资源整合机制。随着权力重心下移、各类资源下沉，街道成为社区管理服务承上启下的重要环节。根据财力与事权相匹配、权责相一致的管理原则，社区治理权力的配置与运行要以“事”为中心，权力的整合就应由“块”来负责，在街道层面对来自各个“条”上治理权力的整合，可以降低职能部门多头执法、重叠服务而增加的运行成本，提高行政部门管理服务效能。

（2）横向整合区域内党建资源，完善驻区单位党建联动机制。完善城区、街道、社区三级党建联席会议制度，制定相应的工作规范和活动制度，依托这一制度，进一步与驻区单位党组织签订协议结对联动，实现经济资源、组织资源、场地资源、文化资源等多种资源的共享，为社区群众提供更多更好的服务。

（3）通过党员资源整合影响群众，增强社区党组织的向心力和凝聚力。通过民主选举、民主议事等形式发扬党内民主，使党员的基本权利得到尊重；开展在职党员、居民党员和流动党员联系服务群众的活动，强化社区党员的主体意识；发挥党员资源整合的示范效应和辐射效应，巩固社区党组织在社区群众和社区组织中的领导核心地位。

2.建立社区党建工作区域化保障机制。要进一步完善社区党建联席会议制度和社区兼职委员制度，建立有效覆盖全部社会单元的区域性基层党建工作网络，不断深化社区共驻共建共享机制。

（1）强化区域性党建共建责任。明确社区党建联席会各成员单位的共建责任，把区域性党建工作纳入驻区单位工作目标管理，与业务工作一同考核，建立层层负责、条块结合的社区共建责任体系；将契约精神运用于社区党建，按照“谈约”、“签约”、“亮约”、“履约”、“评约”等共建流程，实现“合约化共建”，推动社区党组织与驻区单位党组织之间关系从松散型向紧密型转变。[5]

（2）探索形式多样的共建载体。以“共驻共建、共享共赢”为导向，从社区实际出发，探索符合驻区单位和党员特点的共建载体，重点在思想文化建设上搞联合、党员活动上搞联谊、社区公共服务上搞联办、社区改革发展上搞联建等，通过共建载体促进社区党建资源整合、党建工作联动，实现资源共享、优势互补，提升社区群众对驻区单位的认同度和满意度。

（3）实行属地管理、横向挂靠等管理体制。为了加强街道社区党组织在区域化党建工作上的有效领导，积极推行区级部门驻街道社区派出机构党组织关系属地化和“两新”组织党组织属地化管理。横向挂靠作为属地管理的一种补充形式，横向挂靠单位的党组织在保持原来隶属关系不变的同时，街道社区党组织对挂靠单位党组织建立同样的领导关系。

3.建立社区党建工作网格化保障机制。按照社区管理网格设置的方式建立网格党组织，在社区民间自治组织和“两新”组织中建立功能性党组织，夯实社区居民自治的党建基础。

（1）营造社区居民自治的环境氛围。首先，由社区党组织牵头制定《社区居民公约》《业主公约》和《社区自治章程》等制度规范，在社区“陌生人社会”中建立起以契约、诚信、互助为核心内涵的行为准则和道德约束；其次，加强对社区居民进行公民意识、法律法规、思想道德的教育，营造适宜民主协商、合作治理的文化氛围和人文环境；第三，积极开展丰富多彩、健康有益的群众性文化活动，促进社区各类组织以及社区居民之间的互动交流，消除因人口流动和阶层分化而导致的社区隔阂，增强社区的认同感和归属感。

（2）夯实社区居民自治的党建基础。为了适应社区网格化管理的要求，按照地域相邻、便于组织的原则，在居民区楼道、楼栋建立党小组，以楼群、院落为单位建立联合党小组，以片区为单位建立居民区综合党组织。在居民区建立三级党组织体系，实现学习活动机制进片区、联系沟通机制进楼栋、关心服务机制进楼道，提高社区党员的组织化程度。

（3）构建物业管理党建联建机制。在业委会、开发商、物业服务企业等社区治理主体中建立党支部，在居民区综合党组织领导下开展正常的组织生活；建立由居民区综合党组织牵头、相关方党支部负责人参加的物管联席会议制度，共同谋划社区物业管理重大事项；成立现场联合办公制度，定期或不定期由居民区综合党组织召集举行由相关方负责人参加的现场办公会，及时解决物业管理出现的问题。

4.建立社区党建工作信息化保障机制。运用网络信息技术创新社区党建工作方式，积极推行社区党建工作的无纸化，加快实现社区党建工作信息网络化。

（1）实施社区“网络党建”工程。建立街道有党建网站、社区有党建网页、党员有网络终端的社区党建信息网络化格局，将民主议事、党员管理、组织宣传、民主评议等党建工作在网上实行透明运行，开展网上学习、交流谈心、专题讨论等形式多样的党建活动，在社区党组织内及其相互之间实现信息互通、工作互动。

（2）实现网上党建信息资源共享。建立涵盖市、区、街道、社区四级的“网络党建管理平台”，链接与社区党建相关部门的网站，将社区党建信息网融入纵向贯通、横向互联的网上党建联动平台之中，实现党建信息资源共享最大化。

（3）加强网络维护和人员培训。挑选既懂网络技术又熟悉党建工作的复合人才负责社区党建网络维护，在网上信息的内容与形式上提高时效性和实用性；强化社区党务干部队伍的网络培训，注重对社区党建网络使用者进行网络道德与网络法规宣传教育。

[1]郑杭生.中国特色和谐社区建设“上城模式”实地调查研究[M].世界图书出版公司,2010:313.

[2][美]斯蒂芬·戈德史密斯.网络化治理——公共部门的新形态[M].孙迎春,译.北京大学出版社,2008:9.

[3]林尚立.协商政治：中国特色民主政治的基本形态[J].毛泽东邓小平理论研究,2007,(9).

[4]沈原.“强干预”与“弱干预”：社会学干预方法的两条途径[J].社会学研究,2006,(5).

[5]李俊.“契约化共建”：发达地区社区党建的新探索——基于浙江绍兴的调查研究[J].党政干部学刊,2010,(9).

D267

A

1002-7408（2012）06-0051-03

孙肖远（1964-），男，南京人，江苏省社会科学院政治学所副所长、研究员，研究方向：政治建设理论与实践。

[责任编辑：宇辉]