政府管理模式创新的宪政理念基础

方晓琳

（空军工程大学理学院，西安710051）

政府管理模式创新的宪政理念基础

方晓琳

（空军工程大学理学院，西安710051）

转变政府职能和推进行政管理体制改革，必须不断推动政府管理的创新。从法治的视角充分理解政府管理创新的宪政理念基础，完善政府管理理念，是推进政府管理创新的一个重要支点。有限政府理念、法治政府理念、服务政府理念和责任政府理念是政府管理创新的宪政理念基础。

管理创新；宪政理念；有限政府；责任政府

现代社会是利益高度分化整合的社会，民众需要处于不断发展变化之中，这决定了政府管理面临的环境也是不断变化发展的，政府必须回应环境的变化而不断创新自身管理模式，以便扩大公共物品有效供给，有效增进公共利益。创新政府形象，可以引导全社会培育起一种创新的文化氛围，改变国家的政治经济制度和各项政策方法，影响到公民政治生活和社会生活。政府的管理模式是在一定的管理理念指导下进行的，要顺利转变政府职能和推进行政管理体制改革，不断推动政府管理的创新，就必须充分认识和深刻理解政府管理创新的理念基础。

所谓政府管理理念是政府在公共行政活动中的价值观念和价值取向。具体来说，是指影响政府公共行政行为的一系列行政思想、行政意识、行政道德、行政习惯等诸要素的总和，它对行政管理人员公共行政价值取向的形成、对政府行为都会起到规范和引导的作用。政府管理模式创新必须建立在先进理念的基础之上，只有将进步的行政观念深植人心，才能培养出支撑行政改革的文化和心理土壤。在不断推进依法治国的进程中，我们要根据现实的发展和需要，从法治的视角充分理解政府管理创新的宪政理念基础，完善政府管理理念，以此作为推进政府管理创新的一个支点。宪法乃是国家的根本大法，政府管理模式创新应当建立在宪政理念的基础上，用宪法精神规范政府的行为，体现现代宪政精神，立足于对最大多数人根本利益的真切关怀，立足于对公民作为个体和整体的权益的确认和保护。

一、有限政府理念

在传统计划经济条件下，由于政府行政机构集中掌握了政治、经济、社会、思想、文化各种职能，长期扮演着“全能政府”的角色，人们普遍认为政府的权力是无限的，政府的行政权力可以不受任何限制地深入并控制社会的全部领域和各个层面。这一方面促进了政府权力的扩张，另一方面也加深了人们对政府是无所不能的看法。在这种思想观念影响下，不仅出现了政府全面干预经济活动和社会生活的局面，而且还出现了将政府管理出现的各种问题归结为政府权力行使的不够的情形。这样不仅不能有效地解决政府管理中存在的问题，而且还导致了政府权力的滥用。

随着现代公民权利意识的增强，民众对政府权利的滥用极度不满。从宪政角度看，政府的权力是有限的，有限政府是政府理论的基本理念。其“核心内容是指以宪政制度来规定政府权力的作用范围和具体运作程序，以保证政治权力与社会的合理互动，从而使政府权力的运作获得合法性”。[1]对于有限政府，我们可以从两个角度加以认识：一是从权力与权利的关系来把握。政府权力与公民权利是一个对应的概念，政府与公民的关系是相辅相成的。政府的权力源于公民权利的让渡。也就是说，是公民权利本位，而非政府权力本位。因此，政府的权力就不可能也不应该是无限的。二是看政府在市场中所起到的作用。就资源配置而言，政府和市场是实现资源有效配置的两种基本方式和途径，但二者相比，市场是资源配置的最基本手段。也就是说，凡是市场能做到的，政府就不要干预，只有在市场失灵的领域和范围内，政府干预才是可能和必要的。不仅如此，政府本身也存在失灵，这也决定了政府的权力不可能也不应该是无限的。可见，现代政府应该建立起有限政府理念，即认识到政府只拥有有限的管理经济社会事务的权力，政府对经济社会管理只负有限的责任。具体地说，有限政府首先要求政府的职能范围是有限的。即政府不是万能的，而是在它应该也能够起作用的范围内行使权力、承担责任；建立有限政府的治理模式，必须把政府职能严格限定在公共领域，只管理涉及公共利益的公共事务。政府要从私人领域坚决退出来，让市场和公民社会组织按照不同的原则和方式处理私人领域的事情。这样有利于调动方方面面的积极性和主动性，使社会团体、中介组织、广大社会成员的积极性、主动性和首创精神得到充分的发挥。其次政府的权力状态是有限的，即政府的权力是有限制的，不是权力无边，在哪里都可以发挥作用的。在处理自身与市场的关系中，要通过充分发挥市场机制作用、社会中介组织和市场主体的作用，让各市场主体在公平的环境下进行有效竞争，政府只承担“仲裁人”的角色，不将权力的触角随意伸展，避免传统政府越位、错位、缺位现象的发生，从而保证市场交易的效率和公正性，保护市场主体的合法权益。实现从无限政府向有限政府转变，树立有限政府治理理念，对于克服政府管理中的各种弊端、提高政府管理水平具有重要意义。

二、法治政府理念

宪政追求的是有规则的自由与和平的政治秩序。而这种政治秩序的建立有赖于一系列的有效机制与良好的社会基础，其中很重要的一种治理机制就是实行法治。相对西方国家而言，我国缺乏法治传统，传统行政文化的突出特征是人治行政，政府法治理念比较薄弱，主要表现为长官意志，随心所欲，法制观念和规则意识淡薄，对政府工作人员行为的管理强调道德教化，忽视制度约束和法律惩治等。法治，其实质是权利与权力资源的恰当乃至最优化配置。“用法律的形式将政府的权限范围及政府权力运行的各个具体环节固定下来，是保障政府取信于民的最好办法。”[2]在政府管理领域中，就是要树立依法行政的观念。即政府行政过程中应自觉依据宪法和法律的规定办事，维护宪法和法律的尊严，捍卫宪法和法律在政治、经济、社会生活中至高无上的权威。政府工作人员执行公务时，要严格依照法定职权，按照法定程序，依据法律条文履行自己的职责。建设法治政府，不仅是现代社会文明进步的重要标志，也是当今各国政府改革的大趋势。

法治政府要求现行的政府管理模式作出相应的调整，改变现在的“政策大于法”、“依政策执政”的模式，使我国政府管理实行依宪治国、依法行政。政府管理模式的创新要建立在法治政府的理念基础之上，要不断加强政府自身的法治建设，建设法治政府，首要的是加强和改进政府立法工作，特别是重视社会管理和公共服务方面的立法，逐步形成比较完备的法律体系。努力提高制度建设质量，把行政权力及其运行机制逐步纳入法治化、规范化轨道，自觉运用法律手段调节、管理经济社会事务。采取有效措施使法律、法规、规章得到全面、正确的实施，做到法制统一，政令畅通，以使公民的权益得到切实保护，从而不断提高政府的依法行政水平。各级政府及其工作人员，要牢固树立严格依法行政的理念，改变目前普遍存在的政府行为的随意性与主观性，使政府行为受到宪法和法律的有效制约。

三、服务型政府理念

传统社会中，政府总是以管理者和统治者的身份对公民进行管理和制约，政府的权力被视为高于一切的东西，渗透到公民生活的方方面面，而公民的权利则被忽视，公民与政府的关系不是对等的，而是处于颠倒有时甚至是对立的状态。而从宪政视角看，一方面，公民权利与国家和政府权力之间是“源”与流的关系，国家和政府的权力是人民通过社会契约将自身的权利让渡出来组成的。政府的权力来源于人民，并服务于人民。另一方面，政府本身并不直接创造社会财富，政府的运转和活动要靠公民所交纳的赋税支持，公职人员靠纳税人来供养，公民是公职人员的“衣食父母”。人民对政府的认同、支持和拥护，是政府合法性的来源和基础，也是政府工作不断取得成绩和进步的保证。所以，掌握公共权力的政府为公民服务完全是应有之义，而并非政府单方面的恩赐。从经济学原理意义上讲，政府管理过程就是基础设施、文教科卫、社会治安、公共政策、法律法规等公共产品的生产过程，而公民则是政府提供的这些公共产品的消费者，公民需要政府，是为了让政府给自己提供公共产品。所以政府要尽可能提供高效率、高质量公共产品的生产与服务以获取消费者的满意和支持。

服务型政府是相对于管制型政府而提出来的一种新的政府管理范式，是一种全新的体制选择和制度设计。过去传统的政府管理理念简单地将管理者与被管理者分离开来，把二者的关系视为管理与服从的关系，因而习惯于“管”，甚至热衷于“罚”。在服务型政府中，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的、自我服务的官僚机构，而是以公众意志为导向的政府，权力本位变为公众导向。要建立适应为人民服务的管理理念和管理体制，强调政府工作一切从人民利益出发，将人民群众作为政府的服务对象，将公共服务作为政府的主要职能，通过卓有成效的工作和管理最大限度地满足人民群众物质文化的需求，即权为民所用、情为民所系、利为民所谋、事为民所做，切实把实现和维护最广大人民的根本利益作为政府各项工作的出发点和落脚点，作为检验政府工作的唯一标准。

四、责任政府理念

从宪政角度讲，政府的权力是人民通过社会契约将自身的权利让渡出来组成的，政府作为享有权力的主体，必然应当承担相应的责任。责任与权力相统一是社会主义法治对权力运行的基本要求。责权一致，强调权力就是责任，有权必须尽责；权力与责任对等，拥有何种权力就应该负有何种责任，权力越大责任越大；反之肩负多大责任才能赋予多大权力，不承担责任就不能赋予权力。责任政府是现代民主政治的一种基本理念，它伴随民主政治的发展而产生，也是一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排。政府责任是对政府权力的一种控制措施，是基于“权责统一”的理论逻辑与法治理念、服务公民密切相关的维度。[3]政府只有真正履行其职责时才是合法正当的。

政府责任反映着政府活动的内涵和外延，政府职能则是政府责任的具体化。政府承担的责任，决定了政府权力的配置和履行。虽然各级政府在总体职能一致的前提下具体职能由于管理范围的不同有所差别，但承担责任这一点却是相同的。建设责任政府，关键要科学划定政府及其工作人员的职责，明确政府权力行使的范围、领域和方式。政府所有的权力都是人民赋予的，是法律授权的，各级政府及其工作人员责无旁贷地要自觉为人民服务，主动履行宪法和法律赋予的职责。没有履行或者因用权不当导致严重后果，或者法律没有授权而去行使的，则必须承担相应的法律和行政责任。建设责任政府，需要按照权责统一、依法有序、民主公开、客观公正的原则，加快建立以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，并把行政问责与行政监察、审计监督结合起来。“只有将权力牢牢限制在一定范围，并为其设定严格的责任，才能实现权力政府向责任政府的真正转变。”[4]

总之，在政府管理模式创新的过程中，能否深刻理解和充分领会政府管理创新的宪政理念基础，不断升华政府管理理念，不仅事关社会稳定和国家的长治久安，而且也关系到中国社会主义市场经济能否实现长期高效有序的发展。我们必须从理论上加深对这个问题的认识，为实践提供深厚的理论底蕴，如此才能在实践层面上有更大的操作力度，从而切实推进我国政府管理模式的创新。

[1]马宝成.试论有限政府的合法性基础[J].北京行政学院学报，2001，(3)．

[2]王光辉.从人治到法治:传统行政到现代行政的路径转换[J].湖北社会科学，2009，(9)．

[3]牛芳.服务型政府的意涵和法治实现途径[J].广播电视大学学报，2009，(2)．

[4]李文良.中国政府职能转变问题报告[M].北京:中国发展出版社，2003：212．

D035

A

1002-7408（2012）06-0043-02

方晓琳（1974-）,女，陕西镇安人，法学硕士，空军工程大学理学院社科系政工教研室讲师,研究方向:法制教育。

[责任编辑：张亚茹]