主体、经济、空间：城乡统筹矛盾的三维分析

李慧芳

（郑州航空工业管理学院，郑州450015）

主体、经济、空间：城乡统筹矛盾的三维分析

李慧芳

（郑州航空工业管理学院，郑州450015）

居民、土地与经济是城乡统筹的基本载体，厘清城乡之间在三个方面的差距及其原因对于城乡统筹的推进至关重要。当前城乡统筹面临着城乡居民身份权利不对等、城乡经济相对分离以及城乡区域利益相冲突等三重矛盾，究其原因，主要在于理念上的城市本位主义、做法上的城市道义性支持农村和新农村建设的形式化偏向。对此，必须建立以公平原则为导向的一系列统筹城乡的公平机制。

主体；经济；空间；城乡统筹；矛盾；公平机制

在城市化进程中，城乡统筹具有重要的推动与协调作用，即把看似相互孤立存在的城市发展与“三农”问题有机地统筹在同一社会经济发展框架之下。在同一地区，如果城乡统筹有效，意味着城市与农村之间能够实现人口的平等流动、资源的有效配置和空间利益的合理划分，亦可称为城乡之间实现了主体统筹、经济统筹和空间统筹。然而，在中国这样的农业大国，实现城乡之间各种资源的公平合理分配还需较长时间。因此，从主体、经济和空间等三个维度厘清城乡统筹在实施过程中所遇瓶颈，并探讨其产生根源，对于加速城乡统筹的进程具有重要意义。

一、三重矛盾：城乡统筹之瓶颈

城乡差距是城乡统筹所要解决的首要问题。从实际情况来看，城乡差距集中体现在城乡收入、城乡教育、城乡社会保障等方面，其共同之处是与城乡主体的切身利益密切相关，这必然涉及到城乡主体获取利益的权利、支撑城乡主体利益的经济基础以及与城乡主体利益直接相关的生存空间等三个要素，这是各种城乡差距现象背后的本质和决定性因素。

1.城乡主体：身份权利不平等。就城乡主体即农民与市民自身而言，其对利益的感知性与需求性最为直接，然而，获取利益的基本前提是具备获取该种利益的身份与权利，或者说，这种身份与权利本身也是城乡主体的根本利益所在。因此，城乡主体统筹意味着城乡居民在身份与权利方面的对等，包括社会身份与地位、政治权利、社会权利和参与权利等。

在城市化迅速推进的背景下，随着“农民进城”的持续增加，城乡居民在身份与权利方面呈现出差异持续化和分空间差异化的双重特征。前者是指受改革开放前身份社会的影响而沿袭至今的身份标签化现象以及由此产生的城乡居民在权利上的差异。例如，“城里人”和“乡下人”意味着二者所处的社会地位不在同一层次上，以及由此所享受的各种待遇不等，包括教育、养老保险、医疗保险等各种资源享有的不公。后者是指随着大批农业户籍人口进城谋生，“农民工”与城市居民的身份权利差异在城市空间内得以延续并产生新的特征，由此使得城乡居民的身份权利差异呈现出在农村和城市两个空间并存的现象。农民工与城市居民之间的身份权利不对等自然包括了已有的城乡居民差异，除此之外，就业机会与就业待遇的不平等是城市空间内城乡居民身份权利不对等的新特征。由于农民工多是通过同乡亲友介绍进入城市务工，又由于大部分农民工并无一技之长，其所从事的工作多为建筑工、清洁工等体力劳动，且流动性强、待遇低，缺乏相应的社会保障。长远来看，对于农民工而言，一项工程结束之后，如果没有亲友的介绍就意味着失业，在工地上意外负伤则意味着永久失业。由于农民工所享权利和待遇的有限性，他们并未实现就业和身份的永久性转变，更未在心理上实现“市民化”的定位，这意味着同处一个城市空间的农民工和市民远未达到相互融合的状态。因此，从农村空间和城市空间两个角度同时关注城乡居民的身份权利对等问题是城乡主体统筹的必然要求。

2.城乡经济：形态之分离。城乡经济在城乡主体的利益实现中是基本的支撑因素，因此，理想的城乡经济统筹是通过城乡经济各要素的相互融合，逐步形成共同繁荣的城乡经济局面。在这种现代经济形态中，城乡经济是一个发展共同体，而非相互孤立存在；但这绝不意味着城市经济与农村经济之间是一种简单的供养关系或扶植关系，农村经济应该有自身的发展能力。

目前来看，城乡统筹在这方面还存在着很多问题。尽管不少地区在统筹城乡经济的过程中，已经注意到了一些主导性因素包括土地、技术、固定资产投资、财政资金投入和产业发展等的重要作用，但城乡经济本身相互分立的情况仍很明显，这突出地表现为农业生产率的低下。以河南省为例，2010年河南省第一产业总产值为3258.09亿元，占全省GDP的14.11%，同年的城镇化率为38.8%，[1]也就是说，占河南省61.2%的农业人口创造的国民生产总值仅占全省GDP的14.11%。对于农民而言，农业在相当长一段时期内仍将是其收入的主要来源，因此，如何把技术、资金等生产要素综合地运用于农业生产当中，并促使传统农民向现代农民转型，将是改善城乡经济形态分离的必然路径。

在农村经济的实际运作中，土地对于农民来讲是生产资料、生活条件和生存环境的统一体，农村经济不可能像城市经济那样只在单一功能（比如生产资料）上来使用土地，而必须兼顾考虑三个层面的土地功能，因此，农村经济的运作不能单纯地以利益最大化为目标。这种情况决定了不能仅仅在经济层面上来统筹农村经济与城市经济，而必须兼顾社会、生态等其他层面，在考虑城乡统筹经济效益的同时考虑其社会效益和生态效益。目前，很多地区在这方面还存在着顾此失彼的问题，不能均衡地实现城乡统筹中的各种效益。例如，不少地区以追求经济效益为目的在近郊区开辟“工业园区”或“科技园区”，其中不乏各种污染性企业，对当地的居民生活和生态环境都造成了负面影响。这种以牺牲农村生态环境和社会环境为代价来实现当地经济增长或所谓的“以工促农”的做法都违背了城乡统筹的根本目标，更难以促成城乡经济的融合。

3.城乡空间：土地利益的冲突。作为城乡主体利益实现的基本载体，城乡空间的统筹包括两个方面，一是城乡在空间形态上的结构和功能划分，二是城乡区域间利益的协调。由于城乡在空间形态上有着天然的差别，所以，各地的“城乡规划”对城乡的战略布局所进行的结构与功能划分自然考虑到了这一点，如果这种结构与功能的划分总是有效的，那么，城乡空间统筹的重点就在于城乡区域间的利益协调。由此可以认为，城乡空间统筹的主要任务就是要把城乡区域与本地区利益协调起来，而非在空间上取消农村。

在城乡统筹的过程中，与区域利益直接挂钩的空间载体是土地，这是由城市向农村进行空间上的扩张事实所决定的，因此，有关区域间利益协调的问题也就直接体现为城乡之间对土地的综合利用和管理。目前，土地综合利用和管理的对象主要包括城市周边农村土地的变性和使用、城市征占农村土地和农村城市化过程中“农民转居民”的用地变化。这其中涉及到征地拆迁、农民上楼以及统筹就业和社保体系建设等工作。但这都是以农民失去土地为前提或代价的，由此，城乡区域间的利益协调问题就表现为不同利益主体间和不同权利之间的协调问题。在城市向农村扩张的过程中，失地农民只是城市土地及其附加空间综合利用和管理的“安置对象”，土地利用和管理的“主体”是相关制度制定者，而制度制定者最终也只是对失地农民的土地缺失进行补偿。由于这种补偿是一次性的单向行为，并未按市场规则来进行双向交易，所以补偿并不具有标准的定价，补偿的公正性、平等性更无从谈起。也因为这种非公平性，使得补偿本身隐含着补偿者的某种理亏，于是又造成被补偿者“十补九不足”心态的恶性循环。这正是当前拆迁矛盾不断升级、激化的根本原因。总之，失地农民对土地所拥有的集体所有权在公共行政权面前是弱势的、被动的。在这种利益主体非对等性和权利非对等性的情况下，城乡之间合理的利益关系难以形成，从而直接阻碍了城乡空间统筹的实际进展。

二、关联性原因探析：由理念至实施的误区

可见，城乡主体间身份、地位、权利、待遇等方面的不平等，城乡经济定位的不平等，以及城乡空间利益关系处理中公权与私权的不平等问题是城乡统筹中的主要问题。从形态学的角度来看，城乡统筹应当是促使城市和农村在空间形态、经济形态和社会形态方面有机结合的系统工作，因此，对于城乡统筹中存在的矛盾即城乡不平等问题的解决必须同时着手进行。从问题的本质来看，城乡之间的不平等性在于城乡各方仍是分立的，究其原因，既有理念上的偏差，也有做法上的误区。

1.政府职能的城市本位化。所谓城市本位，在此并非指城市对农村利益的侵占或剥夺，而是指考虑问题的出发点，即“把城市形态只看成是市区的属性特征，没有看到农村也是这个形态的构成部分”。[2]该观念的形成与造成城乡长期“二元”结构的刚性制度不无关系，由于制度安排是政府职能发挥的基本依托，所以，政府职能定位的城市本位化是造成城乡统筹中城市本位主义的主要根源。首先，由我国行政体系设置所决定的政府设在城市中的事实是城市本位主义产生的首要原因。从空间形态上看，农村由城市管辖，因此，政府职能在实施时或多或少都会从城市的角度出发来考虑问题。其次，农村的其他方面包括经济、社会发展的安排也都是由城市领导的。对于城市来说，农村工作只是其工作中的一个部分，其结果是政府职能在发挥过程中会相对忽视农村的声音。而城乡统筹的一个基本要求就是执政者必须同时重视来自城乡的声音，由于目前城乡之间尚缺乏一种直接、平等的沟通机制，农民群体更缺乏相应的政治代言人，客观上造成了农村声音被忽视的事实。再次，由于以上两种原因的存在，导致了乡镇政府职权的有限性。由此，农村发展的观念导向和最终的决策制定都由城市来领导，农村利益实现的可能性与现实性必然远远低于城市。可以说，城乡二元化格局的实质是城市一元领导下的二元性权利和利益格局，所有关系到利益取向或分配的问题至少是以城市为出发点的，表现为城乡分化明显的资源配置和利益分配制度，包括户籍制度、教育制度、社会保障制度和财政制度等。

2.城市对农村的道义性支持。所谓道义，是指道德与正义。城市对农村的支持在一定程度上是出于一种道德关怀，即认为农村是落后地区、弱势地区，因此作为发达地区的城市应给予援助，这种援助大多是直接的物质援助。从城市化的角度来讲，城乡统筹实际上是农村各种发展要素本身的城市化，所以，仅仅靠道义性援助这种外在的力量，无法从根本上促进农村各种要素的发展。但是，从现在的做法来看，大部分地区认为自身已经进入工业“反哺”农业的阶段，因此积极地从道义的角度出发对农村进行援助，所以，城乡统筹的一个主要体现就是城市对农村进行财政支持，包括政府直接投资和专项建设。其中，直接投资是指市财政投资占总投资30%以上的投资，专项建设投资是针对于具体的项目与工程所进行的投资。而对于农村建设来说，单纯的政府直接投资远远不能满足农村地区旺盛的投资需求，只能起到一个示范或带头的作用；专项建设资金则由于缺乏市场机制的调控，经常存在“先干活，资金再说”的现象。所以，政府的财政支持并未使城市和农村形成统一的社会实体，农村也没有形成稳定的经济运行机制。其中的主要原因就是政府在对农村进行资金资助时，并不注重设立资助的均衡化和长效机制，资助偏重于政策性而非常规化。这不仅会影响农民长期利益的获得，更重要的是不利于农村经济自主造血功能的形成，结果，农村和城市在实质上仍然是相互分立的。可见，只讲道义性支持，而不从根本上统筹城乡要素，很难从本质上改变农村地区的落后状况。

3.新农村建设的形式化偏向。城乡统筹的主要意义并不在于城乡无差别的一体化，而是城乡之间形成经济、社会发展的互动联合体，因此，无论在空间形态上还是在社会发展模式上，农村都没有必要完全按照城市的既有形式进行建设，而是应当有自己的特殊形态。社会主义新农村就是城乡统筹之下的新型农村形态，反映着农村各要素的实际运作。

社会主义新农村建设的重点或核心内容是发展现代农业，在这方面，一些农业大省对各种现代农业的支持已初见成效。从长远的角度来看，要保证现代农业以一种稳定的经济形态得以发展，并因此而形成能够保证农民稳定增收的机制，其核心在于农民以主体的身份参与到现代农业建设中来。显然，当前的社会主义新农村建设并未自觉意识到这一点，正因为如此，其关注的焦点更多地集中在农村基础设施和村容村貌等外在形式方面，相关投入也集中于此。仍以河南省为例，2010年河南省县与乡镇级政府对本地交通运输的财政投入达到53.42亿元，占全省交通运输财政支出的30.73%。[1]但是，如果以现代农业为核心内容的新农村建设不能在城乡统筹的框架之下进行，即不能把城市要素纳入到现代农业发展的范畴中来，那么，新农村建设就难以摆脱形式化的倾向，现代农业也因此难以形成有效的发展机制，从而妨碍农村长足发展。例如，现有的工商局就是按照城市发展的要求而设置的，对于农村来说，工商局很难兼顾到现代农业的发展和农村地区的其他经济活动，难以为之提供公平有效的服务与管理。所以，偏向于形式化的农村建设并不是新农村建设的核心要义，也构筑不成现代农业经济形态，这也是城乡经济统筹问题存在的主要原因。

三、破茧：确立城乡统筹的公平机制

由于城乡统筹的真实含义在于实现城市和农村在主体身份权利、经济结构与功能，以及空间形态等方面的有机结合，即城市居民和农村居民能够共享公平的公民权利、农村经济和城市经济相互融合与支撑、城乡空间与本区域利益相协调，因此，“城乡结合”并非城市对农村的完全同化或对二者进行毫无差别的统一划分，而是城市和农村在各个层面上的相互支撑，这应是城乡统筹中“公平”原则的基本要义。[3]

针对城乡统筹中不公现象产生的原因，确立一系列公平机制是保证城乡统筹顺利实施的必然要求，这取决于各地政府职能的调整以及随之而设立的各种公平机制。

首先，政府职能应按照“公平、公正”的原则进行调整。此处的“公平、公正”并非指设立完全相同的城乡政府职能，而是根据各地城乡发展的不同基础，基于各地城乡主导产业发展的不同规律和城乡发展要求的种类和层次差异来设置政府职能，以实现城乡发展的协调。此外，政府职能的调整也包含了积极推进政府非农部门的职能向农村延伸，尤其是鼓励和引导城市社会事业和公共服务部门向农村延伸，从而在更广泛的意义上实现城乡资源的整合，并逐步扭转城市本位主义的理念与做法。

其次，在政府职能进行调整的基础上，有针对性地设立有助于促成城乡公平的各种机制。其中，与实现城乡居民身份和权利平等直接相关的机制包括平等的分工机制、平等的二次或多次分配制度，以及兼顾公平和效益的市场竞争机制的确立；与实现城乡经济有机融合直接相关的机制包括了市场主导和政府调节的双重作用机制；与实现城乡空间利益协调直接相关的机制包括了城乡公平对话机制、城乡土地交易机制和土地补偿机制的重新建构等。

[1]河南省统计局，国家统计局河南调查总队.河南统计年鉴2011[M].北京：中国统计出版社,2011.

[2]孙津.科学发展北京的新型城市形态[J].北京观察，2009，(3).

[3]李慧芳.论城乡统筹中的非平等问题及公平原则的确立[J].经营管理者，2009，(9).

F29

A

1002-7408（2012）06-0031-03

河南省教育厅2011年度人文社会科学研究项目青年项目“新型城市形态视阈下河南省城乡统筹的基本构架、关联性与路径设置”（2011-QN-055）阶段性成果。

李慧芳（1982-），女，河南济源人，博士，郑州航空工业管理学院人文社会科学系讲师，研究方向：城市化和城乡统筹。

[责任编辑：闫生金]