新时期创新我国行政文化的思考

□ 何俊武

（淮海工学院，江苏 连云港 222005）

新时期创新我国行政文化的思考

□ 何俊武

（淮海工学院，江苏 连云港 222005）

新时期我国行政文化存在着权力本位观念浓厚、保守守旧作风严重和权力滥用、消极腐败等问题。究其原因，主要是中国古代高度集权制行政模式、官僚主义行政传统和我国原有计划经济体制的影响。要解决这些问题，必须从政府制度、政府形象和政府理念三个方面来创新我国的行政文化。

新时期；行政文化；创新

党的十八大报告指出，文化是民族的血脉，是人民的精神家园，全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴，必须推动社会主义文化大发展大繁荣，兴起社会主义文化建设新高潮，提高国家文化软实力。作为社会文化的一个重要组成部分，我国的行政文化应当也需要通过创新来实现自身的发展和繁荣。所谓行政文化，是指政府在公共管理的实践中所形成的组织文化和意识形态，它主要包括政府制度、政府形象和政府理念。良好、健康的行政文化，能够增强政府的“软实力”，能够推动各级政府民主行政、高效行政、依法行政，能够促使广大公务员遵纪守法、勤政为民、廉洁从政，也必将推动整个社会先进文化的发展和繁荣。

一、新时期我国行政文化存在的问题

当前，我国正处于全面建设小康社会的关键时期和深化改革开放的攻坚时期，我国行政文化就总体而言是良好的、健康的，这主要体现在建设服务型政府已经被确立为我国行政改革的总体目标，改善民生已经成为我国政府职能中的重要内容，以人为本的施政理念已经被越来越多的公务员所践行。但是，由于我国目前仍然处于社会转型、体制转轨和发展方式转变的时期，受传统文化的束缚和外来文化的消极影响，我国行政文化中还存在着一些不容忽视的问题。

其一，权力本位观念依旧浓厚。行政文化作为一种权力本位的文化有其内在的必然性。“对于公共行政而言，行政体系的金字塔结构是以权力为基础的，一切行政行为都是以权力的行使为特征的，行政人员的关系是一种完全的权力关系，公共行政目标的实现、行政效率的状况等等，都取决于权力的运行情况。与此相适应，无论是在行政体系之中还是在行政体系之外，人们所看到的是权力的作用，人们在观念中所承认和不得不接受的是权力运行的现实形态和权力作用的一切现实性和可能性。而且，这种观念经由长期的心理积淀而作为公共领域中的固有文化被人们所接受。”［1］（p337）我国行政文化中的这种权力本位观念尤为突出。如“官大一级压死人”的现象在一些政府机关中可以说还不同程序的存在，个别领导干部在本单位搞“一言堂”，不受制约而滥用权力，在干部提拔和任免工作中任人唯亲、搞小圈子。另外，社会上的“公务员热”高烧不退，很多大学毕业生在求职时都以考取公务员为首选目标，这些现象都反映了权力本位观念依旧浓厚。

其二，保守守旧作风较为严重。我国传统的政府机构是一种典型的机械式组织，具有分工过细、部门林立、层级过多、权力集中、机构臃肿的特点，强调的是下级绝对服从上级和一切按照规则办事。其后果是在公务员队伍中滋长了“不求有功、但求无过”的保守心理。“无过”就是不得罪上级、不违反规则，只要做到了这两条，就不会犯错误，就会在政府机构中游刃有余。长此以往，公务员队伍中的积极性、主动性和创造精神就会被消磨得一干二净，取而代之的，则是不思进取、墨守成规、因循守旧的消极心态，因为在公务员看来，只要不犯错误，“干多干少一个样，干好干坏一个样，干与不干一个样”。

其三，权力滥用和消极腐败现象不容忽视。改革开放以来，随着市场经济的发展，我国社会表现出分配方式多元化、生活方式多样化、利益关系显性化的特点，使得某些地方政府和政府中的某些部门开始关注自身的利益，并企图通过行政权力的扩展来实现自身利益的最大化。这主要体现在这些地方政府和政府部门“向上要政策，或造成既定事实来迫使上级承认和认可……通过争取把立法转化为政府公共行政行为而使自身利益合法化。目前，政府的一些职能部门要求立法的积极性很高，主动要求对某项工作承担立法起草任务。但是，在这一类部门起草的法规中，往往带有部门利益行为的痕迹：有的利用立法扩充机构编制和经费；有的借机扩大部门权力，争管有利的事，推诿麻烦的事；有的在法规中规定许多收费项目，或者垄断某些产品的经营权、某个项目的审批权；有的甚至利用行政权力的影响力左右立法进程。”［2］（p133）其后果就是本位主义和山头主义的滥觞，特别是个别地方政府和政府中的个别部门对中央和上级发布的指示、政策有令不行、有禁不止，甚至借助于市场分割和地区封锁来谋求自身利益，严重干扰了市场经济的正常运行。另一方面，在西方拜金主义、享乐主义等错误思潮的影响下，少数公务员利用现行行政制度中的漏洞，将公共利益部门化、部门利益个人化，通过权钱交易来收受贿赂，或通过挪用公款消费、侵吞国有资产而化公为私，严重损害了公共利益和政府形象。

二、新时期我国行政文化问题的成因

马克思主义认为，社会存在决定社会意识，社会意识反过来又反映着社会存在。作为一种意识形态的我国行政文化，之所以出现上述问题，主要是由以下几个原因造成的。

第一，中国古代高度集权制行政模式的影响。自秦朝以来的两千多年，中国在大多数时间里保持了国家的统一，形成了以君主为最高首脑、层级节制的集权制行政模式。这种 “集权制条件下的权力是一体化的权力，国家的统治职能与管理职能处于混沌的统一状态，也不存在行政权、立法权和司法权的区别，垂直的、单线的权力结构使权力仅仅接受来自某一个特定方向的约束。而且，集权制本身作为一体性程度极高的政治制度是把权力执掌者的利益与权力的根本性质密切结合在一起的，使权力直接表现出为权力执掌者的利益服务。在某种意义上，权力的执掌者也就是权力的所有者，权力的作用力的强弱，与权力执掌者利益执掌者利益实现程度是一致的。在这种情况下，整个政治体系的权力结构和利益结构共同表现为‘金字塔’形，而权力结构中的每一个较低的层级都必须无条件地成为上一个层级的支撑物，并接受上一层级权力的规约。”［3］（p121）这就势必导致行政权力的滥用和对权力的顶礼膜拜。“掌握行政权力的人往往把自己看作是社会的主人，而不是把公民看作是社会的主人；……往往把权力看成是自己的私有财产，他们不是为每个公民的利益着想，而是为自己的小集团牟利……往往只强调自上而下地控制，而不允许也不习惯公民运用自己的权利自下而上地与政府互动；……往往习惯于对社会事务进行管理和干预，而不懂得政府的任务就是要为公民提供各种服务；……往往不能为公民创造一个平等参与的环境和渠道，反而为公民的平等参与设置重重的障碍；……只强调公民服从政府管理的义务，而不强调政府对公民和社会所负的责任；……往往根据自己的好恶和关系的亲疏来决定工作态度，而不关注公民的需要和疾苦，甚至作威作福”。［4］

第二，官僚主义行政传统的影响。在中国漫长的封建社会中，集权式行政模式塑造出官僚主义行政传统。正如邓小平同志所指出的那样，这种官僚主义行政传统的主要表现是“高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守陈规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿，以至官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法”。［5］正是这一官僚主义的行政传统导致了一些公务员对上级惟命是从、对下级颐指气使、对公众敷衍塞责，消极腐败现象滋生蔓延。

第三，我国原有计划经济体制的影响。新中国成立后，出于完成社会主义工业化和三大改造以及向前苏联学习的考虑，我国建立起了高度集中的计划经济体制。受计划经济体制的影响，政府在行政职能方面大包大揽，事无巨细都要过问，管了很多不该管、管不了也管不好的事情，对社会承担起无限责任；在组织机构方面政企不分，对企业管得过多过细，把主要精力都用在了直接指挥企业的生产经营活动和对人财物的调拨分配上面，导致政府规模日趋庞大，冗员不断增多，行政费用巨大，财政赤字居高不下；在管理方法方面习惯于运用行政权力发号施令，采用计划、指令、审批等行政手段来管理社会公共事务、提供公共产品，管理手段单一，管理方式落后。特别是少数地方政府和个别政府部门一方面人浮于事、效率低下，另一方面却通过乱收费、乱摊派、乱罚款来解决本单位的财政压力，招致人民群众的强烈不满，从而严重损害了我国政府的形象。

三、新时期我国行政文化建设的对策

在全面建设小康社会的新时期，我国政府肩负着深入改革开放、推动发展方式转变、调整经济结构的艰巨使命，这对于我国行政文化的发展提出了更高的要求。对此，我国政府应当从以下方面着手，建设良好健康的行政文化，解决目前行政文化中存在的问题。

首先，要创新政府制度，实现从管理行政向服务行政的转变。制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性等特征，因而行政文化的创新首先应当从政府制度的创新入手。而政府制度的创新是一项复杂的系统工程，涉及到方方面面，其中最重要的是要确立服务行政模式。服务行政作为我国政府制度创新的“顶层设计”，对于政府工作提出了一系列的要求。服务行政要求政府明确自身定位，实现自身与市场的分开、与企业的分开、与事业单位的分开、与会中介组织的分开，把主要精力放到公共服务的提供上来，逐步形成惠及全民、公平公正、水平适度、可持续发展的公共服务体系，切实提高自身为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平。服务行政要求政府对公共服务的流程进行再造和优化，规范自身在提供公共产品及服务中的行为，制定科学合理的公共服务标准，保障公共服务的品质，提高公众对于公共服务的满意度，从而不断提高公共服务的绩效。服务行政要求政府调整和优化财政支出结构，使公共服务支出占财政支出的比重逐年增大，保障公共服务拥有充足的财力基础。服务行政还要求政府建立和健全公共服务的行政效能监察体系，完善公共服务的行政责任落实机制和追究机制。对行政文化而言，服务行政的意义就在于它“用服务意识取代权力意志。对社会而言，它改变了凌驾于社会之上，作为社会主宰的角色，用新的权力服务功能定位来代替原有的权力控制的强制性。在这里，权力仅仅是公共行政服务于社会的必要手段，而不是作为社会的异化物而存在；是各种社会力量、不同社会阶层和社会集团、相互冲突着的利益追求之间的整合力量，而不是压迫整个社会的力量。这种权力价值的改变意味着权力针对于整个社会的至高无上性不再存在，代之以公共行政服务社会的质量。随着权力意志的衰减和服务意识的觉醒，公共行政服务于社会的质量被提到了显著位置。这样一来，行政人员就不再单纯是权力的掌握者和行使者，他掌握和行使权力完全从属于服务的目的，他行使权力的主动性增强，他个人的能力在行使权力的过程中起到至关重要的作用。因而，公共行政针对于社会的权力至上性势必被能力至上性所取代，进而形成能力本位的文化基础。”［6］（p342）

其次，要创新政府形象，塑造服务人性化、具有亲和力的政府形象。为此，应当在政府中实施CIS（英文Corporate Identity System，直译为“组织识别系统”）战略。一是要注重政府组织形象的整体规范性。“由于人类心理加工系统具有整体性，因此外界刺激越是不断重复，越是有规范性，这些刺激或信息越是容易被人们所接受和认同。CIS作为一个系统，就是理念识别系统、行为识别系统和视觉识别系统三个子系统的有机统一。”这就要求政府在塑造组织形象的过程中，“从组织的宗旨和价值观到政策和法令、管理制度和方法以及组织的徽标和建筑物以及人员的服饰等各个方面都必须体现规范性，实现标准化和统一化。惟其如此，才能在公众心目中形成深刻而系统的印象，产生对组织形象的认同。”［7］二是政府要主动加强与公众的对话、沟通和协商。各级公务员特别是领导干部应当保持我们党从群众中来、到群众中去的优良传统，使政府的公共管理活动在深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的基础上，做到切实珍惜民力和不断实现民利。具体而言，政府应当“更多地注重外部的反应，建立通畅的对外沟通渠道，构建和谐的政府公共关系，建立政府与外部的互动关系。……政府管理必须高度重视与外部关系的协调，公共管理者必须亲自协调与新闻媒体和公众的关系，简化办事程序，废止或修订过时的规章制度，以使政府机构和公务员准确及时地吸纳公众的反应，为公众提供快捷的优质服务；政府应当与公众建立一种渠道畅通的信息传播和沟通关系，及时处理公众的抱怨，谋求组织与公众利益的双赢。”［8］三是对于少数公务员队伍之中的害群之马破坏政府形象的行为，如贪污受贿、徇私舞弊、贪赃枉法、官僚作风等等，一定要从严从快处理，追究其行政责任，对触犯法律的还应依法追究其法律责任，以起到警示教育、取信于民的作用；对于那些全心全意为人民服务的公务员，则应给予物质奖励、精神激励和提拔重用，并将其事迹通过大众传播媒介在公众中广泛宣传。这样一来，通过建立和运用权责一致、监督到位、执行有力、奖惩有效的约束激励机制，有效地树立和维护政府在公众心目中的良好形象。

最后，要创新政府理念，推动公务员观念的与时俱进。理念是行动的先导，正确的行动来自科学理念的指引，因而行政文化的创新最终要落实到政府理念的创新和公务员观念的更新上来。一要树立民主行政的理念，政府在公共管理活动中尊重和保障全体公民的知情权、表达权、参与权和同意权，真正做到情为民所系、权为民所用、利为民所谋。二要树立法治行政的理念，政府在行使行政权力的过程中要严格遵守法律规定的权限和程序，自觉接受法律的约束和监督，促进社会公平正义的实现，绝不能滥用权力、以权代法、违法乱纪、破坏法制。三要树立高效行政的理念，政府及其公务员在实施公共管理、提供公共服务的过程中，要具有成本效益意识，节约行政资源，降低行政成本，通过主动务实、科学高效的行政，提高公共管理和公共服务的绩效，建设资源节约型的廉价政府。四要树立创新行政的理念，政府要积极向企业学习，勇于进取、敢于创新、善于开拓，不断采用新的管理手段、管理工具和管理方法，提升政府公共管理的现代化水平。最后还要把上述理念内化于公务员队伍，使之在公务员的具体工作中得到贯彻和执行，使行政文化成为名副其实的政府“软实力”。

［1］［2］［3］［6］张康之.公共行政中的哲学与伦理［M］.中国人民大学出版社，2004.

［4］邓小平.邓小平文选（第2卷）［M］.人民出版社，1994.

［5］李景鹏.中国走向“善治”的路径选择［J］.中国行政管理，2001，（09）：16.

［7］吕舟雷.CIS战略与行政管理［J］.中国行政管理，1999，（09）：17－18.

［8］张紧跟.导入CS战略管理：我国行政改革的新思路［J］.广东行政学院学报，2002，（06）：16－19.

（责任编辑：黄小育）

A Brief Discussion on Building Administrative Culture of Our Nation in the New Period

He Junwu

There are many problems of our nation in the new period，such as power－standard，conservative style，abusing power and corruption.The reasons of those problems are centralization administrative paradigm in ancient China，bureaucratic tradition and planned economy system in our nation.To solve those problems，we should build administrative culture of our nation by innovating government institution，the image of government and the notions of government.

new period；our nation；administrative culture；innovation

G05

A

1007－8207（2012）12－0041－04

2012－09－25

何俊武 （1977—），男，湖南永州人，淮海工学院法学院讲师，博士，研究方向为公共管理基本理论及方法。

本文系2010年度江苏省教育厅高校哲学社会科学基金项目 “苏北地区沿海开发之对策研究——基于行政战略的视角”的阶段性成果之一，项目编号：2010SJB810001。