我国非政府组织的发展困境与对策

□ 黄小育

（中共吉林省委党校，吉林 长春 130012）

我国非政府组织的发展困境与对策

□ 黄小育

（中共吉林省委党校，吉林 长春 130012）

非政府组织在我国刚刚兴起，已呈现出良好的发展前景。但受各种因素的影响，我国非政府组织的发展还面临着诸多的问题，如自主性差、经费匮乏、准入门槛过高、管理不完善等，严重地制约了我国非政府组织的健康发展。因此，深入剖析隐藏在问题背后的深层次原因并提出解决的对策，对非政府组织的健康有序发展具有重要意义。

非政府组织；发展困境；成因分析

20世纪80年代以来，随着经济全球化进程的加快，非政府组织①非政府组织（Non-Governmental Organization）简称NGO，最早的正式称谓见于《联合国宪章》第71条的规定。现一般指政府以外的非企业性社会组织。也有称之为非营利性组织、民间组织、社团组织、独立部门、第三部门等。在西方发达国家得到了蓬勃发展，基本涵盖了社会经济生活的各个领域并发挥着重要作用，促进了社会的发展与进步。西方发达国家的实践表明，非政府组织的存在与发展有其合理性，一方面，它能够有效地解决市场和政府“双重失灵”问题；另一方面，它在完善社会参与方式，推动公民社会建设发挥着重要而不可替代的作用。

随着社会整体环境的宽松和谐，非政府组织自主性有所提高，社会影响力逐步扩大；普通民众的公民意识和权利意识日益增强，参与社会公共事务的热情日渐高涨。与此同时我们还应清醒地认识到，非政府组织的健康持续发展还面临着诸多的困难。

一、我国非政府组织的发展困境

（一）自主性差，有明显的官办色彩

按照学者邓国胜的观点，目前我国相当一部分的非政府组织是通过获得自上而下的资源建立和发展起来的，它们或者由各级党政机构直接创办，或者本身就是从党政机构转变过来的，或者是由原党政官员及与党政机构关系密切的知名人士所创办。[1]在这种情况下，非政府组织不仅在资源上受制于政府，而且在理念、组织体系、组织职能、管理体制、活动方式等方面还有着浓郁的官办色彩，因其无法成为真正意义上的公民自治组织，也就难以发挥公民自主参与社会公共事务的作用。

（二）活动和发展受到严格限制，缺少活力

1998年，我国颁布的《社会团体登记管理条例》，确立了对非政府组织的“双重分级管理”原则，即对非政府组织实行登记管理部门（通常是民政部门）和业务主管部门双重分级管理的体制。在当时的历史条件下，“双重分级管理”原则对于规范和保护我国非政府组织起到了一定的积极作用。问题的关键是，“分级管理”在实践中成为了“分级限制”，将非政府组织的发展和活动限制在了所登记的地域上，这就在客观上限制了非政府组织之间的竞争，降低了其组织活动能力，阻碍了全国统一公共产品市场的形成，未能实现资源的高效配置。与此同时，“双重管理”也使非政府组织面临着多个“婆婆”的制约。登记管理部门对非政府组织的成立实行的是审批制，对非政府成立和撤销拥有决定权。而业务主管部门拥有管理权力，只要想干预，就可以合法地干预非政府组织的内部事务。

（三）资金缺乏，活动能力不足

在现代社会，资金是一切组织生存和发展的生命线。非政府组织的非营利性决定了它的资金来源不能如企业一样来自于生产经营利润。从西方发达国家的实践看，非政府组织的资金来源主要有政府资助、税收优惠、社会捐赠、服务性收费等几个渠道。目前，我国现代意义的非政府组织还处于起步阶段，非政府组织与普通公众缺乏有效的沟通交流渠道，非政府组织的公信力相对不足，使得资金的重要来源——社会机构和公众的捐赠，数量过少。非政府组织的资金常处于捉襟见肘之窘境，严重地影响了非政府组织的活动能力和影响力。有些非政府组织不得不通过各种渠道开展与其宗旨和理想相背离的经营性活动，甚至违法活动。这无疑对我国非政府组织的健康发展产生了严重的威胁。

（四）人力资源不足，管理水平低下

任何社会组织的正常运行都需要一定数量和质量的人力资源做为保障，从这个意义上说，人力资源是非政府组织最为宝贵的资源。非政府组织的特性决定了其员工的工作是为了共同的社会理想和信念，而不是个人的经济利益。非政府组织的这一最大优势，同时也成为了最大的弱点。由于经济待遇有限，非政府组织对优秀人才的吸引力不足，这使得非政府组织缺少固定的人才渠道，现有的工作人员文化程度相对偏低，年龄结构不合理，缺少相关工作经验，组织管理水平跟不上时代的发展。人才的匮乏，管理水平的低下，既严重地制约了非政府组织的活动能力，削弱了其社会影响力；又直接影响到非政府组织对人才的吸引力。由此形成的恶性循环严重影响了非政府组织的可持续发展能力。

（五）发展不均衡

21世纪的前10年是我国经济快速发展时期，经济和社会生活发生了巨大变化，无论是政府还是市场都无力实现对社会进行全领域的公共服务，这就为非政府组织提供了广阔的发展空间。但目前我国非政府组织还存在着数量明显不足，服务种类不齐全，无力提供社会生活急需的公共服务等问题。除此之外，从地理空间分布来看，非政府组织大多分布在经济发展较快的东部沿海地区和大中城市，而广大的内地和经济发展欠发达地区仍是非政府组织发展的薄弱地带。从服务领域上看，一些较为发达成熟的行业，非政府组织发展较快，已初步形成规模和服务网络。在一些新兴行业中，非政府组织力量较为弱小。发展的不均衡，既削弱了非政府组织的发展后劲，也降低了其存在的价值和意义。

二、非政府组织存在问题成因分析

我国非政府组织在快速发展过程中面临着诸多问题甚至是制度性障碍。究其原因，主要有以下几个方面：

（一）发展先天不足

我国有着长达五千年的悠久历史。高度发达的封建社会，形成并遗留下高度统一、集权的社会权力格局。公权力极其强大，公民权利和公民意识相对淡薄。加之，在封建王朝统治时期，曾多次发生民间秘密结社组织发动的农民起义，沉重地打击了封建统治，历代封建王朝历来对民间结社执警惕态度并予以禁止和打击。新中国成立后，在相当长的时期内实行的是计划经济体制，对社会生活进行全面的干预和控制，政府长期扮演着“全能政府”的角色，国家权力是社会唯一权力，客观上没有非政府组织存在的需要。因此，在我国从未出现过真正意义上的市民社会和非政府组织。这就造成了我国民众缺少如西方非政府组织发展过程中与市场经济相适应的公民意识、权利意识、法律观念、自治观念。这种社会背景和文化积淀的缺失，使得我国自上而下地缺少发展非政府组织的思想动力。

（二）法律不完善

在现代法治社会，非政府组织的健康发展需要完善的法律规范与保护。从历史上看，我国在1950年10月19日就颁布了《社会团体登记暂行办法》，规定了社会团体的类别、原则、登记的范围、程序等事项，为后来的民间组织管理奠定了基础。1989年10月颁布了《社会团体登记管理条例》，1998年10月对该条例进行了重新修订，对非政府组织的活动范围，注册、变更和撤销的程序，基本的权利与义务，法律责任，管理体制，监督和审计办法等给予了较为详细的规定。此后，我国相继颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》等行政法规，初步形成了非政府组织法律规制体系。但总的来看，目前的法律规定不适应快速发展的社会变迁的需要，也无法满足非政府组织的内在要求，更成为制约非政府组织健康有序发展的瓶颈。

一是法律位阶缺失。目前，我国规范非政府组织的法律主要是行政法规，偏重于对其进行行政管理与指导，这是极不合适的。从性质和目的来看，非政府组织是社会自治组织，它的存在价值在于填补国家行政权力和市场调节能力的空白，以实现市场经济条件下多元化利益的调整和平衡。从这个角度看，非政府组织具有独立的法人资格，应以《立法法》第8条规定的“民事基本制度”来规范和调节非政府组织，而不是以行政法规的形式加以规范。

二是现行法律规定的准入门槛过高。我国在非政府组织资格准入方面采取了较为严格的许可制度。1998年颁布的《社会团体登记管理条例》中对社会团体的人数、注册资金、发起人和拟任负责人等方面做出了相当严格的限制，对社团成立的条件作了严格规定。如《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》都规定，成立全国性社团至少需要10万元资金，地方性的和跨行政区域的社会团体则需要3万元以上的资金。要注册，就需要资金，没有资金不能注册；而不解决注册问题，就没有人敢把钱捐助给非政府组织，使一些非政府组织陷入了注册和资金上的两难境地，影响了非政府组织的合法登记注册。

三是部分规定落后于社会实践。实践中，由于非政府组织的资金来源比较有限，为了生存和发展，一些非政府组织只有进行营利性活动才能弥补自身经费的不足。《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》对非政府组织从事经营性活动采取了一刀切的做法，严格规定都不得从事营利性经营活动。这样的规定，一方面，使得非政府组织无法进行合法的营利性活动，资金渠道受到限制；另一方面，对于正在从事营利性活动的组织，其经营性活动是否在合理的限度之内，收入是否用于组织的宗旨，也无法进行有效的监督和管理。

（三）角色定位模糊

实事求是地说，我国虽已初步建成社会主义市场经济体制，但国家、企业、公民的利益调整和权力分配还未完全到位。因而政府、市场和非政府组织的边界不清，导致了各自职能无法充分发挥。非政府组织是市场经济条件下的公民自治组织，其基本职能是使广大公民有效地获得参与社会事务的渠道，弥补政府和市场的不足。然而，我国现有的非政府组织在自身角色定位上十分模糊。主要表现在：一是背离了社会团体的公益性宗旨，为个人或小团体谋取经济利益，蜕变成为经济组织，成为市场的一部分；二是过多参与政治，或因政治需要而建立，蜕变成为了政府的一部分，这不仅降低了非政府组织的公信力。

三、发展完善我国非政府组织的对策

（一）完善相关法律法规体系

法律法规体系是非政府组织健康有序发展的制度性保障。我国应根据现阶段社会生活实际情况，借鉴国外有益的经验，逐步制定和完善相互配套的法律法规体系，以法律的形式明确各类非政府组织的性质、地位、主体资质、组织形式、管理体制、经费来源及使用、人员保障、权利与义务的关系等，使非政府组织的成立、运行、管理制度化、规范化和法治化。具体地说，当前最为紧迫的是要加紧制定结社法、行业协会法、基金会法、商会法、民办非企业单位法等相关法律。在立法过程中，要避免法律位阶低，侧重于登记管理，片面加强对非政府组织的严格管理而忽视对其扶持培育的倾向，为非政府组织的快速、健康发展提供有力的法律保障。

（二）实现真正的政社分离

积极稳妥地推进改革，实现真正的政社分离，还非政府组织以其应有的性质，拓展非政府组织的活动空间。改革开放以来，我国经济体制改革取得了举世瞩目的成就，政治体制改革也取得了较大突破。但是，我国社会领域的改革进程还远远落后于经济、政治体制改革，这既影响了社会的自我管理，加大了政府管理成本，也会影响政府的形象。因此，应积极推进社会领域的改革，实现政府与非政府组织的真正分离，各负其责，职能互补。这不仅能够使政府专心做好自己该做的事，降低社会管理成本，也能够加大公民社会参与的力度，推进公民社会的不断发展与完善。

（三）统筹规划，宏观布局

如前所述，我国非政府组织的发展还很不均衡。要解决这个问题，除了非政府组织自身的努力外，政府也要承担相应的责任。政府要从社会发展平衡的角度，统筹兼顾，宏观布局，对非政府组织的建立与发展进行调控和协调。一是通过政策和资金上的引导与支持，鼓励非政府组织到内地和西部落后地区发展；二是政府要积极推动不同地区和行业间非政府组织的交流与合作，促进非政府组织的均衡发展。

（四）加强非政府组织自身建设

非政府组织的性质决定了它既没有国家的权力，也没有企业的财力。在这种情况下，非政府组织要获得生存和发展的空间，就必须准确定位，完善自身建设，强化内部管理，树立良好形象，提升服务社会的能力，赢得良好的社会信誉。首先，明确非政府组织的宗旨，确立自身的社会理想和社会责任，并以此来指导和约束非政府组织的活动；其次，要加强自身组织建设，使组织行为规范化、透明化，培养成员的认同感，增强组织的凝聚力；再次，要以良好的形象、崇高的使命和和谐的工作氛围吸引优秀人才加入，不断提高员工的专业素质和职业意识；最后，建立有效的宏观与微观相结合、内部和外部相结合的监督机制。只有通过自身能力的建设，才能真正提高非政府组织的公信力和社会认可度，才能真正提高非政府组织的活动能力、组织能力和资金筹措及运作能力，从而使非政府组织走上良性发展之路。

[1]邓国胜在清华大学的讲演：我国NGO的变化与发展趋势[R].2004-10-15.转引自冯二占.试论中国非政府组织的发展与趋势[D].西北大学，2006.

（责任编辑：牟春野）

On the Dilemma and Countermeasures of NGO in China

Huang Xiaoyu

NGO in China is still nascent，has shown a good development prospects.But affected by a variety of factors，the development of China＇s non－governmental organizations also faced with many issues，such as poor autonomy，funding scarcity，too high access threshold，and poor management，which severely restricted the healthy development of China＇s NGO.Therefore，in－depth analysis of deep－seated reasons behind the problem，and propose countermeasures to solve are important significance to the healthy and orderly development of the NGO.

NGO；development difficulties；analysis of causes

C912.21

A

1007-8207（2012）12-0084－03

2012-08-18

黄小育 （1959—），女，浙江杭州人，中共吉林省委党校 （吉林省行政学院）副编审，研究方向为法学。