定位、偏差与校正——谈《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施过程中的政府角色定位

□ 王守国

（中共白山市委党校，吉林 白山 134300）

定位、偏差与校正
——谈《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施过程中的政府角色定位

□ 王守国

（中共白山市委党校，吉林 白山 134300）

虽然 《国有土地上房屋征收与补偿条例》已颁布实行，但没有从根本上解决暴力拆迁事件的发生。究其根源是地方政府对自身角色定位出现了偏差。因此，只有明确地方政府的合理角色，分析角色偏差产生的原因，提出针对性的校正措施，才能解决拆迁各方的矛盾和冲突，保护被拆迁人的合法权益，顺利推进我国城市化的进程。

房屋拆迁；政府角色定位；偏差；校正

《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下称新拆迁条例）的颁布，利于兼顾城市化建设和房屋被拆迁群众利益的需要，利于把公共利益和被拆迁人个人利益结合起来，实现共赢。新拆迁条例明确界定了公共利益的范围，同时对被拆迁人的补偿范围有所扩大，补偿标准要求按照类似房地产的市场价格进行补偿，征收程序得到了明显完善，扩大了公众参与程度和补偿信息公开力度，这一系列法律制度设计，切实利于维护被拆迁人的合法权益。条例最大的亮点是取消了行政强制拆迁，由地方政府申请法院实施强制拆迁，这使得原来由行政机关决定的强制拆迁权分化至司法机关，对于限制规范行政公权力、维护公民私权利具有关键意义。

然而，虽然新拆迁条例已经实施，但并未能从根本上遏止暴力强拆事件的发生。针对强拆事件频发，2010年9月25日，监察部、国土资源部、住房城乡建设部、国务院纠风办等四部门会同有关省、区纪检监察机关和纠风部门，对2010年上半年发生的11起强制拆迁致人伤亡案件进行了调查处理，给予党纪政纪处分和行政问责57人，涉嫌犯罪移送司法机关处理31人。据悉，此次查处的11起强拆致人伤亡案件均发生在 《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后，其中6起属违法违规强拆致人伤亡。［1］

之所以出现这种状况，表面上是一些地方政府面对利益的诱惑，不能理性地处理好根本利益、长远利益、大局利益与地方利益、眼前利益、部门利益的关系，放任利益主体对百姓合法利益的盘剥，有的甚至直接冲到台前与民争利，［2］实际上是地方政府对自身角色定位出现偏差所致。

对城市房屋拆迁中地方政府角色的定位实际上是规范地方政府如何处理自己与拆迁当事人之间的关系问题，是在整个拆迁法律关系中找准自己位置的问题。地方政府角色的准确定位，不但有利于提升政府的治理能力，约束政府的治理行为，而且有利于密切政府与公民的关系，通过扩大公众参与，增加市民在城市拆迁中的发言权和参与机会，并平衡拆迁中各方的利益关系，提高政府的责任感，增强政府的应变能力，保障社会公共利益和城市建设的健康发展。因此，在城市房屋拆迁中，无论是商业性拆迁还是公益拆迁，地方政府都应该端正自己的地位，摆正合理的位置，担负起其应该担任的合理角色。

一、拆迁中政府角色的合理定位

党的十六大对政府职能的表述是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。［3］据此，拆迁中政府的角色应该是：

⒈公共物品和公共服务的提供者。政府是人民的政府，是为广大人民群众服务的政府。因此地方政府在经营城市，管理地方事务时必须以人民的利益为优先，为社会提供公共物品和公共服务是政府的一项基本职能。通过制定有关公共服务的政策与规章，给人们提供一个行动的准则和规范，起到引导、激励和约束的作用。在城市房屋拆迁过程中，为使拆迁工作有序进行，地方政府须制定合理而有效的拆迁政策和法规，这是拆迁成功的保证，也是避免矛盾产生的有效保障。

⒉拆迁政策的制定者。为了坚持社会公正原则，政府在制定城市房屋拆迁政策过程中须贯彻公平的价值取向，对弱势群体的利益提供支持和保护。决策必须以尽可能客观、科学的眼光对城市长远的发展做出正确判断。人民利益高于一切，拆迁政策的制定与执行必须以人民利益为最高利益，在坚持经济效益、社会效益、环境效益三者和谐统一的基础上，更加遵循土地利用的生态平衡原则、最大经济效益原则和节约原则，才能使城市土地和空间资源优化配置，加速城市发展。

⒊城市拆迁活动的监督者。政府对拆迁工作实施全程监督管理的权力，来源于它作为国家土地所有者和公共利益的代表者的身份与地位。地方政府对拆迁活动进行有效的监督管理，保护拆迁当事人的合法权益，是促进拆迁活动有序进行的需要，是激发拆迁人、被拆迁人与被拆迁房屋承租人参与城市建设的有利手段。如果拆迁人的合法权益得不到有效维护，则会打击拆迁人的积极性，影响城市建设的顺利进行。如果被拆迁人的合法权益得不到应有保护，被拆迁人可能对拆迁产生抵触情绪，不但会导致拆迁活动和建设项目无法按计划完成，还会造成较为严重的社会问题。所以，地方政府应当站在公平公正公开的立场上，既维护被拆迁人的利益，又保障拆迁人的利益，努力达到“双赢”的效果，为拆迁工作创造一个稳定有序的氛围和环境，更好地促进城市发展。

⒋公私利益的协调者。城市拆迁是城市建设过程中的重要环节，既与城市的发展密切相关，又直接关系到利益相关者的切身利益，涉及不同的利益需求，牵动着不同的利益关系。为了必要的公共利益，在依法补偿的前提下，对私人财产权进行限制或剥夺便不可避免。伴随着以多种利益合法性为基础的多元化社会的形成，政府的城市规划角色有利于超越各种局部利益，在多元化的利益之中保持中立，也有利于避免只强调公共利益而抹杀利益的多元性。如果城市规划仅仅强调公共利益而忽略个体利益甚至侵犯私人利益，将经济社会发展建立在对公民基本权利的侵害上，这种城市规划的正当性就应当受到质疑。所以，如果在城市规划中自然考虑公私利益的协调，在个体利益服从公共利益的大原则下较好地使二者达到平衡、实现公私兼顾，就需要政府体现出在城市规划中的协调职能，发挥规划者角色的重要作用。

⒌弱势群体利益的保护者。在拆迁过程中，地方政府是城市房屋拆迁的主导者，拆迁公司是拆迁实际工作的实施者，开发商是土地开发的使用者。在众多利益主体中，被拆迁人往往处于弱势地位，其利益处于政府利益和拆迁人利益的双重挤压之中。被拆迁人在权力资源、资本资源、信息资源等方面与政府和开发商相比，均处于不对等状态。因此对于经济承受力低、风险抵御力弱的弱势群体，政府应进行相关的行政立法，以法律法规形式确保弱势群体的生存与发展。尤其是当政府利益、开发商利益以及被拆迁人利益发生冲突时，要协调好多方的利益关系，保证处于弱势地位群体的利益不受损害，并能够最大程度地得到合理补偿。

二、拆迁中政府角色偏差的表现及其制度根源

政府是公共利益的代表，应该把维护和增进公共利益作为政府工作的唯一目标。特别在我国，党和政府要把人民利益放在第一位，党和政府没有私利。但公共选择学派的“经济人”假设认为政府不是总代表公共利益的，政府也有自身的利益。［4］因为政府是由各个职能部门组成，各部门又由特定的组织和人员组成，公务人员的工资福利、设备更新又与地方财政挂钩，与市场经济衔接，所以政府自身利益客观存在。政府在政治权力运作过程中，存在运用强制力来实现自身利益的情况，这时政府利益与公共利益分离，政府利益超越了公共利益。这个假设越来越被证明是有道理的。近几年来的贪污腐败案件以及一大批有组织的部门犯罪充分表明，在我国，有些政府为了自身利益而利用强制力来实现的情况无处不见。在城市房屋拆迁实际过程中，地方政府不仅代表公共利益，也考虑到自己的部门利益和官员自身利益，以一个利益群体的身份参与进来，这就是拆迁中政府角色的偏差。

政府在拆迁中追求私利，主要表现在两个方面：在政治方面，地方政府为了提高政绩，地方官员为了谋求自身政治前途的发展，在以经济建设为中心的背景下，为了在任期内使当地经济快速发展，特别是旧城改造和房地产开发会促进城市面貌焕然一新，为地方政府树立可观“政绩”，房屋拆迁势在必行；在经济方面，通过城市房屋拆迁，地方政府可以获得可观的土地出让金，弥补财政缺漏，维持政府运转。现在地方政府的土地出让金已经成为许多地方财政的主要资金来源，因此地方政府乐此不疲。同时，在拆迁过程中，存在着严重的权力寻租行为。政府在拆迁中获得租金，房地产开发商在付出租金的同时又游说政府给自己多划地，以获得拆迁许可证等等。

地方政府在拆迁中之所以出现这种角色偏差，有其制度原因。根据目前的宪法，城市土地都属于国家所有，在城市实际拆迁工作中，是地方政府代替国家行使了这种所有者权利。因此，地方政府在出于公共利益需要而征收土地的时候，实际上扮演着两个角色：一方面，政府是土地所有权之代理人，而该土地上的居住者，仅仅拥有使用权；另一方面，地方政府又是公共利益的代表者。这两个角色合二为一，互相支撑。地方政府作为公共利益的代表者，为了地方政府所谓的公共利益而实行拆迁，同时地方政府又是土地所有权的代理者，那么，地方政府自然可以决定拆迁的时间、方式、方法等。土地权利与政府的权力结合在一起，使得拆迁户从一开始就处于绝对弱势地位。正是由于这种土地制度上的缺陷才导致地方政府有能力、也有意志不顾拆迁户的意愿而进行拆迁，从而造成被拆迁人和地方政府间由拆迁引发的社会矛盾和冲突。

三、拆迁中政府角色的校正

⒈改革政绩考核机制。当前我国处在社会主义初级阶段，发展是硬道理，民众渴望发展，社会要求发展，但是不注重发展质量的发展绝不是科学发展，只追求GDP的发展也绝不是科学发展。部分地方政府盲目发展，不根据当地实际情况，盲目大搞开发建设，不惜以牺牲被拆迁人的利益、资源浪费、环境破坏为代价，大搞不可持续的发展，必须改变。如果不改革地方政府官员的绩效评估体系，政府角色不可能得到校正。

随着工业化和城市化建设的大力推进，2010年我国GDP世界排名位居第二，一定程度上已经具备了改善民生和提供公共服务的能力，今后应该逐步改变原来的唯GDP的纯粹经济指标考核方式，真正树立起符合科学发展观与建设和谐社会要求的考核机制。按照科学发展观和构建和谐社会的要求，笔者建议将民生指标为干部升迁的考核标准之一，不断提高政府提供公共服务和公共产品的能力和标准，真正造福民众，改善人民生活水平。在政府组织人事部门作为考核主体的同时，考核方式可以包括发放调查问卷、年度工作报告、公开演讲接受质询、社会舆论评价等，同时不断加强考核工作透明度，加大群众幸福指数的考核比重，考核结果也应及时上网以公告形式发布，接受监督。同时可以按照国家主体功能区的规划布局，按照不同地区分类实施不同的政绩考核标准，如禁止开发区域和限制开发区域可以加大对生态环境保护方面的政绩考核，加强其提供环境保护产品能力的考核，优化开发区域和重点开发区域则加大其对城市建设、吸纳就业、GDP和财政收入增加值等方面的考核，切实从根本上改变官员唯GDP是从的晋升情结，实现政绩考核机制的科学化、合理化、分类化的有效构架。

⒉改变地方政府对土地财政的依赖。2010年，在两轮房市调控之下，全国土地出让金数额仍创新高。按照财政部的数据，2010年全国土地出让金收入达到2．9万亿元，增幅再创新高，同比增70．4%。土地出让金占地方财政收入的比例也创新高，为76．6%。十年前，土地收入仅占地方预算外财政收入的约10%，现在已达60%甚至部分市县高达90%。［5］可见土地出让金收入对地方政府财政收入影响之大。

土地出让金的增加，减少了地方政府的财政压力，为城市建设和各项事业的发展提供了资金保障，对地方经济发展起到了积极作用。但由此而引起的问题和消极作用也不容忽视：一是土地财政牺牲的是有限的土地资源，导致了城市土地的粗放利用、城市快速扩张和无序蔓延；二是对于现届政府而言，他们靠土地资源获得的收入实际上是预提了未来政府的收入，代际收入的不公平严重制约了我国城市可持续性发展的战略目标；三是土地财政引发诸多不公现象，导致大量国有土地收益流失流入了官商私人手中，群众的利益受到极大损害。这些问题已严重阻碍了我国城市经济的可持续发展，因此，我国城市的土地财政必须要进行科学合理的转型，只有这样，才能弥补地方财政上的漏洞与缺口，从而减少地方政府对土地财政的过度依赖。

地方政府依赖土地财政的原因主要有两点：一是财政缺口。我国现有的财政管理体制中，地方财政主要由地方财政自有的资金和上一级政府的转移支付资金构成，至于地方主要的财政收入却来源甚少。这种方式的存在势必会导致政府为填补缺口寻找扩展收入来源。土地资源由于其自身的特点，必然成为其最有效的工具。由此可见，只要能够保障地方政府能够有稳定持续的财源，靠地生财的问题就迎刃而解了。二是被地方垄断的城市建设用地使用权。由于监督机制的不完善，地方政府对土地一级市场的垄断权保证了其以地生财的能力。所以，只有破除地方政府对土地的垄断权，转换地方政府在用地中充当的土地经营者以及“地主”的角色才能转变现有土地财政的格局。对此，笔者认为，我国应在国际经验和国情的基础上寻找土地财政转型的构建方法：一是物业税的开设征收。目前，我国物业税制度尚处于研究阶段。物业税的开征，地方政府可以使其成为主体税种，从而使地方财政收入得到保证，减少了通过土地来获取财力的动机，有利于地方政府管理模式的转变，可以由以前的“投资型政府”转变成为“服务型政府”。二是转变相应的对土地资产项目的经营管理模式。可以对土地资产建立经营公司，重新定位地方政府在土地资产经营管理中的作用与角色，从制度上约束管制地方政府在土地市场的经营管理，从而更有效使得土地资源得以合理分配，真正实现稳定经济发展和分配收入的职能和作用。

⒊强化群众参与的社会管理机制。“在现代，行政主体实施行政行为往往离不开行政相对人的参与，因此，行政相对人参与行政行为程序是现代行政程序不可缺少的程序内容。”［6］（p365）拆迁工作的核心是发挥群众的主动性，加大群众参与力度至为关键。新拆迁条例第3条规定：“房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。”［7］这就确立了参与原则、公开原则、程序正当原则等拆迁工作基本原则，必须切实贯彻，认真落实。日后在政策制定过程中，不但要召开专家论证会，还要广泛征求社会意见，并组织被拆迁群众代表参加拆迁全程工作讨论，切实加大民众参与力度，保障在城市化过程中实现群众满意，实现社会和谐进步。只有真正建立民众参与制度、确保诉求表达机制畅通，才能从根本上解决问题。一是要建立评估参与制度。新拆迁条例第20条规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。”［8］这就要求充分发挥土地价格评估机构的独立性，进而保证价格要素合理确定，公平地依照市场价格确定补偿标准，不断完善土地价格评估机制和评估结果的监督机制。新拆迁条例第19条规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”［9］这就保障了被拆迁人在评估阶段的参与权，利于实现其合法权益。新拆迁条例第13条规定：“市、县级人民政府做出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。”［10］这充分保障了被拆迁人和社会的知情权，真正实现社会监督，因为只有信息的公开才能确保公民知情权、参与权、监督权的行使，防止权力滥用，保障被拆迁人权益，最终实现城市开发建设的高效率和社会稳定。二是要建立拆迁补偿公开制度。地方政府可以在法律法规允许范围内，在本地区制定统一的拆迁政策，首先要统一对被拆迁人的补偿标准，保障被拆迁人的公平与正义。当然也不能搞一刀切，在总体标准制定后，在保障信息公开的基础上，拆迁补偿可以根据住房属性的不同有所差异，遇到特殊情况应当征求公众意见，保障大家满意。保障一视同仁，保障社会公平，维护社会正义。切不可偏袒个别户主，引起群众不满，导致拆迁无法顺利开展。新拆迁条例第24条规定：“市、县级人民政府做出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”［11］拆迁过程中，地方政府应当事先制定科学的补偿标准，对临时加盖的建筑物，必须依法严格处理，防止群起效仿。

⒋加强政府监管。一是进一步加强对城市规划的监管。城市化改善了人们的居住环境，城市面貌焕然一新。但也存在不切实际的“现代化”，存在“当代政绩”工程，任意拆建，没有城市科学长远的规划，损害了城市环境，破坏了城市特色。要加强对城市规划的监管，避免出现大规模的拆迁、不合理建设。应通过城市拆迁改造，使城市资源得到合理配置，房屋产权得到明晰，居民生活环境得到改善，社会进步，政治稳定。二是加强对拆迁活动中各种拆迁行为的监管。加强对拆迁行为的监管，是保护拆迁当事人合法权益，促进拆迁活动顺利进行，促进城市建设顺利进行的有力手段。加强对拆迁双方行为的监管，严禁开发商暴力、野蛮拆迁等违法犯罪行为发生，要加强对采取停水、停电等恶劣手段进行处罚，保护被拆迁人的利益，同时也要有力协调解决“钉子户”的问题。督促开发商给予拆迁补偿款项及标准、安置的监管落实，有效保护被拆迁人的利益，化解矛盾，防止拆迁遗留问题的产生。

⒌加大对地方政府的监督力度。一是加大行政问责力度。新法虽然规定了“行政强拆”的禁止性规定，但没有规定违反这一禁止性规定该如何追责以及靠何途径追责的制度设计，没有把违反这一规定产生的诉权直接授予强拆利益受损人。所以，当恶性强拆事件集中出现时，还是通过上级行政部门的监督来缓解法律失效的压力。这就要求上级政府和部门加大问责力度，出现违法违规情况，对地方政府直接责任人员给予严厉的行政处分，只有这样才能起到震慑作用。二是加大司法审查力度。新拆迁条例第28条规定：“被征收人在市、县级人民政府做出房屋征收决定公告后的法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由做出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”［12］这就从法律层面确立了司法强制拆迁的原则，地方政府将无权再进行强制拆迁，如有必要，地方政府必须申请由法院实施强制拆迁，即司法强制拆迁，这利于保障被拆迁人的权益。行政强制拆迁的实质好似自己决策自己执行，致使决策权和执行权的重叠，容易导致权力滥用。新拆迁条例的出台，使得行政强制执行转化为司法强制执行，由于司法程序性比较严格完整，最为规范，利于对行政权形成制约。在审查行政机关和拆迁主体的申请时，法院能够严格依照法律规定进行审查，对那些不合理不合法的拆迁申请，敢于说“不”。

［1］经济参考报［N］．2011－11－08．

［2］新华网［EB/OL］．http：//www．xinhuanet．com，2011－11－08．

［3］鲁钊阳．浅谈政府在城市房屋拆迁中的角色定位——基于公共管理的视角［J］．华东经济管理，2007，（11）．

［4］李翰奇．城市房屋拆迁中的政府角色［D］．复旦大学，2011，（03）．

［5］南方周末新闻［N］．2011－01－13．

［6］姜明安．行政法与行政诉讼法［M］．北京大学出版社，2005．

［7］［8］［9］［10］［11］［12］国有土地上房屋征收与补偿条例［EB/OL］．新华网，http：//www．sina．com．cn，2011－01－21．

（责任编辑：牟春野）

Position，Deviation and Correction——And on the“State－owned Land on the Housing Levy and Compensation Ordinance”the Role of Government in the Implementation of Adjustment

Wang Shouguo

“State－owned land on the housing levy and Compensation Ordinance” one year，and no fundamental solution to violent demolition of events．Traced，or that the local government＇s own role has gone wrong．Therefore，only clear the role of local government reasonable to analyze the role of the causes of deviations，specific corrective actions proposed to address the demolition of all the contradictions and conflicts，protect the legitimate rights and interests of people were relocated，the smooth progress of China＇s urbanization process．

demolition；role of government；deviation；correction

D922．1

A

1007－8207（2012）03－0090－04

2012－01－08

王守国 （1973—），男，吉林榆树人，中共白山市委党校副教授，硕士，研究方向为法理学、行政法学。