城市拆迁的利益博弈与规制思路

□ 赵银红

（天津商业大学，天津 300134）

城市拆迁的利益博弈与规制思路

□ 赵银红

（天津商业大学，天津 300134）

在我国的城市化进程中，城市拆迁实质上是一场艰苦的 “利益博弈”；从博弈的结果看，有相当一部分被拆迁人的私人利益受到了严重侵害，而假借公共利益之名的政府利益、开发商利益却得以不同程度的增加。城市拆迁已经造成了严重的利益冲突及社会冲突，亟待从根本上予以解决。鉴于政府利益异化、政府角色冲突是引发该问题的主要原因，本文提出了以约束政府不当行为为中心的规制思路，即应充分运用政治及法律手段，对城市拆迁中各级政府滥用公共利益的违法违规行为进行严格约束。

城市拆迁；公共利益；政府不当行为；利益博弈

目前，我国的城市化率已达到45%，国家计划在未来的30年内基本完成城市化。［1］在此目标指引下，我国的城市化建设进入到了高速发展期，不论是在大城市还是中小城市，人们经常可以见到的是，旧城区日益为高楼大厦所取代，新城区则不断扩充，如果将其视作一场“造城”运动看也不为过。不论是旧城区的消失还是新城区的涌现，往往都需要借助“城市拆迁”这个必须的中间环节才能得以实现。而城市拆迁，表面上是所谓的城市“空间革命”，根本上则是一场艰苦的“利益博弈”，有人从中获取了可观的收益，有人却因此遭受了不同程度的损害，极端者甚至丢掉了性命。①最典型者如2009年所发生的唐福珍自焚一案。但凡要进行城市拆迁，相关政府、开发商一般会向所涉民众解释是出于“公共利益”之需，但由于“信息不对称”，所涉民众往往很难进行求证；换言之，即便有公共利益之名，但如何严防有权势者的“越界”行为，无疑也是问题的关键。鉴于此，有必要明辨城市拆迁中的利益类型，厘清滥用公共利益名义进行城市拆迁的主要原因，并深入探索具有可行性的解决之道，以切实维护民生，缓解社会冲突。

一、城市拆迁、利益类型、政府利益

我国的城市拆迁范围广、历时长，所涉主体较多。从一般过程来看，至少包括城市规划、居民搬迁、补偿安置、房地产开发销售、相关争议解决等主要环节。而从经济利益的视角看，至少涉及旧房价值评估、拆迁经济补偿、房地产开发利润、各级政府财政收入及相关政绩考核、地方及中央的GDP增长等方面，从中不难看出，城市拆迁的大范围进行，必然会涉及到多方主体的既有利益格局被打破或重新调整。经由理论抽象，可以将城市拆迁中的主要利益概括为以下四类：被拆迁人利益，指因房屋被拆迁致使既得利益受损，而应获得相应补偿安置的被拆迁人的权益；拆迁人利益，拆迁人主要是指以“经济人”身份出现的开发商，其利益包括拆迁成本与开发利润两方面，追求利润最大化是其根本目标；政府利益，包括经济利益与政治利益两个方面，前者是指通过房屋拆迁所获取的财政收入、经济增长等，后者是指可能获得的政府声誉、公众支持率等；公共利益，是指通过拆迁可能获得的公共福利的增长，有学者将其划分为基础性、服务性、保障性三类公共利益。［2］

在上述四类利益中，被拆迁人利益与拆迁人利益可进一步归纳为“私”的利益，而公共利益则代表了社会上不特定多数人的“公”的利益，此三类利益从性质上看较为“单纯”。至于政府利益则较为复杂，需做进一步分析：依据中国宪政的“理想型”，各级政府的使命只有一个即“为人民服务”，不应有、也不应该对自己的“私”利予以追求，因此，政府利益本应归到“公”的利益中。但从城市拆迁的现实来看，各级政府及其官员不但对自身经济利益有非常明确的追求，甚至还会动用手中的公权力以提高相关措施的效率与效能，由此，本应姓“公”的政府利益因监督不力、规范缺位，已在很大程度上异化成了一种特殊的“公、私兼顾”的混合利益类型。由政府利益的复杂性所决定，在对城市拆迁所涉利益冲突的评判中，各级政府较难维持一个公允的立场，并且还会自觉、不自觉地向利益冲突中实力较强的一方靠拢，以利于对自身私利的追求，因为“按照公共选择理论分析，不外乎反映了这样一个浅显的道理：政府决策者也是经济人，他有升官发财、获奖加薪、赢取政绩进而以权博利的‘自利最大化’动机”。［3］但也正是因为如此，一方面，相关弱势群体的利益诉求经常被其忽视；而另一方面，本应、也只能由其所维护的公共利益却大多受到损害。

二、滥用公共利益名义的城市拆迁

“公共利益概念的最大的特色，即表现在其内容的不确定性”。［4］（p205）具体到城市拆迁中，虽然各级政府及开发商几乎“每言”必及公共利益，虽然我国学界对公共利益也进行了诸多探索，①较具代表性的论文有：兰燕卓．城市房屋拆迁中有关公共利益的研究［J］．山东社会科学，2009，（12）；彭小兵，谭亚．城市拆迁中公共利益的界定问题研究［J］．甘肃行政学院学报，2008，（05）；张丽娥．作为城市房屋拆迁理由的公共利益解释［D］．厦门大学硕士学位论文，2008。但究竟哪些利益可以归结为公共利益仍然不明确。其中主要原因之一是，在依法治国的大背景下，尽管我国宪法及法律频频使用该术语，②著名学者刘曙光曾做过统计：在我国的法律、法规、规章和规范性文件中，使用“公共利益”这一概念的共有1259件（次），其中宪法2次，法律72件（次），国务院行政法规87件（次），规章、地方性法规及其他规范性文件1098件（次）。参见刘曙光．什么样的公共利益才是合法的？——三论私权优先原则［EB/OL］．爱思想网，http：//www．aisixiang．com/data/6235．html，2011－11－08．但并未对其提供权威解释，更谈不上通过具体制度安排予以落实。③在城市拆迁中，对公共利益维护不力，尚存深刻的历史原因。例如：在我国，自古受到重视的是国家利益、民族利益、家族利益，私人利益则一般很难被切实维护，“风进、雨进、国王不能进”的类似法谚在我国古代从未出现过。至1949年以来，具有政治合法性的仍是国家利益、集体利益，“十年文革”期间，私人利益更是几无立锥之地。自1978年至今，随着国家政治、经济、法律等领域的全面社会改革，尽管有过曲折，但保护私人利益已深入人心、相关保障制度亦多有确立。可见，相对于过去，对于私人利益的保护，至少在社会意识的层面已经有了长足的进展；但毋庸置疑，在相关保障制度的确立尤其是落实上，我国仍有相当长的一段路要走。面对城市拆迁中有关公共利益的界定困难，我们选择的判断方法是，确定一个“高线”与“底线”：前者是指某一城市拆迁是否“真正”促进了某地公共利益的增长，后者是指某一城市拆迁是否造成了“一部分人为另一部分人的幸福买单”。④对此问题，著名学者约翰·贝尔教授的观点是：“公共利益”凸显一个社会的基本价值，这些价值可以进行归纳——尽管无法穷尽。这些价值是维持和提升共同体所必须的，而不是让一部分人为另一部分人的幸福买单。转引自刘连泰．公共利益”的解释困境及其突围［J］．文史哲，2006，（02）．该方法所隐含的逻辑前提是，如果“事情的真实”仅是处于“底线”所揭示的情形，那么在城市拆迁中，尽管地方政府及开发商屡屡借维护公共利益之名，但大多可能并不真实，或者说，其更多地是将公共利益当成了一块“挡箭牌”。那么“事实”究竟如何呢？尽管社会各界对土地财政的畸形化⑤“土地财政”实乃极富中国特色的政经现象，过去若干年，“土地财政”一直是地方政府运行过程中的关键词之一。地方财政在相当大的比例上倚赖卖地收入，已成为许多地方政府的共同特征或称共同偏好。2010年“两会”上有代表委员就此透露，2009年全国土地出让收入约达14239亿元，一些城市年土地出让收益竟占到了财政收入的五六成之多。参见：“土地财政”还能维持多久［EB/OL］．新华网，http：//news．xinhuanet．com /fortune/2010－04 /01/c＿1211807．htm，2011－11－01．及开发商的土地暴利已多有揭露和批评，但最具说服力的莫过于温家宝总理的如下权威观点，“从总体上看，房地产开发商和投资商从土地中得到的利益过多，地方政府土地收益也很大”。［5］从中不难看出，如果没有被拆迁人“买单”，那么开发商及地方政府何以能获得如此“过多”或“很大”的利益。

很显然，城市拆迁必然会对所涉被拆迁人的私利造成一定影响，但某一城市拆迁是否“合法”，关键要看其是否以公共利益之名且真正因公共利益所需来进行。①在法学界，有学者对此总结为：对个人经济利益与经济自由的维护，不需要理由，但如果对之予以限制，必须要给出足够、充分的理由。对该“共识”的形成过程及其丰富内涵，参见王轶著．民法原理与民法学方法［M］．法律出版社，2009．31－60．这里的“充分、足够的理由”，实质上是指维护公共利益的需要，换句话说，只有以公共利益之名、因公共利益所需，才能够对相关的个人利益予以限制，但也必须依法给予足够、及时、充分的补偿。尽管现实中确有不少因公共利益原因所进行的拆迁，但如前文所析，同时也存在着大量假借公共利益之名的非法拆迁，我们将之称作“滥用公共利益名义”的城市拆迁。该问题之所以会普遍出现，除前文所述政府利益异化之原因外，还可以从城市拆迁中的政府角色冲突以及频发的“官商结合”现象里找到答案。首先，在城市拆迁中，政府实际上同时扮演着两个角色，一方面，政府是土地所有权人，而被拆迁人对该土地仅享有使用权；另一方面，政府名义上代表着公共利益，相对于被拆迁人的私人利益，对公共利益的维护无疑更具有优先性。［6］两个角色合二为一、互相支撑，意味着只要政府认定存在着公共利益，就可以随时收回土地，必要时甚至可使用强制手段，以致形成强制拆迁、暴力拆迁等。事实上，各级政府对城市拆迁的热衷还存有三个深层的体制性方面的原因。首先，1994年实行分税制以后，财权上走，事权下移，中央政府财力雄厚，地方政府却很吃紧，于是很多地方政府就在出让土地使用权上大做文章，以致形成依赖性的“土地财政”。其次，在政绩考核体制中，地方GDP的增长一直是衡量官员政绩的主要标准，而城市拆迁改造无疑是提升地方GDP的捷径，因此地方官员不但对城市拆迁、城市基础设施建设等项目总是非常热衷，而且在这些项目的实施过程中又倾向于运用更高效的各种行政强制性措施。再次，在法律约束不足、社会监督不力的情况下，假借公共利益名义的“官商结合”或说“强强联手”，是造成不当城市拆迁的另一重要原因。很显然，只有有了买家，政府的征地和拆迁才具有经济意义，进而只有买家的利润有足够的保证，其才会有积极性去推动政府新一轮的征地和拆迁。于是，政府与房地产商多倾向于采用如下的协调策略，即“低价征收及拆迁，高价出售新房产”。尤其是现有的体制安排使得各级政府能够深度参与到城市拆迁等经济活动中，如果某企业有幸被选中承担政府的重点工程、形象工程建设，那么该企业的商业利益就会罩上一层“公共利益”的光环，从而获得来自行政领域的大力支持。结果很可能是，地方政府的财政收入有了更多的增加，与政府联系密切的企业也获得了丰厚利润，但被拆迁户的私人利益以及真实存在的相关公共利益却多被忽略了。

三、以约束政府不当行为为中心的规制思路

从表面上看，城市拆迁是城市化过程中城市“空间革命”的重要组成部分，但实质上是一场艰苦的“利益博弈”。从博弈的结果来看，有相当一部分被拆迁人的私人利益遭受了不同程度的损害，甚至有人因此付出了沉重的代价，而假借公共利益之名的政府利益中的“私”利部分以及房地产开发商的商业利润却得以不同程度的增加。由此不难理解，为何由城市拆迁所引发的上访、诉讼、群体性事件越来越激烈，②据统计，中国近几年每年的群体性冲突事件有8—9万起，而与城市拆迁、征地有关的却占到了60%以上、相当于每天约有130多起这类事件发生。参见盛洪．农地征收的法律反思［N］．南方都市报，2010－05－23（TM03）．并对中国的社会稳定造成了严重冲击。依前文分析，该问题的出现有着十分复杂的社会原因，其中较为主要的有：相关公共利益之名被滥用，政府利益异化，政府角色冲突，城市拆迁中的“官商结合”，相关法律不完善等。为切实解决该问题，无疑也需从多方入手，细致权衡，以期能制定出一个综合的解决方案。笔者认为，应充分运用政治及法律手段，对城市拆迁中危害较大的各类政府不当行为进行严格约束。

在城市拆迁中，各级政府不但是有着特殊（经济）利益追求的参与者，更是重要工作的组织者以及利益冲突的裁判者，占据着“枢纽”的位置。但如前文所析，在很大程度上，恰恰是因为政府自身的利益异化、角色冲突、行为不当，才造成了较多的城市拆迁社会问题，政府理应承担首责。①尽管表面上，“官商结合”也是造成城市拆迁问题日益严峻的主要原因之一，但深入来看，开发商更多是处在一个“帮凶者”的地位而不能被视为“替罪羊”，其追求相关商业利润的最大化无疑有其合理的一面；更何况，如果政府的相关行为几无挑剔，则开发商的有关不当行为也必然会大幅度降低。由于因城市拆迁所引发的社会问题非常严峻，因此，对该问题的解决在短期内应特别重视运用更具高效的政治手段。首先，我国应制订并执行严厉的相关政策与命令，对各类严重侵害被拆迁人利益的城市拆迁行为予以列举、取缔与惩罚。其次，对城市拆迁中官员的“寻租”行为及其它不当行为，依其情节及后果，明确其应该承担的政治责任，直至开除党籍或罢官辞退。再次，针对“土地财政”以及“政绩工程”等深层问题，急需适当调整自1994年所形成的财政税收体制以增加地方政府的收入，应切实改变 “以GDP为尊”的政绩考核体制以消除官员们对城市拆迁的热衷，尽管此类的政治经济体制调整费时费力，但无疑是解决该问题的最关键举措。

而从长远来看，对滥用公共利益名义的城市拆迁的综合治理，对城市拆迁中政府不当行为的有效约束，都离不开更具规则的法治手段的运用。首先，要解决好相关政策与法律的配合与衔接问题，尤其应将上述行之有效的有关行政政策与命令尽快转化为法律形式。其次，为避免在城市拆迁中对公共利益名义的滥用，急需通过立法机关以及司法机关，遵循法律所认可的表决程序和表决规则，明确究竟何为相关的公共利益，以及哪些利益不能被视为相关公共利益。②尽管如前文所述，中国现行法中“公共利益”一词的使用频率非常高，但不论是《宪法》、《物权法》，还是《城市房地产管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》等法律法规，既较少对一般意义上的公共利益提供立法解释，更未对城市拆迁所涉及的更为具体的公共利益及其类型等做出界定。再次，严格贯彻“地方立法不得与宪法、法律相违背”的立法原则，严禁一些地方和部门出于地方利益和部门利益考虑，在“既要维护公共利益、又要照顾局部特殊性”的名义下，以城市拆迁中的地方条例等公然对抗甚至架空全国性的法律法规。③例如，在上海市的多起拆迁纠纷中，当地政府官员手持《城市房屋拆迁管理条例》作为强拆依据，被拆户则拿着《物权法》与政府官员进行顽强对抗。参见荆棘．“政府强拆合法”实属利益“绑架”［J］．瞭望新闻周刊，2009，（48）：14．最后，由于中国的城市化进程日益加快，与城市拆迁有关的社会问题非常严峻，建议以上述的行政干预经验和已有的立法成果为基础，尽快制订出一部专门化的“以维护民生为宗旨，具有可操作性、综合性强”的全国性法律，以期实现对城市拆迁进行全过程的、较完善的法律调整。

在我国的整个城市化进程中，存在着大量的滥用公共利益名义的城市拆迁，对被拆迁人的私人利益造成了不同程度的侵害，进而对我国社会的稳定与和谐造成了严重冲击，该社会问题亟待从根本上予以解决。毋庸置疑，造成该问题的社会原因是多方面的，对该问题的根治，既需要通过理论探讨以进一步明确整体思路及规制重点，更需要通过具体的制度完善以重新调整早已失衡的相关利益格局。鉴于此，围绕“解决中国城市拆迁问题”的理论探索以及制度建构必将不断地深入下去。

［1］仇保兴．城镇化的挑战与希望［J］．城市发展研究，2010，（01）：1－7．

［2］黄信敬．城市房屋拆迁中的利益关系及利益博弈［J］．广东行政学院学报，2005，（02）：38－42．

［3］冯玉军．权力、权利和利益的博弈［J］．学术研究．，2008，（02）：84－92．

［4］陈新民著．德国公法学基础理论（上册）［M］．山东人民出版社，2001．

［5］温家宝．在2004年10月28日召开的全国深化改革严格土地管理工作电视电话会议上的讲话［Z］．国土资源管理法制教育学习资料汇编（一），2004－11．

［6］秋风．什么扭曲了“公共利益”［J］．经济管理文摘，2005，（09）：14－15．

（责任编辑：高 静）

Analysis on Benefit Game and Regulation Route in Urban House Relocation

Zhao Yinhong

During China＇s urbanization，urban house relocation is essentially a tough “benefit game”，and the result of the game is that house owner＇s private interests have been encroached upon in varying degrees．Under the name of public interest，government interests and developer interests have been expanded．Urban house relocation has caused serious conflicts in terms of interest in the whole society，and it is time to explore the solution from the root of this problem．In view of the alienation of government interests and the role conflict of government being the main causes of this problem，this paper proposes that to constrain improper government behavior is the central idea of regulation，namely：making full use of political and legal means，strictly binding the illegal acts of governments at all levels in abusing the public interest during urban relocation．

urban relocation；abusing the name of public interest；improper government behavior；political and law regulation

D912．3

A

1007－8207（2012）03－0006－04

2011－11－24

赵银红 （1977—），女，山西新绛人，天津商业大学公共管理学院讲师，南开大学周恩来政府管理学院博士研究生，研究方向为公共管理。

本文系天津市哲学社会科学规划项目 “城镇化过程中土地利用及其收益分配制度改革研究——以天津市为例”的阶段性成果，项目编号：TJYY10－2－367；天津市高校人文社会科学研究项目 “农村宅基地流转与退出机制——基于天津滨海新区的实证研究”的阶段性成果，项目编号：20092113。