“群众路线”：政策推行

●李 华

“群众路线”：政策推行

●李 华

对中国共产党而言，政策的推行与党对于群众的动员密切相关，党需要其党员干部深入到群众和实践中去，而不是通过强迫命令的简单方式自上而下地执行各种政策规章。在政策过程中，党需要党员干部和群众通过“群众路线”实现不断互动。正是在这一互动中，政策得以形成、执行以及矫正；也正是在这一互动中，党员干部深入和贴近群众，群众参与政策。

群众路线；政策推行；政策过程；需要与自愿；矫枉过正

一、政策推行与“群众路线”

中国共产党的领导作用在很大程度上由政策的制定和执行来实现。群众是党的领导对象，由此，不从“群众路线”出发就不能深刻理解中国政治中的政策过程，“毛泽东把政策过程看作是领导与群众之间相互交流的动态过程。如果我们根据此类一般条件，而不是以‘文化大革命’中群众组织的活动来定义群众路线，那么这一路线可以说是自1942年以来党的政治作风的基本方面”[1]。从“群众路线”出发，政策是在党与群众间领导与被领导关系的主导下确定和完成的，这一关系一方面赋予政策合法性，即合理的政策展现出党对群众的正确领导；另一方面，这一关系也使政策获致执行效力，即“党——群众”逻辑主导下确立的政策仍由党对于群众的领导和动员加以实现。由此，政策的确立和贯彻都内涵着党领导又深入群众、动员又服务群众的价值理念和工作方式，“党的政策与群众路线，两者本来是一致的。”[2]

“群众路线”的政策推行方式包含一般政策过程基本要素，“问题确认——调查——初步决策——决议——试验——修订——报告——权威决议——执行——监督——新问题构成了影响特定政策决议的周期性活动。”[3]当然，“群众路线”政策推行方式的基本特征就在于其是一个“周而复始”、“无限循环”的过程，“从群众中来，到群众中去”的“群众路线”逻辑表现为领导者与群众之间的互动关系贯穿于政策推行始终，并主导整个政策过程（包括“群众——领导者——群众——……”的循环以及“群众——政策——群众——……”的循环）。在领导者与群众、群众与政策的不断互动中，政策得以不断产生、推行和修正，当“群众路线”能够在政策推行中得以遵循和落实时，政策便能平稳而充分地展开，“基于政策的不断检验和修正，‘群众路线’提供了一个应对冒险的策略。”[4]反之，便导致政策过程的间断以及政策本身的极端偏向。

二、政策推行：政党与群众

（一）“需要”与“自愿”

从“群众路线”的政策制定模式出发，任何一项政策都应既是群众所需要的，又是群众自愿去承担的，这便是“需要”与“自愿”的统一。当然，必须注意的是，这里的“需要”和“自愿”都是在“党——群众”的关系中定位的，这里的“需要”既不可以看成是群众零散而自发的要求，也不能看成是领导者自己的需要，而是在二者互动和统一的基础上所产生的“需要”，是党对群众需要的了解和总结，其结果便是好的政策。同样，这里的“自愿”不是群众盲目的自发倾向，更不是领导者对群众的强迫命令，而是通过领导者的艰苦工作，使群众自觉自主地执行政策。

政策推行过程中“需要”和“自愿”的统一便是党的“群众路线”，与这一方式对立的是两种取向，或者是领导者囿于自身而外于群众的自我中心主义，其结果便使政策最终沦为领导者单方面的要求，不能做到政策“从群众中来”，当然也无法实现政策“到群众中去”；或者是领导者惰于领导而只跟随群众的放任主义，其结果便使群众零散而自发的需要成为左右政策的导向。

由此，“群众路线”的理想状态及过程便是领导者“启发”并进而“领导”群众的“需要与自愿”，从而使政策的推行过程最终成为领导者“统领全局”和群众“自己动手”的统一，在这一统一中，政策既有充分的合理性，又获致有效的执行动力。此外，领导者和群众也通过政策不断地被发动起来并形成必要的互动和制约。在了解群众基础之上启发和引导群众的需要和自觉就应使领导者了解并说服群众，而不是强制群众执行政策，这是中国共产党“群众路线”的内在要求，也是其基本特质。

应该注意到，群众当然是“群众路线”式政策执行过程中的主体，但这一主体是与其领导者一起发挥作用的，群众对于政策本身的作用是受限的，具体政策的领导者受自上而下的压力往往强于其所受群众自下而上的压力，这是由“群众路线”的本质属性决定的。现实来看，在一定背景下，无论是某项政策的制定抑或其执行、监督、修正和评价等，其动力和实现方式都偏重党自上而下的强制。当党仅仅通过内部纪律保障某一政策的制定和落实而没有群众自下而上的监督和制约时，其结果往往就是某一政策的“变味”，以及在这一政策推行过程中出现的“强迫命令”、“急性病”等问题。由此，使一个比群众先进的党能够贴近群众并向群众虚心学习，使一个领导群众制定政策的党能够等待群众的自觉性，对政策推行而言，是一个复杂而艰巨的任务，这也正体现出“群众路线”的必要性及其问题。

（二）政策与斗争

“群众路线”的政策推行方式往往是通过被发动起来的广泛的群众运动展开的，而群众的运动和群众的斗争是紧密联系在一起的，对群众而言，运动便意味着斗争，而斗争也便意味着运动，群众需要通过应对共同的斗争对象而凝聚和动员起来，群众也需要内部的斗争加以更新和淘汰。

中国共产党的“群众路线”于社会革命进程中形成，现实考验需要党发动群众抛弃和平的观念，不断地通过各种群众运动而与自然界、革命对象、落后分子、阶级异己分子等等各种目标作斗争，由此“群众路线”的政策推行方式无论就其应对的问题、借由的动力抑或依据的方式而言，都包含着斗争的逻辑。新中国建立后，伴随着社会革命的成功和国家构建的初步完成，原有在特定背景下产生并十分有效的政策推行过程中的斗争逻辑需要改变。但在很长一段时期内，通过群众运动和斗争实行的政策推行方式仍旧存在。不仅如此，无论是从群众运动和斗争的对象、频率、程度抑或方式而言，都有了进一步的发展。尤其是当现实环境的变化使既有“群众路线”所规范的“党——群众”的辩证关系向党的领导偏重时，党便更能有效地发动群众运动和斗争，进而使群众运动和斗争走向扩大化和极端，甚至对党本身也构成了冲击。频繁出现的大规模的、激烈的群众运动和斗争虽然构成各种政策推行下去的强大动力源泉，但在这一背景下，无论是政策的合理性抑或政策推行过程中的监督、修正都无法实现，因而其本身便是对“群众路线”政策推行方式的背离。

中国政治进行中革命逻辑的远去必然导致群众运动和斗争的弱化，在群众的运动和斗争长期以来作为“群众路线”政策推行的基本方式和动力而存在的背景下，在去运动和斗争化的时代，如何反思“群众路线”政策推行的历史经验以及找寻“群众路线”政策推行的新方式，是值得深入探讨的问题。

（三）“榜样”、“典型”与“竞赛”

针对群众和群众运动的基本特征，“群众路线”的政策推行方式需要树立榜样、确定典型以及开展竞赛等，以使政策在群众和群众运动中落实下去。有了榜样、典型和竞赛，群众便可以更好地发动起来，通过群众运动进入政策过程，由少数带动多数、由个别推至一般。

群众的特性尤其是其从众心理使其需要积极分子作为榜样，榜样成为引导和激发群众的重要因素，群众往往是通过其榜样在政策中的带头和获益进而接受政策的。群众榜样的特点就在于其既属于群众，又同时为群众所拥护，群众的榜样在群众及其领导者之间形成了一种必要的联系和沟通。由此，党在群众中推行政策，就需要通过群众的榜样来更好地发动群众，在群众中树立并争取榜样是党的政策“从群众中来，到群众中去”的重要方式。

当然，依照“群众路线”的逻辑，群众的榜样并不是由党指定和委派的，而是从群众中产生出来的，群众榜样的产生越是体现群众的自主、自觉和自愿，其对群众的代表和带动作用就越显著。

“群众路线”领导方法的一个重要内容便是“一般和个别相结合”的原则。个别经验和典型示范在“群众路线”的政策推行方式中的重要性，一方面在于其是党争取群众执行政策的重要方式，另一方面在于个别经验、典型的不断产生和变动，也是“群众路线”政策推行得以展开的必要途径，即政策往往是在不断的试验中成型和落实的，不断的试验使“群众路线”的政策过程与一般意义上的政策推行方式相比，具有更多的内涵。

“群众路线”虽然强调个别经验和典型在政策推行中的重要性，但这并不意味着某种政策推行方式本身可以成为毋庸置疑的准则。因此，对“群众路线”的政策推行方式而言，没有不变的路径和模式。相反，必须因时因地制宜来推行政策——这既使得政策推行获致应有的弹性，当然也使政策推行失却必要的规范。

除“榜样”和“典型”之外，以竞赛发动群众及在群众运动中举行竞赛也是“群众路线”政策推行方式的重要特点。通过竞赛，可以更好地提高群众的积极性和工作效能。这种政策过程中的竞赛具有明确的目的性，其是为特定的政策目标服务的，这也便构成政策过程中竞赛的基本定位和限度。

总之，对“榜样”、“典型”和“竞赛”的运用是党发动群众进入政策过程的重要方式，也是考察“群众路线”政策推行方式时不应忽视的基本特点。

（四）“矫枉过正”

“矫枉过正”的原意是想把弯的东西扭直，却超越限度，使其向另一边弯曲，其引申为纠正错误超越了正常的界限。毛泽东早在其《湖南农民运动考察报告》中就将“矫枉过正”概念运用于群众运动，使其成为指导群众运动的原则，成为“群众路线”政策推行方式的重要特征。其主要表现为尊重和利用群众的自发性乃至适当容忍群众在运动中的过火行为，这种自发性和过火行为之所以是必要的，原因在于其能够使群众被较早较快地发动起来，进入政策过程，为政策的推行提供强大动力，推行某一政策的要求越迫切，这一特征便越发明显。

由此，既可以认为群众在运动中的过火倾向是群众以及群众运动的本性使然，即这样的过火是“必然的”，也可以说群众在运动中的过火是为党领导和动员群众服务的，即其是“必要的”。 “矫枉过正”的方式使由群众运动推行的政策分为不同的阶段。在政策推行的初期，为动员群众的需要，应防止领导者对群众“必要的过火”行为“泼冷水”，即防止领导者出现右的错误。而当群众已被动员起来，政策已推行起来时，领导者就应该对群众进行必要的约束和引导，这时便主要反对领导者和群众的“左”。由此，无论是对推行政策的群众运动所含不同阶段的明确划分、还是在政策推行过程中对时机把握抑或为应对不同的问题而采取不同程度与节奏的“矫枉过正”方法等都是“群众路线”施于领导者的压力，这一压力集中表现为领导者为了推行政策应努力发动群众，不能在需要发动群众的政策过程初期表现出右的、“放任群众自流”的问题；与此同时，领导者却又不能跟着群众一起“左”，即领导者只能发动群众的过火，而自己应保持必要的不偏不倚以纠正和引导群众的“左”。

由此，没有领导者在“从群众中来，到群众中去”的过程中既深入群众、又外于群众的纠正和引导工作，政策过程便无法展开和持续，领导者与群众一起“过火”便违背了“群众路线”的要求，这将导致政策的偏离——这种偏离不是“矫枉过正”原则所需要的，因为在这一背景下无法实现“矫枉过正”所要求的“一张一弛”，偏离的政策难以被纠正，无法回复。当然，现实来看，群众的“左”与领导者对群众的纠正和引导往往是难以契合的，在推行政策的现实压力下，领导者难以做到“不‘左’不右”，群众运动的大潮也很容易使群众的“左”推延至领导者身上，这时，想要使领导者对群众及其运动进行必要的纠偏是困难的，政策也往往由此走向极端偏向。也正因为如此，政策过程中从反对右到反对“左”的“矫枉过正”，在使政策获致推行动力进而展开的同时所导致政策本身的偏离在一定程度上是必要和必然的，这也构成“群众路线”政策推行方式的重要特点。

总之，从中国共产党的具体实践出发，才能更好地理解和阐发“群众路线”与政策推行的关系问题。如何评价和对待“群众路线”这一理论源泉和实践经验，与中国政治未来走向密切相关。从现阶段来看，政策推行的“群众路线”逻辑仍在中国政治过程中发挥作用，然而，伴随着中国共产党对社会组织动员能力的削弱、群众的分化和自主性的提升以及政策的法制化进程，如何在吸收西方既有政策制定模式的基础上，反思中国共产党“群众路线”政策制定模式，既是一个现实考验，也是一个深刻的理论问题。

[1][美]詹姆斯·R·汤森 ，布兰特利·沃马克.中国政治[M].顾速，董方译.南京：江苏人民出版社,2007.

[2][3]John W. Lew is.Leadership in Communist China.Ithaca:Cornell University Press,1963.

[4]]Harry Harding.Maoist Theories of Policy-Making and Organization: Lessons from the Cultural Revolution.Santa Monica: RAND, document R-487-PR, Sept.1969.

D261

A

1009-928X(2012)05-0012

作者系复旦大学政治学理论专业博士生

■ 特约编辑：胡中良