制约“裸官”有多难

◎廉颖婷

2012年1月4日，中共广东省委十届十一次全会全票通过《中共广东省委关于加强市县领导班子建设若干问题的决定》，其中一条规定:“对配偶、子女均已移居国（境）外的，原则上不得担任党政正职和重要敏感岗位的领导职务。”

2月20日，中国社会科学院法学研究所发布2012年《法治蓝皮书》。其中，“裸官”监管调研报告再次受到关注。

尽管如此，《蓝皮书》认为，如何监测公职人员的不法资产转移，以及如何核实公职人员的海外资产状况，仍是“裸官”治理的难题。

“裸官”是贪腐高危人群

2010年7月，中国通信建设总公司原总经理助理董跃进（正处级），被控涉嫌伙同他人挪用公款5.8亿元、涉嫌单独或伙同他人受贿157万余元一案开庭审理。事发前,董跃进的妻儿均已移居美国，其财产也早已由妻儿转移出国。

董跃进成为京城挪用公款涉案金额最高的一名“裸官”。

事实已证明，大量贪官为谋求后路，提前将配偶子女移民国外，财产转移国外，以便东窗事发时出逃海外。一旦出逃，由于中国的法律制度和其他国家法律制度的差异，引渡贪官往往事倍功半。

有媒体报道，尽管上述广东省委的决定最终全票通过，但并非没有反对的意见：其一，官员家属也有一般公民所有的自由迁徙权；其二，官员配偶子女移居国外，与官员是否忠诚并无直接关系；其三，“裸官”只是个别腐败案件暴露出的问题，并不是所有“裸官”都有腐败问题，而依据这一规定，一旦“裸官”，就意味着其在官场难逃被边缘化的命运。

如何界定“裸官”

那么，如何界定“裸官”的监管对象范围？

从历年发布的政策文件来看，“裸官”的适用对象主要限定于县处级副职以上的公职人员，不仅包括各类党政机关中的公职人员，还包括各类人民团体、事业单位、国有企业中的公职人员。

但在国家行政学院法学部教授杨小军眼里，“裸官”只有两类：一类是高官，至少是部级以上；另一类是敏感岗位公职人员。因为高级官员负有一定的政治责任和法律责任，所以这类特殊的限制，是对权力的限制。

杨小军表示，涉及“裸官”的规定，目的是“能管住”，即管住权力运行的核心。如果管理对象范围过大，会出现法不责众的现象。因此，管理对象的范围要明确，不主张大范围监管。

与杨小军观点相反，《法治蓝皮书》认为,我国相关规定要求报告的人员范围过窄。如2006年修改后颁布的《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》中,规定的领导干部不包括副处级以下的公职人员。《蓝皮书》认为,这部分人员并非没有“裸官”问题,一些要害部门的公职人员,即便是科级公职人员也具有相当的权力,也可能给国家和人民的利益带来危害。

现行制度制裁乏力

《法治蓝皮书》指出，尽管制约“裸官”的现行规定数量并不少，但这些规定都缺乏法律权威性。这些避重就轻“掸灰尘”式且华而不实的处罚措施，不足以遏制“裸官”现象的蔓延。颁布的规章越多，规章的权威和效力越趋于递减。

“现在是，只要汇报就没有问题，完全靠个人的自觉性。”杨小军说，不能仅靠个人申报，要通过正规途径、技术化手段。比如，通过外交文件查询官员及家属申请、加入其他国籍的情况。

杨小军表示，严格来讲，监督“裸官”的规定不属于地方部门规定的事，应该属于党规、国法的层面。“而且，现有规定可操作性不强。谁来操作？谁来监督？谁来核实？是否能发现有问题、违反规定的官员？”

“在我国，传统的内部管理模式是自上而下的，这有两个弊端：一是鞭长莫及；二是监督措施的效力递减。要想对‘裸官’的监督形成有效的推动力，必须上下合力、内外结合。”杨小军说，公开化，让公众监督，是让现有监管制度发挥效力的有效途径。