新公共管理视域下的公务员制度创新<br/>——以深圳市公务员分类管理改革为例

新公共管理视域下的公务员制度创新
——以深圳市公务员分类管理改革为例

2012-12-22吴玉宗

党政研究 2012年3期

杨妍吴玉宗

新公共管理视域下的公务员制度创新
——以深圳市公务员分类管理改革为例

杨妍吴玉宗

新公共管理作为公共行政的一种新的理论范式，其在很大程度上指导了西方国家自20世纪80年代以来的政府行政改革，在这场声势浩大的行政改革过程中自然包括了公务员制度的改革。在新公共管理理论指导下，西方国家公务员的进出制度、培训考核制度、薪酬激励制度、人事管理制度等发生了前所未有的改革。深圳市公务员分类管理改革也深深地带有新公共管理的烙印。基于西方新公共管理理论与我国政治现实的差异，我们在进行具体的制度改革和创新的同时应当看到政府改革所面对的具体的行政生态环境和政治环境，因此在介绍引进西方的公共行政理论时，我们应当在具体的背景下做大量的实证研究工作。

新公共管理;公务员制度改革;制度创新

一、公共行政的新范式：新公共管理

西方的国家公务员制度，也即文官制度自19世纪中后期开始逐步建立起来，到20世纪则构成了西方各国公共行政管理以及官僚体制的基石。然而，随着西方各国由工业社会向后工业社会转变，传统的文官制度的弊端日益凸显，越来越不能够适应政府管理实践的需要。从20世纪70年代末80年代初开始，西方各国掀起了一场声势浩大的政府改革运动，这次运动被统称为“新公共管理”运动，新公共管理运动的目标是要塑造一个更有效率、更具回应性、更负责任、更有服务品质的顾客导向型政府。作为政府改革的主要内容之一的公务员制度理所当然地也成为了这次改革的重点。

新公共管理是在批判和反思以威尔逊和古德诺的政治—行政二分理论和韦伯的科层制管理理论为基础的传统公共行政的基础上发展起来的，它的出现大大改变了公共行政的研究领域和实践，“意味着公共管理部门领域中新的范式的出现”。〔1〕我国学者将新公共管理概括为八个方面的特征：一是强调职业化管理。“新公共管理”者认为，公共组织尤其是政府必须清楚自己做什么、如何做和向谁尽责，让公共管理人员成为管理者，而不是传统的仅仅听命于别人的行政官员。二是明确的绩效标准与绩效评估。“新公共管理”与传统的公共行政的一个重要差别在于关注产出或结果，而非投入和过程。三是项目预算与战略管理。在“新公共管理”中项目预算系统取代以往的“一线项目”预算。四是提供回应性服务。“新公共管理”则强调顾客至上或顾客导向，它通过把公民变成消费者 (顾客)，以市场取代政府，提供回应性服务，满足公民 (顾客)的不同需求。五是公共服务机构的分散化和小型化。“新公共管理”运动中最重要的结构性变革在于，建立执行机构或半自治性的分散机构，让它们负责公共项目的执行和公共服务的提供。六是竞争机制的引入。“新公共管理”主张用市场的力量来改造政府，在公共部门中引入市场机制，在公共部门与私人部门之间、公共部门机构之间展开竞争，以缩小政府规模，提高公共物品及服务供给的效率。七是采用私人部门管理方式。引入当代私人部门管理 (工商管理)所发展起来的管理经验、理论、方法及技术，管理主义者相信公共部门管理与私人部门管理是相似的，其差别仅仅表现为次要的方面，私人部门的管理比公共部门的管理要优越得多，效率也高得多。八是管理者与政治家、公众关系的改变。〔2〕新公共管理在很大程度上指导了西方自20世纪80年代以来的政府行政改革。从美国的“重塑政府”运动到英国的“宪章运动”，以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理，体现出新公共管理的诸般特征。〔3〕进入70年代以来，以信息技术为基础的新文明动摇并改变了原有的政治、经济和社会运动模式，官僚制的弊端也日益凸显，官僚制极端推崇理性和效率，以完备的技术性体制设计扼杀了行政人员的个性，从而使官僚制体制成了缺乏灵活性、行政人员缺乏主动精神和创造精神的刚性系统。〔4〕此外，官僚制所带来的政府部门机构林立、职能重叠交叉、机构臃肿庞大、官僚主义猖獗等等也长期为人们所诟病。因此，以市场为导向，引入“企业家精神”来改造政府的新公共管理运动对西方国家的公务员制度产生了很大的冲击和影响，实际上，新公共管理在很大程度上改造了西方国家的公务员制度。

二、西方的经验：新公共管理对公务员制度的改造

公务员制度是由一系列制度构成的，具体包括：招考、录用、培训、评估、奖励、晋升、退休等。本文将主要从公务员的进出制度、培训考核制度、薪酬激励制度、人事管理制度等入手，来探讨新公共管理是如何改造了西方国家公务员制度的。

(一)公务员的进入和退出制度

1.在职位分类方面，实行品位分类和职位分类优势互补。品位分类和职位分类各有优缺点，在西方国家的公务员改革中有逐渐将两者相互融合的趋势。英国1968年文官制度改革，中低级文官通过竞考也能担任高级行政职务，1971年开始实行带有职位分类特征的新的品位分类制。美国在1978年文官制度改革后，设立高级文官班子，高级文官级随人走，不受职位分类制限制，更多实行品位分类。〔5〕

2.推行聘任制和合同雇佣制，打破公务员常任制。1996年4月，英国梅杰政府所进行的公务员制度改革中，其中一项重要措施是：所有公务员都要与政府部门签订目标管理合同书，国家公务员不再是终身制;在澳大利亚，1997年5月，公务员委员会颁布了合同协议的指导性政策，除15%的老公务员是固定制的，其他均实行合同制，一般公务员一年一签;新西兰1991年颁布了雇佣合同法，公务员也实行合同制，一般公务员一年一签，高级公务员五年一签。〔6〕

(二)公务员培训和考核制度

1.培训制度化。英国议会在1964年通过了《工业训练法》，1973年又颁布《就业与训练法》，专门规定了文官培训的法规。美国国会于1958年通过《政府雇员培训法》。法国于1977年颁布《继续教育法令》，公务员在职培训的终身化、系列化与制度化已成为西方文官改革的趋势。〔7〕日本目前每年培训公务员约占总数的1/5，美国的公务员培训率则达到每年的1/3。法国推行以就职前的入门培训为主的方针，入门培训约占70%。〔8〕

2.以结果为导向的考核制度。英国1983年成立效率小组，1984年创立国家审计办公室，并启用大量私人顾问在广泛的公共服务领域进行评估;美国普遍实行绩效评估和全面质量管理，强调以服务顾客为目标取向，以公众满意程度为评估绩效的主要标准，形成重工作结果而不是过程的高效率的工作机制。〔9〕在英国，导致了“评估性国家”的出现，即以经济、效率、效益为标准，监督政府政策与管理，在医疗、科学、教育、技术、环境、监狱等各个领域发生的“审计爆炸”现象。〔10〕

3.采用科学的绩效评估方法。西方国家在对公务员制度的改革过程中，广泛采用了现代企业制度中采用的绩效考核方式，如目标管理法、360°考核和绩效薪酬设计等。绩效管理正在西方一些国家蓬勃兴起，其特点和趋势可概括为：绩效管理与组织战略规划紧密相连，个人生涯规划与组织发展目标紧密相连;重视任前规定明确的绩效标准;绩效考核与工资和晋升等挂钩;重视引入企业的绩效考核方法。〔11〕

(三)公务员薪酬和激励制度

1.实行绩效工资制以及灵活的付薪制度。英国于20世纪80年代中期引入绩效工资制度，主要运用于首席执行官和高级别的政府雇员之中。后来，这一制度逐渐得到推广。到1989年，在政府5815万名雇员中，40万人工资中的一部分通过绩效考核来决定。〔12〕以绩效评估为主、实行绩效工资制和灵活性的工资奖励制度成为西方国家公务员制度改革普遍常用的措施。如丹麦设立灵活的工资制度，配置更多的资金;荷兰发展灵活的工资体制;葡萄牙使工资体制更合理化;土耳其建立业绩奖励制度等。〔13〕

2.允许通过双方谈判的方式来保障自身权益，激发公务员的主体性。新公共管理对公务员制度的改革改变了公务员与政府之间的不平等关系，取而代之的是一种双方相互平等的契约关系。如美国1994年成立了“国家合作伙伴关系委员会”，允许和鼓励公职部门及其职工就公务员制度改革、工资、劳动争议、工会权力等问题进行谈判。英、澳、荷、葡等国政府表示允许与公务员工会谈判。公务员工会力量不断增加，工会之间联系也日益增多，就公务员结社、劳动合同等问题广泛磋商及与政府谈判。〔14〕

(四)公务员管理制度

1.以效率为导向，进行成本控制。盖·彼得斯认为，政府无效率的主要原因是对管理层进行预先控制的内部机制和规则的数量太多，它们包括人事规则、僵化的付酬制度、预算规则、具有约束性的采购法规以及许多别的规则，如果公共组织能够清除这些清规戒律，它就能更加富有灵活性和效率。〔15〕为此西方各国在进行政府改革时都提出了消除复杂的规则、减少繁文缛节以及办事拖拉等措施。

2.实行分权与授权相结合的管理模式，在分权方面，将中央政府承担的职能转移到地方政府以及半公共组织中，在政府上下级关系的调整方面，实行决策与执行分离;在授权方面，鼓励让底层工作人员和公民更多地参与政府决策。同时，实行弹性化管理。

3.大规模裁员，政府“瘦身”。伴随雇佣方式转变的是政府大规模缩减机构和裁员，在英国，1979年公务员数目是752000人，到1994年减少到533350;在美国，从1993年到1998年实际裁员35.1万人，消减财政开支1370亿美元;在其它国家，如荷兰、新西兰、新加坡和日本都进行了不同程度的裁员和消减政府机构的改革。〔16〕

2)行内覆盖地布。地布覆盖具有增温、保墒、减少蒸发，改良土壤理化性状、增加土壤有机质含量、提高土壤肥力，防止杂草滋生，减少中耕次数的显著效果，能有效促进果实的生长发育。

上述所评述的只是西方国家公务员制度改革的一些主要方面，难免忽视一些其他的制度改革，比如说公务员的监督制度等。但总体来说，通过前面的总结，我们还是能够看出这次改革的力度之大，范围之广，程度之深，是前所未有的，以至于有人将改革后的公务员制度称之为“后文官制度”〔17〕。西方这场轰轰烈烈的新公共管理运动，也波及到了我国，对我国的行政改革产生了一定的影响，而对我国公务员制度的改革影响更是如此。正如有学者指出的那样： “新公共管理理论浸润着中国行政改革的诸多领域，干部人事制度改革便是尤为典型的领域。”〔18〕

三、中国案例：深圳市公务员分类管理改革

我国传统公务员管理模式中的一个很大的问题是待遇与行政职务级别挂钩，由于受到机构规格和职数的限制，基层公务员晋升空间狭小，从而导致“千军万马往上挤”的局面。而且不少单位也以各种理由分拆、增设机构、提高规格以相应增加领导职数来解决干部待遇，进而又加剧了机构重叠、职能交叉等弊端。

为解决这些问题，2005年国家颁布的《公务员法》里，明确将分类管理确定为公务员管理的基本原则，同时要求在适当范围内实施公务员聘任制。2008年8月，新成立的国家公务员局将全国唯一公务员分类管理改革试点的任务交给了深圳。2010年2月3日，深圳市政府下发了《深圳市行政机关公务员分类管理改革实施方案》，根据这一方案，深圳市行政机关公务员将被划分为综合管理类、行政执法类和专业技术类，除综合管理类仍然沿用传统的管理模式外，行政执法类和专业技术类公务员都将实行聘任制，且晋升渠道独立、待遇与行政职务级别脱钩。行政执法类将被划分为7个职级，各个职级均为非领导职务，互相之间没有上下级隶属关系;专业技术类公务员的职务序列从高至低设置主任、主管、助理等职务。行政执法类和专业技术类公务员的职级晋升将与个人年功积累和工作业绩，以及专业技术任职资格条件建立联系。从现在起，深圳每年将新增1000名左右的聘任制公务员，拟用三年时间完成这一改革。

深圳市此次改革主要体现为以下几个方面的特点：其一，采用聘任制的招入模式，可以打破职位常任，形成一种能进能出的人才流动模式。其二，“官”“兵”分流，行政执法和专业技术类均为非领导职务，有利于破除官本位思想。其三，待遇与年资和工作业绩挂钩，能激发基层公务员的积极性。其四，通过协议的方式有利于吸收高层次人才参与政府管理。“对于特殊的职位，高层次的人才可以通过协议，给予更高的待遇。”〔19〕然而，对于深圳市这次改革，反对的声音也不绝于耳。反对的意见主要集中在三个方面：其一，认为深圳对新招入的公务员给予的薪酬待遇过高，〔20〕有违收入分配原则。这一改革，既不符合当前改变全社会分配不公的大形势要求，也不符合真正的公务员分类管理的本质要求，是一个典型的当权者为自己扩大既得利益的挂羊头卖狗肉的丑恶行为，也是扩大社会矛盾的危险行径。〔21〕其二，认为深圳的公务员制度改革与现行法律相违背。有学者指出深圳的公务员制度改革与《警察法》、《公务员法》不符，且与我国现行的专业技术职称评定制度背道而驰。〔22〕对于深圳的公务员制度改革能否破除“官本位”产生质疑。〔23〕

四、新公共管理理论与我国现实的差异及超越

西方的公务员制度改革是在新公共管理理论范式指导下的制度创新，而中国深圳的公务员分类管理改革也深深地带有着新公共管理的烙印。然而，任何具体的制度设置都必须考虑到具体的制度背景，也即政治现实。因此，首先必须看到新公共管理理论与我国现实政治的差异，并在此基础上寻求超越。

1.新公共管理的理性经济人假设

2.中国行政体制中的“党管干部原则”和强调“为人民服务”原则

这些原则当中并不承认公务员在履行公共管理活动的时候具有个人利益的合法性。因此，其又走向了另一个极端，认为政府官员是人民的公仆，能够全心全意为人民服务。其实，这只不过是道德神话而已，这完全需要公务员高度的至善的人格精神。

从上面两点我们可以看出新公共管理与我国现实中制度运行的差异，这种差异来自于具体指导理念的不同，因此调和这两者的差异也同样需要从指导理念出发，“比较利益人”的假设便是基于此而提出的。

3.比较利益人的提出

基于“经济人”假设和“公共人”假设的不足，国内学者提出了“比较利益人”的假设。在“比较利益人”假设看来，某个人在不同领域的人性既相通也存在着差别。从一个行为领域到另一个行为领域，个人因为角色和社会规范的变化，其利益的选择和权衡会发生相应的改变。在以公共性为根本特征的公共管理中，公共管理者在行使公共权力、履行公共职责时，他必须考虑其扮演的角色及相应的社会规范，在自我利益和共同利益之间寻找到平衡点。〔24〕

由此可见，“比较利益人”假设是对“经济人”和“公共人”假设的融合，既承认公共管理者的个人利益，也承认他们寻求公共利益。“比较利益人”比较符合现实的情况。这也向我们指出，任何一种单一的理论都不足以指导我们的制度建设，而“比较利益人”假设则向我们展示立足本土的研究成果。在我国的公务员制度改革中，大量引介了西方的公共选择理论以及新公共管理的范式，但是，却出现了“公共选择理论在中国的困境”，也就是说，公共选择理论在中国只有大量的理论介绍，而缺少真正的经验性研究。公共选择理论在中国的研究呈现出一种“相对死亡”的景象。〔25〕“比较利益人”假设强调现实性的视野，或许能够开创一种新的局面，并为超越新公共管理理论从而实现真正的制度创新提供可能。

五、结语

新公共管理强调市场导向，以“企业家精神”来改革政府，这样一种公共行政的理念仍然在西方居于主流地位，新公共管理也仍然是西方公共行政的主导范式。新公共管理所倡导的很多价值和理念值得我们在政府改革时进行借鉴和吸收，事实上，我们政府改革的每一步也无不借鉴了西方国家改革的经验和成果。然而，新公共管理在西方也遭受到了越来越多的批评，比如过于强调效率而导致公共性的缺失。正如有学者指出的那样：“如何让效率原则建立在公共精神之上，这将是新公共管理面临的一个重大课题。〔26〕

与此同时，我们也应该看到政府改革所面对的具体的行政生态环境和政治环境，因此在介绍引进西方的公共行政理论时，我们应当在具体的背景下做大量的实证研究，而目前我国的行政学还是多停留在理论的介绍和评价上，以经验研究来证实或证伪西方的理论假设，以实证数据来反思我们的行政改革效果，这样的研究成果还相当少。要推进我国公共行政学的发展，应在借鉴西方理论资源的基础上，以中国本土的公共行政理论来指导我们的政府改革尤其是公务员制度改革。对此，我们期待着更多的实证研究成果的涌现。

〔1〕〔2〕〔26〕陈振明.评西方的“新公共管理”范式〔J〕.中国社会科学，2000，(6).

〔3〕金太军.新公共管理：当代西方公共行政的新趋势〔J〕.国外社会科学，1997，(5).

〔4〕张康之.超越官僚制：行政改革的方向〔J〕.求索，2001，(3).

〔5〕周敏凯.西方现代公务员制度改革与中国公务员制度建设的理论思考〔J〕.政治学研究，2006，(2).

〔6〕〔14〕杨波.当代西方公务员制度改革的基本方向〔J〕.云南行政学院学报，2004，(4).

〔7〕国家行政学院国际合作交流部.西方国家行政改革述评〔M〕.北京：国家行政学院出版社，1998.

〔8〕李文良.略论西方国家公务员制度改革〔J〕.山东师范大学学报，2008，(3).

〔9〕李玮，向阳.官僚制的弊端与创新：对国家公务员制度改革的思考〔J〕.行政论坛，2004，(5).

〔10〕〔英〕温森特·怀特.欧洲的公共行政现代化：英国的个案分析〔A〕.国家行政学院国际合作交流部，西方国家行政改革述评〔C〕.国家行政学院出版社，1998.

〔11〕〔12〕陈天祥.西方国家政府再造中的人事管理变革〔J〕.中国人民大学学报，2005，(5).

〔13〕〔美〕帕特里夏·英格拉姆.公共管理体制改革的模式〔A〕.国家行政学院国际合作交流部，西方国家行政改革述评〔C〕.北京：国家行政学院出版社，1998.57.

〔15〕〔美〕盖·彼得斯.欧洲的公共行政现代化：一种北美视角的分析〔A〕.国家行政学院国际合作交流部，西方国