海南陵水可持续发展的财政政策研究

2012-12-22黎云

新东方 2012年5期

黎云

加快民族地区的经济发展，统筹城乡关系，实现各民族、社会各阶层的共同繁荣，缩小民族地区与经济发达地区之间的差距，是从根本上落实科学发展观的必然选择，也是海南今后经济和社会发展的共同选择。罗保铭同志在海南省第六次党代会上明确指出，“到2016年，力争全省生产总值、地方公共财政收入、城乡居民收入在2011年的基础上翻一番。……创建基本公共服务均等化先行区取得显著成效……基本普及学前教育、高中阶段教育，实施中等职业教育免费，健全覆盖城乡居民的社会保障体系。”近几年来，按照省委省政府经济发展思路，作为民族地区的陵水县，把可持续发展的财政政策总体目标作为实现政府发展目标的重中之重，通过财政支出与税收政策来调节总需求，提高财政政策对市场的调控力度，从而使经济社会保持稳定增长。

一、“十一五”期间，陵水县财政工作的几个亮点

“十一五”时期，陵水县按照公共财政要求，运用积极的财政政策为地方经济社会可持续发展提供强有力的保障。

（一）支持社会事业发展

1.增加教育投入力度，大力发展教育事业。通过多方筹措资金，确保教育投入快速增长。累计投入77109万元，主要是通过积极落实“两免一补”政策，并从2010年起将政策范围扩大到高中阶段，学生课外辅导读物全部由政府买单，提高义务教育阶段公用经费标准和贫困寄宿学生补助标准；积极实施教育移民工程；完成67间农村中小学校舍改，新建1所小学，改扩2所中学；实行教师工资与公务员工资拉平；投入3591万元扶持中等教育，免除中专生学杂费及课外辅导读物等。

2.加大科技投入，促进农业科技服务水平进一步提高。陵水县始终坚持做好“强化培训强素质，拓宽领域促服务”文章，营造农技推广服务平台，提升农技服务水平。科学技术累计投入390万元，主要是用于扩大农业科技110服务覆盖面，新增12个服务站，培训农民5万人次，不断扩展农业科技服务内容，提供优良品种、节水灌溉、测土配方施肥、设施农业等技术服务，科技服务水平不断提高，农业节本增效日趋明显。

3.增加文化投入，丰富人民文娱生活。通过加大文体基础设施的投入及举办一系列的文体活动，在丰富人民群众文体生活的同时，进一步提升陵水的知名度。“十一五”时期，文化体育累计投入28896万元，主要是建设文化广场、文化综合楼，拥有10000座位的综合体育场、4000座位的室内体育馆及游泳馆、国家羽毛球队冬训基地等相继落成。

4.扎实推进就业和社会保障工作，维护社会稳定。坚持把提升城乡群众的幸福指数作为各项工作的出发点和落脚点，扎实推进就业社会保障工作。社会保障和就业累计投入56622万元，主要是用于实施农村富余劳动力转移培训工程，为1.3万城乡劳动者提供职业技能培训补助；新开发419个公益岗位；为城乡居民提供最低生活保障，实现动态管理下“应保尽保”；新建廉租住房930套，建设面积4.65万平方米；建设旧糖厂安置区720套经济适用房及300套城市棚户区改造；提前3年完成茅草房改造；完成3598户农村危房改造。

5.加大医疗卫生投入，逐步完善医疗卫生服务体系。陵水县注重以改善民生为出发点，不断完善医疗卫生服务体系。通过加大医疗卫生投入，促进基本公共卫生服务均等化，确保人均基本公共卫生服务经费标准不低于25元。医疗卫生累计投入35374万元，主要是用于完成89个村卫生室、16个卫生院建设，提高农村卫生服务水平；建设新人民医院和县中医院及配备医疗设施，提高公立医疗服务能力；提高新型农村合作医疗补助标准，实现参保率100%，财政补贴标准从原来2006年的90元/年，提高到2010年的120元/年；提高城镇居民基本医疗保险补助标准，实现参保率保持在90%以上。

6.加强生态环境保护，促进经济可持续发展。环境保护累计投入7349万元，主要是用于建设县垃圾处理场和污水处理厂，为地方经济可持续发展奠定了良好的基础。

7.加大“三农”扶持力度，逐步改善农民生产生活条件，促进农业增产、农民增收。农林水事务累计投入67854万元，主要是用于落实各项惠农补贴政策，除了及时拨付上级下达转移支付资金外，2010年县政府还按1：1比例予以配套；加大农村基础设施建设，修建除险加固水库22座，硬化渠道159公里，整治田洋10个、面积9.67万亩，新建乡村道路143条，长385.07公里；新建设施农业3万亩，成立67家农业专业合作社；创建文明生态村90个，完成“一池三改”6.6万户。

8.完善城市基础设施建设，不断提高城市功能。城乡社区事务累计投入97044万元，陵水河防洪堤、市政道路一期工程、椰林大桥、陵水大桥、北文路至新医院道路、滨河南二期工程、城镇供水管网、3万吨自来水厂等一批市政重点建设项目开工建设并投入使用，促进城市功能不断提高。

（二）培育村集体经济发展

通过抓村级会计委托代理、民主理财、财务公开等措施，不断增强村级财务的透明度，防范腐败行为的发生。同时，为进一步支持村集体经济发展，按每个村委200万元的标准投入5600万元，成立28个村集体公司。

（三）保障民生项目发展

按照“政府主导，企业参与”的原则，成立教育发展基金会，募集资金4171万元，资助贫困学生及改善办法条件，同时政府出资4000万元设立重大疾病救助基金帮助弱势群体。

二、需要重视的几个问题

尽管近年来陵水经济有长足的进步，但居民人均纯收入低下。陵水县2010年城镇居民人均可支配收入12390元，比全省平均水平少3191元。农民人均纯收入4214元，比全省平均水平少1061元。

（一）经济发展方面

1.经济总量较小，发展速度缓慢。2010年，陵水县地区生产总值50.13亿元（仅占全省2.4%），增长18.4%，远远落后于全省的平均水平。

2.产业结构不尽合理，效益较差。2010年陵水县三次产业增加值构成为44：19.8：36.2，同期全省三次产业增加值构成为26.1：27.7：46.2，陵水县第一产业比重明显偏高。

（二）科技进步方面

陵水县作为一个传统的农业大县，在科技创新方面几乎是空白，地方财政投入也明显不足。以2010年为例，科技投入在全省18个市县中排在倒数第一，与不断增长的财政收入总量极不匹配（2010年，地方一般预算收入完成10.09亿元，位居全省第五）。

（三）生态保护方面

1.生态保护投资过低。2010年，陵水县的GDP完成501675万元，生态保护投资额为102.4万元，占GDP的0.02%，生态保护指数全省排在第10位。

2.城镇污水管网不够完善。污水处理厂受进水量低、进水浓度不高的影响，无法有效发挥减排作用。

3.畜禽养殖业废水没有得到完全治理，养殖废弃物配料化及建设沼气处理工程工作有待加强。

（四）财政运行方面

1.财政收入快速增长，但可持续性差。“十一五”时期，陵水县财政收入持续快速增长，收入规模不断跨上新台阶。全县地方财政收入507170万元，年均增幅119.8%。从收入构成看，土地类收入占地方财政收入完成总额的85.6%。从行业看，建筑安装业和房地产业占地方一般预算收入完成总额的77.9%，房地产拉动型经济特点比较明显。但由于可利用土地资源不断减少及外售型房地产销售特点，资源及政策性因素对地方经济影响比较大，减弱了地方财政抗波动性的能力。

2.公共财政项目支出均衡性差、公共服务水平有待提高。从支出项目看，在“十一五”期间的一般预算累计支出总额中，农林水事务支出占19.5%，教育支出占17.6%，节能环保支出占1.5%，科学技术支出占0.08%，这些项目支出占比重偏低，均衡性差。

3.财政监管方面。改革开放30年，财政监管在取得成绩的同时，也派生出新的矛盾。总体上看，财政管理仍然沿袭着计划经济时期的这种做法，重分配轻监督现象突出；预算编制较粗，缺乏审核标准；预算执行刚性不足，缺少全过程的有效监督机制；政府非税收入管理未彻底打破部门利益格局；许多行政事业单位存在着资产管理重购轻管的现象，重复购置与低效运转的弊端始终没有很好解决。

三、实现陵水县可持续发展的财政政策途径

（一）将中央与地方财政的权责进行合理划分，形成民族地区稳定的财政收入机制，保证民族地区财政政策的稳定性

首先，明确划分中央与地方的权责。凡关系全国性公共产品和服务以及具有调节地区间收入分配性质的重大事项和支出责任，应由中央政府来承担，并享有相应的财权；凡关系地方性公共产品的事项和支出责任,由地方政府根据事权大小,分级承担,并享有相应的财权。

其次，建立地方财政收入自稳机制。在严格遵循会主义市场经济和公共财政的原则下，优化地方资源配置，通过财政管理体制的完善，加强收入征管等配套措施，以实现财政收入的持续稳定增长。

（二）培育壮大市场主体，实现民族地区经济可持续增长

首先，坚持市场的基础性配置作用。通过市场的有效配置，能够使民族地区有限的生产要素都流向利润最大化的地方，有利于民族地区经济的快速增长。

其次，以科学发展观为指导，注重投资发展的可持续性。任何项目的开发，都要进行统筹规划，避免因投资不当造成环境的污染和资源的破坏，促进经济发展的可持续性。

第三，积极引进社会资金的同时发展民族特色产业。通过深化改革和改善投资环境，吸引外部资金、技术在少数民族地区的投资和开发；同时，积极发展有特色的农业、工业和服务业，加快把资源优势转化为经济优势，进一步提高少数民族地区的自我发展能力。

第四，重视人力资源开发。在保证义务教育实施的同时，还要大力发展职业技术培训，提高劳动者素质和教育投资的转化率，依靠科技进步将少数民族地区的自然资源优势转化为经济优势。

第五，实行有效的税收优惠政策。通过建立科学合理的税收优惠地方发展税制，支持招商引资和工业园区建设，

第六，设立产业发展基金。通过设立产业发展基金，重点支持信息、生物、新材料、新能源等产业的发展。

（三）建立多层次的生态补偿机制，实现民族地区人与自然的和谐

首先，加快建立“环境财政”。按照完善生态补偿机制的要求，民族地区多为山区，当地经济欠发达，但很多地方又是重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区，最需要投入资金。因此在资金的安排使用上，应重点向这些地区倾斜。环境财政最主要的功能就在于帮助民族地区构建与当地自然生态环境相匹配的生产力布局，以此形成推动本地经济可持续发展的生产能力，增强民族地区的自我造血功能，促进民族地区持续快速发展。

其次，逐步完善环境保护的税收政策。在条件成熟的情况下，可征收生态补偿税，与此同时，对现行的资源税和环境税，加大调整力度，对非再生性、稀缺性资源课以重税。随着经济的进一步发展，水、土地、矿产、森林、环境等各种资源对经济的制约将越来越突出，而通过此类税费的征收以及使用过程中管理办法的不断优化，将各项资源税费重点用于生态补偿，或直接向生态保护方面倾斜，对环境的保护作用也将日益明显。

再次，建立以政府投入为主、企业和个人投入为辅的环保投融资体制。完善的投资融资体制对于环境保护的作用是稳定并且不断扩大的。必须增加公共财政对生态补偿的投入，充分调动社会各方力量，通过多渠道多形式形成生态补偿资金来源。特别是重点地区和经济条件相对较好的地区，可以设立立专项资金，用于环境保护工作。可以采取以奖代补的方式，对重点流域实施保护措施，对重点行业污染治理。投融资体制还要重点关注城镇污水处理设施建设和农村畜禽、水产养殖污染治理，以促进环境保护工作走向深化。

（四）优化财政支出结构，促进民族地区社会可持续发展

首先，科学界定财政支出范围。公共财政支出要突出其“公共性”，如果对生产和社会服务等市场竞争领域也介入，财政就失去其公共性，也显得力不从心。所以合理界定公共财政的支出范围，重点支持公共产品和公共服务，是优化财政结构的首选。

其次，增加对“三农”的投入，重点支持产业结构调整。“三农”方面：一是增加农业和农村基础设施建设的投入；二是加大农业技术推广和农民科技培训，以此促进农业提质增效；三是增加农村扶贫投入，减少贫困农民数量，培育农民自主创业环境，提高农民收入，逐步实现共同富裕；四是提高涉农补贴投入，减少务农成本和压力，提高务农收益；五是增加农村公共服务的投入，改善村容村貌，形成和谐局面。产业结构调整方面：一方面完善旅游综合配套设施，提升旅游产业竞争力。另一方面以财政补贴资金为引导，加快促进新型工业发展，促进民营经济和中小企业发展。

第三，关注民生，重点加大对社会公共事业的投入。民族地区的教育和公共卫生事业相对欠发达，因此，对教育事业发展、公共卫生事业的发展、科技事业发展、文化体育事业发展的支持特别迫切。财政要对社会保障、就业再就业加大投入，要重点加强在资金筹措机制方面的改革，完善城乡最低生活保障制度，不断满足人民群众日益增长的文化需求，使城乡社会救助体系逐步成熟。