基层政府侵害农民宅基地权利的原因分析

孙永军，李抗抗

(南京农业大学法律系，南京210095)

基层政府侵害农民宅基地权利的原因分析

孙永军，李抗抗

(南京农业大学法律系，南京210095)

宅基地使用权是法律赋予农民对土地享有的权利的重要内容。近年来，一些地方基层政府侵犯农民宅基地权利的现象屡屡发生。之所以出现这种状况，是政府对宅基地发展权的垄断、政府土地行政权行使的失范、土地征收程序的无序，村委会维护农民宅基地权利的无力、基层民主不畅和农民话语权的缺失等因素共同作用的结果。

农民宅基地；宅基地征收；宅基地发展权

农民的宅基地使用权是指农村居民因建筑住宅房屋而占有、使用集体土地的权利。依照我国物权法第152条的规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。“农村宅基地是农民用于建造住房以及与居住生活有关的建筑物和设施的用地，包括农民居住区内的主房用地、附房用地以及晒场、庭院、宅旁绿地、围墙、道路等用地，是一个复杂的土地利用综合体。”[1]但是，近年来一些基层政府打着改革创新及新农村建设的旗号，违规违法撤村圈地，强迫农民“上楼”，宅基地换房、换户口，呈现侵犯农民宅基地权利的乱象。这种状况的存在不仅不能实现村民的居住权，也易引发上访事件，甚至暴力冲突等极端事件，严重影响社会稳定，损害政府形象。如何维护农民的宅基地权利成为亟待解决的现实问题。对此，学者们进行了大量的研究，也提出许多具有建设性的对策。本文无意对这些对策性问题再进行探讨，而是将视角锁定于分析政府侵害农民宅基地权利得以发生的原因上，以期找出问题产生的症结。综观之，导致基层政府侵害农民宅基地权利乱象的原因大致有以下几个方面：

一、政府对农村宅基发展权的垄断

德国著名法学家马克斯·韦伯在论述关于国家的概念时认为：“国家是一种在某个地区内合法使用强制手段具有垄断权的制度安排。”[2]而政府是国家权力最正当的代表者和行使者。在我国，现行土地法律和制度安排赋予了政府实质的宅基地处分权和土地市场的垄断权，导致了政府对农民宅基地利益的争夺。

我国学者沈守愚较早从法学的角度将农地发展权界定为“将农地变更为非农用地的变更利用权”。[3]农地发展权的基本观念是发展农地的权利，是一项可与农地所有权分割而单独处分的财产权，简单地说，就是土地变更为不同性质使用之权。而宅基地发展权是农地发展权中的一个重要组成部分，其最为重要的内容是排他性收益权和处分权。目前，我国虽然没有农地发展权归属的明确规定，更缺少宅基地发展权的制度设计，但宅基地用途管制和宅基地征收审批制度却隐含了宅基地发展权归政府的逻辑。在宅基地征收过程中，政府按照法律和政策只对村民的部分损失进行补偿，宅基地的增值收益基本归政府所有，宅基地使用权人被排除在增值收益分配之外。政府决定征收宅基地也并非建立在与宅基地使用权人充分协商的基础上，而是直接公布征收决定，剥夺了村民的宅基地处分权。但从物权之财产权来看，宅基地发展权是宅基地使用权这种特殊权利体系中的一项基本权利。

政府对农民宅基地发展权的垄断鲜明地体现在政府拥有宅基地的最终处分权和垄断土地一级市场上。政府拥有宅基地的最终处分权，是指在现有立法模式下，政府可以对集体所有的宅基地以征收的方式，使其变为国有土地，同时控制农村宅基地进入市场流转。之所以称之为宅基地的最终处分权，是由于处分权是所有权的核心权利，它是由所有权主体所行使的，所以处分权主体的转移，也就使得所有权行使主体发生了转移，集体的宅基地所有权事实上被政府占据。征收的过程是政府和农民之间利益博弈的过程，是宅基地利益的重新分配过程。因此，在宅基地的权力体系中，作为国家的代理人——政府拥有农村宅基地的最终处分权和绝大部分的收益权，政府在土地资源的分配和管理上占据着绝对主导的地位，拥有着绝对的权力。从一定意义上讲，现行的土地制度安排可以称之为“政府垄断”的制度安排。[4]地方政府的控制权不是与所有权和使用权平等的经济权利。政府强力进行拆迁的依据是，我国土地本身就为国家管理和控制，使用权人应当随时服从所有权人或管理者对土地的安排和调整，即政府可以随时从农民或者集体手中征收土地。而且，现行土地制度的框架下，政府既是土地资源的管理者，又是土地市场的主导者，是我国土地市场唯一合法的土地供应者，包括农村宅基地在内的所有农村集体土地只有经过政府的征收才能够进入市场，政府可以根据建设用地的需求，运用自身的公权力对农民的土地进行强制性征用，村委会和村民个体的宅基地处分权通过此权力的行使被政府实际掌握，政府因此成为集体土地的所有者，宅基地的所有权和处分权从村民手中转移给了政府。

政府之所以垄断农村宅基地的发展权，是因为宅基地本身能够为政府的征收和转让带来巨大的现实经济利益。在新古典经济学中，获取地租是政府惯常的行为表现。周其仁认为国家是一个唯一可以合法使用暴力并具有“规模经济”的组织。国家有可能在自利倾向的诱导下凭借其独一无二的地位索取高于其提供服务的租金，甚至干脆完全剥夺一部分产权来聚敛财富。他还指出，在中国国家控制的“全民”经济使一切排他性制度安排(在国内)成为多余，取消了权利的排他性，也就取消了资源利用的市场交易，国家对集体所有制的控制和干预，更易于为浪漫主义乃至于为所欲为所支配。[5]政府对宅基地的征收侵占是对村民宅基地发展权的压抑，其实际上是政府凭借其国家赋予的强制力对农民集体土地发展权的压抑。在现行的法律法规中，政府作为农村宅基地的管理者所拥有的权力和作为土地资源市场的垄断者的权力并没有严格和明确的区分，政府成为集征收权、管理权和经营权于一身的庞大权力合体，而这又恰好成为地方政府抢占集体土地的借口。从这个意义上说，制度的不确定性非但不能增加制度的可信度，反而可能成为社会潜在矛盾的导火索。[6]

二、政府宅基地征收权行使的失范

1.扩张解释“公共利益”。虽然政府从制度上垄断了宅基地的发展权，使农民的宅基地使用权的权能不能完全发挥甚至虚置，但现行法律毕竟对政府征收农民的宅基地规定了限制程序和条件。如《宪法》第10条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。《土地管理法》第2条也有类似的规定。“但在实践中，地方政府往往出于经济利益和政绩的需要，对‘公共利益’作扩张性解读，将促进经济发展和城市建设的用地需求以及相关政府重点工程建设用地需求，甚至‘经营城市’、‘土地储备’也统统解释为公共利益需要，从而超越公共利益的范畴，把许多非公共利益用地纳入到土地征收范围之内，导致地方政府角色的错位。”[7]据国土部门调查，我国近年来征地用于公共利益的不到10%，征收后的土地被大量用于商业性开发区建设、房地产商业开发和所谓的招商引资等。政府对“公共利益”的宽泛解读，实际上赋予了其征收农民宅基地的正当性。

2.土地征收程序的失范。《征收土地公告办法》《国土资源听证规定》等法规和规章中也规定了政府征收宅基地的程序，这些规定如果严格贯彻的话也能在一定程度上限制政府对农民宅基地权利的侵犯，但遗憾的是，实践中先征地后办理许可，村民难以参与征收过程，不按照公告程序告知征收事项，补偿协议不经听证程序单方面规定等忽视程序、搁置程序和简化程序的现象屡屡上演。

第一，在征地的协商环节中，农民缺少诉求表达渠道。我国《土地管理法实施条例》第25条第三款规定，“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的村委会和农民的意见。”尤其在涉及村民居住权和生存权的宅基地征收过程中，政府应当听取村民个体的权利意见，否则将会导致侵犯村民基本权利。但我国法律在政府应如何听取村民意见以及听取意见的处理方面都没有硬性的法律规定，导致不尊重农民基本权利的做法不断重演，致使农民失去了在征地过程中最佳的诉求表达机会，在征地拆迁问题上根本没有议价的机会，根本无法与政府、开发商实现均衡、公平合理的利益分配。村民对于建在宅基地之上的属于其私人财产的房屋，其处分权和知情权在强制拆迁过程中同样被政府剥夺。第二，公告环节严重滞后。虽然我国《土地管理法》第46条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，第48条规定：“征地补偿方案确定后，有关地方人民政府应当予以公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”但即使这种滞后公告制度，也只具有通告的意义，而且即使此种意义上的公告仍然没有得到完全的执行。政府的征收公告通常发布在距离村民很远的政府办公处，而非村民被征收的宅基地附近，导致村民很难了解到公告的内容，更有甚者有的地方政府直接越过了这一环节。中国人民大学孔祥智教授针对439位被征地农民的调查结果显示，在征地过程中，53.1%的村民反映政府征地没有发布公告，63.1%的村民反映政府征地没有发布征地补偿公告。[8]第三，在最重要的征地补偿费的安排环节，现行的法律法规对于征地补偿费用的分配和使用规定模糊。法律虽然规定征地补偿款由农村集体经济组织享有，由地方政府监督，并且村委会应当向村民公开征地补偿款的使用情况，接受村民监督，但并没有规定征地补偿款是否可以在村民中再分配，征地补偿款属于哪一级的集体经济组织所有，如果村委会不公开应当承担何种责任，如果村民的利益受到损害应该通过何种途径进行救济等。这就造成了农民在整个征地过程中丧失了所有表达意愿的机会。特别是对失去宅基地和房屋的村民应如何进行补偿，在现行的立法中并没有明确的程序规定。

三、村委会维护农民宅基地权利的无力

实践中，由于受传统思维的影响，政府特别是处于基层的乡镇政府和村民都认为村委会更应该是一级政府或准政府机关，村委会拥有的权力被看做是政府权力在农村社会的延伸，村委会的行为在很大程度上受到乡镇政府的掌控，所以村委会的行为也被看做是政府机关的行政行为。因此，在历史传统和现行体制的双重作用之下，政府变相地把村委会变成了自己的附属和派出机构，相互间的关系仍为命令——服从关系，村委会在现实中处于一个很特殊地位，并且扮演着特殊的角色。

在农村集体土地的征收过程中，虽然法律规定农村集体土地归集体经济组织所有，但实际上是由村委会享有，而村委会实质上是政府的化身或基层政府在农村地区的延伸。村委会虽然有权向政府反映村民的意见、要求和建议，但受传统行政体制的影响，村委会职能发生异化，村委会和村干部往往会选择顺从政府的要求，漠视农民的利益，甚至与政府合谋以图得到政府的垂青。制度的缺陷导致了地方政府完全主导征地过程的现实,村委会作为村集体权利代表者却成为政府权力的“帮手”，被征地农民丧失自主权，村民个体无法显示其存在和表达其利益，特别是在村干部利用宅基地征收中饱私囊时更是如此。我国《土地管理法实施条例》中规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有”，这为村委会侵占农民的利益提供了制度上的便利。虽然村集体对宅基地的所有权实际上被政府吸收，但其所拥有的对宅基地收益的处分权却没有被剥夺。在市场经济条件下，村委会基于自身的利益追求，又因其是农村集体土地的所有者以及准政府的权力倾向，在宅基地征收收益的分配过程中，村委会或村干部在利益和权力的作用下会利用权力追求自身利益的最大化，将收益进行最大限度的吸收，村民的绝大部分宅基地收益被村委会侵占。最为重要的是我国大多数农村的村委会干部目前仍不是由村民民主选举产生的，这从根本上就决定了村委会不可能成为农民利益的代理人和维护者，甚至一些村干部成为利用权力为自己牟取更多利益的农村官僚。即使村委会有心站在农民的立场上维护农民的宅基地利益，但因政府垄断了土地的发展权，村委会也无力与拥有强大公权力的政府进行抗衡，即使其认为政府征收集体土地不符合村委会的利益，也不能拒绝征收，阻止政府征收程序的启动。因此，对于那些既无集体经济实力支撑，又几乎完全丧失对村集体的政治和社会控制权能的村级组织而言，其根本就没有能力在土地的开发或被征用过程中集合村民意志，代表他们与地方政府进行谈判和交易。如此一来，当农民的宅基地权利受到政府侵害时，只会出现村委会要么不愿意，要么无能力维护农民的宅基地权利的状况。

四、农民宅基地话语权的缺失

虽然法律已经赋予了农民享有宅基地方面的权利，即使村委会不代表农民的利益，农民完全也可以自己维护自己的宅基地权利，但物权法、土地管理法中有关农民的宅基地权利的规定却缺乏程序性的保障措施，而程序性和救济性规定的缺失实际直接造成了农民在宅基地权利行使中的话语权缺失。最终的结果是，当自己的合法权利受到侵害时自己却不能参与进去，影响决定。

1.农民权利的缺失导致话语权缺失。我国当前征地过程中屡屡出现的纠纷，究其原因，是一些地方政府在宅基地征收过程中，忽视了一个关键的利益攸关者——农民的权利造成的。作为农民安身立命之处的宅基地，随着房地产经济的飞速发展，产生了巨大的土地增值利益。然而，在农村宅基地被征收和强制拆迁的过程中，农民原本应当享有的知情权、定价权和包括处分权、收益权在内的宅基地发展权等各项权益却被一一剥夺。因此很多农民不仅没能从城市开发中获益，反而成为城市开发的牺牲品。即使参与博弈，又因为农民自身组织资源涣散，缺乏与集体和政府交涉的能力，法律意识淡薄，其主张和权益也很难引起社会的共鸣，无法有效地维护自身的正当权益。

2.基层民主不畅导致农民话语权缺失。我国农村的许多地方，民主选举虽然有较大进步，但基层政府内定人选、“贿选”等现象还普遍存在，结果是许多地方村委会选举中当选的是“四种人”，即所谓“富人”、“强人”、“恶人”和“头人（宗族）”。这些人把持村委会，使民主决策、民主管理等流于形式。依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第24条的规定，宅基地的使用方案经村民会议或村民代表大会讨论决定方可办理。该法的第22条规定，召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。该法第30条还规定，村民委员会实行村务公开制度。《土地管理法》也规定，被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支情况向本集体经济组织的成员公布，并接受监督。这些规定均赋予了村民在宅基地申请、补偿款分配上的决策权、管理权和监督权。但在现实中，村委会选举形式化，村主任和村支书往往由家族势力强大、与政府有关系的人充当，村民对村委会的监督难以有效实现，以至宅基地的处置权实际上落在个别村干部的手中。又加上法律规定宅基地属于村集体所有，所以政府在征收宅基地的过程中采取的是“只面对集体不面对个人”的策略，致使绝大多数的宅基地处分决定都是由村委会或村干部做出的，而作为宅基地最重要的利益攸关者的农民却被排除在了利益协商和分配过程之外。村民无法知道征收的具体信息，无权决定拆与不拆，无权决定交易价格，甚至连自己房屋的面积都没有资格决定，权利受到侵害便在所难免了。

结语

基层政府侵犯农民宅基地的现象之所以常常发生，并非现行法律对农民宅基地权利没有规定，而是其赋予了政府实质上对土地发展权的垄断。在这种“合法”垄断的前提下，农民的宅基地权利就显得十分脆弱，农民很难从制度层面抵御政府的侵害。在政府“合法”土地发展垄断权的庇佑下、在土地财政“GDP”政绩观的现实刺激下，宅基地征收中政府肆意解释“公共利益”的范围、征收程序的失范等大量土地行政权行使失范的现象存在便不难理解了。村委会作为农民利益的代表者本应代表农民的利益与政府的不法侵害行为进行抗争，但在目前我国现实情况下，村委会却往往成为政府侵害农民宅基地利益的配合者和帮手。而农民个体分散、民主法制意识不强，又丧失了与政府博弈中的话语权和能力。因此，目前一些地方政府侵犯农民宅基地权利的现象是政府滥用土地行政权、基层民主运行不畅、农民缺乏话语权等多种因素共同作用的结果。从这个意义上看，试图仅仅通过颁布诸如《农村集体土地征收补偿条例》这样的法律，就从根本上解决政府对农民土地权利的想法无疑是天真的。解决政府侵害农民宅基地权利问题必然是个系统的工程，它不仅有赖于立法层面对农民土地发展权的赋予和保障，公平合理的农村土地征收法的颁布，也有赖于农民民主意识和能力的觉醒、政府和村委会关系的调整等方面的努力。

[1]刘俊.中国土地法理论研究[M].北京：法律出版社，2006：317.

[2][德]马克斯·韦伯.经济与社会[M].北京:商务印刷馆,1997:84.

[3]沈守愚.论设立农地发展权的理论基础和重要意义[J].中国土地科学，1998,(1).

[4]李龙浩.土地问题的制度分析[M].北京:地质出版社,2007:188.

[5]周其仁.放弃农地的代价[N].21世纪经济报道，2001-8-31.

[6]何·彼特.谁是中国土地的拥有者？——制度变迁、产权和社会冲突[M].北京:社会科学文献出版社,2008:33.

[7]牛勤.论地方政府在农村土地征收中的角色错位与矫正[J].求实，2011，（S2）.

[8]孔祥智,顾洪明,韩纪江.我国失地农民状况及受偿意愿调查报告[J].经济理论与经济管理,2006,(7).

F321.1

A

1002-7408（2012）05-0077-03

江苏省教育厅高校哲学社会科学基金项目“江苏农村土地纠纷及解决机制研究”（2010SJD820019）与南京农业大学人文社会科学学院万国鼎青年学术基金项目的阶段性研究成果

孙永军（1975-），男，河南开封人，南京农业大学法律系教师，法学博士，研究方向：诉讼法和土地法;李抗抗（1986-），男，河北唐山人，南京农业大学农村法治研究中心，法学硕士，研究方向：经济法和土地法。

[责任编辑:张亚茹]