随迁农民工子女教育财政缺失与制度创新——基于教育券的视角

徐占春

（宜春学院马克思主义学院，江西宜春336000）

随迁农民工子女教育财政缺失与制度创新
——基于教育券的视角

徐占春

（宜春学院马克思主义学院，江西宜春336000）

与当前国际标准相比，我国的教育财政投入仍显不足，而这有限的教育投入又表现为向义务教育领域倾斜不足。当前农民工子女就学难问题主要集中在义务教育阶段。引进教育券制度，改善随迁农民工子女教育财政的供给和配置模式，以发放教育券的形式，多渠道增强随迁农民工子女教育财政资金的利用率，拓展城市教育对随迁农民工子女的容纳能力，对于构建社会主义和谐社会意义深远。

财政缺失；义务教育；教育券；转移支付；教育绩效

改革开放以来，我国的工业化和城镇化水平不断提高，越来越多的农民进入城市务工，随迁农民工子女也越来越多。最新数据显示，我国进城农民工的数量将近2亿，他们背后是多达1400万的随迁子女。[1]这些学龄儿童在流入地很难得到公平教育的机会，这严重影响了他们与社会的有效融合。具体来说，教育资源配置不均衡是随迁农民工子女获得公平教育机会的重要障碍，而这种教育资源配置的不均衡主要表现为随迁农民工子女教育财政的缺失。

一、随迁农民工子女教育财政供给的缺失

改革开放至今，我国财政性教育经费短缺的状况并没有随着社会经济发展而得到根本缓解，甚至还有加剧趋势。截止到2008年，中国国家财政性教育经费占GDP比例为3.48%，达到了历史最高点，但仍未实现4%的目标。[2]要解决这一问题，一方面是努力增加财政收入，另一方面要合理调整财政支出结构，真正体现教育优先和适度超前发展的方针。

我国教育不但总投入不足，而且义务教育财政主体重心过低。由于基础教育程度的劳动力的流动性不强，而高等教育的收益似乎是全社会共同享有的，于是基层政府承担了基础教育的财政责任。1994年分税制财政体制改革使基层政府财政收入逐年下降，但教育财政负担并没有减轻。从1996年开始，国家相继发布了《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法(试行)》（1996年）、《流动儿童少年就学暂行办法》（1998年）、《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（2001年）、《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》（2003年）和《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（2006年），逐步确立了农民工子女义务教育以流入地政府为主、以全日制公立中小学为主的“两为主”原则。2006年6月29日新修订的《中华人民共和国义务教育法》又规定：“父母或者其他监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。”

几经变迁，随迁农民工子女教育政策逐渐体现了中央政府在保障学龄流动儿童入学中的主导作用，但在现行我国教育财政体制中，义务教育经费大头仍然由户籍所在地的地方政府承担，“两为主”的原则实际上进一步强化了这种不合理的经费分担结构，使随迁农民工子女义务教育财政负担大部分变成了流入地政府的责任。在相关转移支付制度不完善的情况下，基层政府社会公共产品供给质量参差不齐，严重影响了基础教育经费的来源。在教育经费总量不足的情况下，有限的资金不能向随迁农民工子女的义务教育有效倾斜，从而难以确保提高教育效率，保障教育公平。

二、随迁农民工子女教育财政的制约因素

除了财政性教育经费供给缺失的影响，当前随迁农民工子女教育财政政策的落实还面临着诸多制约因素。

1.随迁农民工子女生源流动性强。频繁的流动性是随迁农民工子女家庭的一个显著特点。调查显示，在北京、上海、宁波、苏州、广州、东莞、深圳、贵阳、武汉、成都等十个城市，农民工子女学生87.3%与父母同住，5.5%与父母一方居住，1.2%与祖父母同住，3.4%与父母和祖父母同住，如果把与父母同住、与父母一方居住、与父母和祖父母同住归为一类，则占96.2%的学生家庭归属于举家迁移。[3]那到底是什么原因造就了如此庞大的随迁农民工子女学生群体呢？大多数拥有子女的农民工普遍认为，将子女留在家乡难以直接辅导子女的学习、规范子女的行为。根据项继权对武汉市四个社区农民工的调查，超过76%的农民工表示会把子女带到城市读书。[4]这种频繁的流动会给随迁农民工子女教育带来了一系列不可避免的问题：学籍管理困难，教育拨款难以落实；学生经常换学校，学习缺乏连贯性，既难以保证教育质量，也难以真正融入城市生活。因此，在现行城乡教育财政配给结构下，只有加强教育资源的流动性和统筹性才能满足随迁农民工子女教育需求。

2.随迁农民工子女教育拨款受户籍制度限制。造成随迁农民工子女就学困难的一个主要障碍就是与户籍制度挂钩的义务教育拨款模式。1958年，我国政府颁布了《户口管理条例》，实行严格的户籍管理制度，并使之与就业、保障、教育等相联系。这种户籍制度将城市与农村划分为两个在权利、义务与社会福利保障上不对等的社会集团，造成了城乡教育资源配置差别。在过去很长一段时间里，学龄儿童少年的入学通过法律明文规定由其户籍所在地的政府负责，流入地政府对流动人口子女的入学并没有法律上的责任。义务教育经费只是根据地方政府下属市、县、乡户籍在册常住的学龄儿童少年人数下拨，随迁农民工子女流出地地方政府在进行义务教育拨款时，也采取同样的方法，以致义务教育拨款不能随着生源流动。这种僵化的教育拨款方式使得随迁农民工子女接受城市义务教育的权利得不到切实保障。

我国宪法明确规定，“公民有受教育的权利”，义务教育法也规定，适龄儿童、少年“享有平等接受义务教育的权利”，“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供接受义务教育的条件。”显然，在父母工作生活的城市里平等入学，是所有农民工子女的法定权利。然而，在随迁农民工子女当中有一个特殊的群体——超生子女，他们公平接受义务教育的权利在国家计划生育政策推行的大背景下，往往因为户籍原因而被剥夺了。2006年，郑州市区中小学接受学生的能力严重饱和，全国人大代表胡大白提议对农民工超生子女设置入学限制，只给每个农民工家庭提供两个入学名额，[5]这很明显不是解决问题的办法。教育资源暂时跟不上，最多可以降低办学水平，但绝对不能以此为由，限制部分孩子接受义务教育。2008年2月20日郑州市教育局再次提出有可能抬高不符合计划生育政策的农民工子女入学门槛。[6]另外，在云南省玉溪市红塔区，很多违反计划生育政策的“超生游击队”因为无法办理“准生证”，而无法享受政府出台的帮助解决农民工子女义务教育入学问题的政策，不能让孩子免费就读于公立学校。公立学校高昂的借读费导致大部分农民工选择了农民工子弟学校。但是，农民工子弟学校往往因为学费较低、微利经营而无法达到合法办学标准，进而无法享受国家“三免一补”的政策。由于缺乏优惠政策，一些特别贫困的超生农民工子女最终失去了接受正规义务教育的机会。[7]

3.针对随迁农民工子女教育的中央财政转移支付滞后。在现行分税制财政改革的背景下，义务教育财政体制虽然明确提出了加大中央及省级财政对义务教育的转移支付力度，但是由于转移支付制度不完善，转移支付的教育财政资金规模占全国实际教育支出的比例很小且效率低下。首先，中央财政对地方转移支付制度缺乏统一规范，下级政府无法进行正常预算，不能据本级财政共有资金数额进行有效的分配，用于保障义务教育公平的转移支付资金过少。其次，现行的分税制使省级财政收入转移给中央部分越来越多，对下级政府的转移支付规模逐渐缩小，难以发挥转移支付应有的作用。农民工子女流入地政府往往因经费原因缺乏执行政策的动力。

4.社会偏见影响随迁农民工子女教育财政政策落实。根据国家政策规定，随迁农民工子女就学以流入地全日制公立中小学借读为主。但是，许多人认为随迁农民工子女如果与本地居民子女享有平等教育权利，将会挤占本地居民子女的教育资源，从而导致公立学校对于招收流动人口子女入学的积极性不高。现有义务教育经费配置模式往往导致流入地政府需要配套额外的、超负重的教育投入，因而部分发达地区的领导和职能部门担心随迁农民工子女教育问题解决的太好了会招来更多的“教育移民”，加重当地的教育财政负担。[8]另一方面，应试教育指向往往让很多公立学校教师要么对学习普遍较差的随迁农民工子女放任不管，不把他们的考试成绩计入教师的业绩考核中，要么完全排斥随迁农民工子女，怕他们的学习成绩太差，影响教师的工作考核指标完成。因此，很多流入地政府和教育职能部门即使有可支配的教育经费，也不愿用在随迁农民工子女身上。

三、教育券与随迁农民工子女教育财政制度创新

教育券最早由美国经济学家米尔顿·弗里德曼于1955年提出。教育券制度主要是通过发行教育券将市场竞争引入教育领域，从而提高教育的整体绩效，保障教育效率与公平的统一。就我国随迁农民工子女教育问题而言，教育券制度的引进应该是转变原有教育财政在随迁农民工子女义务教育问题上的配置方式。

1.建立以学籍为基础的教育财政拨款模式。首先，针对随迁农民工子女教育经费流动的户籍制度障碍，改革当前的户籍制度，取消粘附在户口上的各项利益差别，形成我国公民在全国各地待遇统一的户口管理制度，彻底消除隐藏在户籍制度背后的教育公平障碍。其次，要进行随迁农民工子女学籍制度创新，使学籍成为随迁农民工子女教育财政拨款的根据。相关教育部门和机构要利用现代互联网络技术开发全国统一的随迁农民工子女电子学籍信息系统，进行学籍跟踪管理。这个系统必须具备及时反馈随迁农民工子女学籍变化动态的功能，为教育券发放管理提供依据。较强的流动性是随迁农民工子女的一个显著特点，建立全国性的电子学籍管理系统可以打破过去与户籍制度挂钩的僵化的教育经费划拨方式，增强教育资源的流动性，提高义务教育资源的配置效率。目前，我国部分地区譬如广东的广州、佛山，安徽的宣城成功建立了功能强大的电子学籍管理系统，实现了中小学学籍的统计、查询、浏览等功能，而且能够实现学校基本信息管理、学生信息管理、学籍管理、学业管理、查询统计等功能。[9]这种电子管理系统如果能够大范围推广，将会以最低的管理成本实现优化教育资源配置的目的，为推广教育券制度，改善随迁农民工子女教育财政投入提供坚强有力的辅助平台。

2.实现随迁农民工子女教育财政阳光转移支付体制。我国广大中西部省、自治区、直辖市由于财力相对薄弱，教育经费投入非常紧张，使得这些地区的随迁农民工子女教育问题解决缺乏良好的财政大环境；而沿海经济发达地区虽经费充足，其教育资金相对充裕，但随着随迁农民工子女的增多，财政压力也不断增大。要保障随迁农民工子女义务教育经费的落实，中央、省级和市级政府与县、乡两级政府之间的随迁农民工子女义务教育财政转移支付制度亟待完善。中央、省、市三级政府所承担的农民工子女义务教育经费可以采取专项资金的形式，通过转移支付方式划拨到农民工子女流入地政府。专项经费的转移支付绝不能搞平均分配，必须以流入地农民工子女的规模为依据，并根据流动学籍信息管理系统所反馈的动态变化，相应增减拨款。此外，随着社会经济发展，中央和省级政府可支配财政收入越来越多，中央和省级财政部门完全可以从各省市的税收返还中提取专款，通过转移支付的方式划拨给流入地教育部门，用于资助接纳农民工子女的学校的办学费用和贫困生助学补助。为了保证专款专用，这部分转移支付经费必须以教育券方式随生源流动。农民工子女家庭凭电子学籍到流入地教育部门申领教育券，入学时候交给就读学校。与此同时，随迁农民工子女教育财政转移支付必须增加预算的透明度和教育部门参与预算编制与审核的力度，从而实现随迁农民工子女义务教育经费的阳光转移支付。

3.拓展城市对随迁农民工子女教育的容纳能力。一是鼓励民间资本投资随迁农民工子女教育。现阶段，各农民工流入地政府正通过多元化的制度安排，逐步扩大流动儿童入读公办学校的比例。但仍然有相当部分农民工子女因受流入地公立教育系统的承载力所限，不能就读于公办学校。为此，政府部门应该多方面拓宽办学渠道，采取多种形式办学以解决随迁农民工子女就学问题。

在很多农民工子女集中的城市，民工子弟学校成为了除公办学校以外的农民工子女教育主要承担者。与公办学校相比，民工子弟学校实行动态化学籍管理，教学针对性强，收费标准不超出农民工家庭承受范围，且操作更加灵活。但民工子弟学校往往受到办学资金限制，教学条件较差，安全管理欠缺规范。为了更好地解决随迁农民工子女教育难题，政府应该为民工子弟学校提供与公办学校竞争的机会。竞争机制的引进，将会鼓励民工子弟学校与公办学校争夺农民工子女生源以及随之流动的教育券，从而保证民工子弟学校的教学经费投入，改善办学条件，进而提高教育质量。而公办学校为了争取更多的办学经费，自然也会积极参与随迁农民工子女生源竞争。当然，当前各地民工子弟学校确实存在办学资质良莠不齐的情况，面对这种情况政府部门绝不能简单地勒令关停，而是应该制定严格合理的民间资本办学资质审核程序，鼓励民间资本投入地方教育，以突破随迁农民工子女教育投入“瓶颈”的制约。民间资本可以认购政府教育部门发行的教育券，再用教育券到政府招标指定单位购买相应的教育发展物资和服务。

二是推广农民工子女学校创新办学模式。在大力鼓励民间资本投资随迁农民工子女教育的同时，已有的农民工子女学校创新办学模式也应该得到进一步推广。如，农民工子女“随迁”学校，是通过教育券使流出地政府教育拨款和社会筹措经费随着农民工子女流动到流入地，在当地政府协助下创办的农民工子弟学校。这种办学模式可以有效地减轻流入地政府吸收随迁农民工子女就学的压力，同时也减轻了家长的负担，满足了学生就近入学的需要，成为解决随迁农民工子女就学问题的一条有效途径。江西和安徽这两个农民工输出大省在这方面进行了有益探索，比较有影响的有江西省麻丘镇驻武汉跟踪小学、江西省广丰县驻外民工子弟学校和安徽省霍邱县驻沪教学点。再如，“新市民”学校，是以流入地政府管理为主的农民工子女学校。这些学校与当地公立学校一样有教育质量保障。在这方面，杭州市走在了全国的前面。1999年，国内第一所以流入地政府管理为主的民工子弟学校——“天成小学”在杭州成立。后来，杭州市相继又出现了“明珠实验学校”、“蓝天小学”和“运河小学”。这些学校不仅正规、合法，而且具备良好的办学条件，各种教育设施基本达到了当地公立学校的标准。当前，财力雄厚的流入地政府所建立的农民工子女学校不仅可以有效解决农民工子女就学难问题，同时也可为其他农民工流入地参考。通过中央和省级财政的财政统筹，大部分农民工流入地都可以把财政转移支付换成教育券资助以流入地政府管理为主的农民工子女学校。

4.加强随迁农民工子女义务教育财政支出绩效考核。我国改革开放以来长期实行以经济建设为中心的基本方针，经济建设成就成为地方政府绩效的主要评价依据。这使得地方政府在物质资本的投入上热情高涨甚至过度供给，从而在教育等公共产品方面的投入不足。[10]这将严重阻碍农民工及其子女的市民化，甚至会引发社会矛盾，妨碍社会主义和谐社会的构建。为了刺激和保持政府对农民工子弟教育的投入热情，必须在各级政府树立科学的政绩观，提高政府对教育事业重要性的认识，切实增加各级政府、学校工作绩效中的教育绩效权重，把教育工作绩效确定为政府政绩重要评判项目，以明确各级政府的农民工子女教育财政职责。具体考核指标应该包含各级政府对于随迁农民工子女义务教育券的划拨、使用和管理数据。

结语

义务教育属于公共产品的范畴，具有非排他性和非竞争性，这就决定了政府在义务教育供给中所担负的责任。与世界发达国家相比，我国的教育财政投入仍然有待提高。在现有的教育投入体制中，义务教育经费所占比重不足，且主要由地方政府承担。流入地政府因为投入不足所造成的财政压力而缺乏接纳农民工子女的热情，随迁农民工子女教育公平得不到有效保障。要解决好这个问题，必须增加政府总的教育财政投入，明确各级政府的教育财政支出责任。在此基础上，还要突破相关教育财政制约，为随迁农民工子女教育问题解决提供制度保障。只有这样，才能促进中国基础教育的可持续发展，为构建社会主义和谐社会添砖加瓦。

[1]倪光辉.1400万农民工随迁子女有望在当地参加升学考试［N］.人民日报，2010-03-24.

[2]刘斯斯.保障公平教育投入求变［J］.中国投资，2010，（5）.

[3]陶红.农民工子女义务教育状况分析——基于我国10个城市的调查［J］．教育发展研究，2010，（9）.

[4]项继权.农民工子女教育：政策选择与制度保障——关于农民工子女教育问题的调查分析及政策建议［J］.华中师范大学学报(人文社会科学版)，2005，（3）.

[5]尚国傲.郑州人大代表提议民工超生子女在郑入学应设限［N］.河南商报，2006-10-11.

[6]连惠燕.限制超生子女上学惹争议［N］.河南商报，2008-02-22.

[7]李文雯.超生游击队：无法破解的上学难题[EB/OL].http://www.yxdaily.com/yxnews/edu/xw/2009/3/836926.shtml，2009-03-05.

[8]王涤.流动人口子女全纳教育研究［M］.长春：吉林人民出版社，2006：37.

[9]李文彬.农民工子女义务教育财政供给机制研究［J］.教育发展研究，2010，（9）.

[10]王永钦.中国的大国发展道路——论分权式改革的得失［J］.经济研究，2007，（1）．

G52

A

1002-7408（2012）05-0074-03

教育部人文社会科学研究项目“教育券与随迁农民工子女就学问题研究”（09YJAZH086）阶段性成果。

徐占春（1981-），男，广东南雄人，宜春学院马克思主义学院讲师，研究方向：思想政治教育。

[责任编辑：张亚茹]