弱势群体制度化利益表达的有效性及其现实考量<br/>——基于政治系统理论的视角

弱势群体制度化利益表达的有效性及其现实考量
——基于政治系统理论的视角

2012-12-21向良云

理论导刊 2012年5期

关键词：制度化利益体系

向良云

（南京工业大学法律与行政学院，南京211800）

弱势群体制度化利益表达的有效性及其现实考量
——基于政治系统理论的视角

向良云

（南京工业大学法律与行政学院，南京211800）

基于政治系统理论的视角，利益表达主体、客体和内容都是影响政治系统输出的关键因素。当前弱势群体利益诉求内容明确与表达的分散化和非系统化、权利利益意识觉醒与利益表达能力欠缺的矛盾，以及宪政意义上开放通畅的利益表达渠道与实践中低下政治效能之间的反差，导致其制度化利益表达有效性的缺失。因而，除了当前理论与实践极为关注的利益表达机制需要完善之外，还需要从更为系统整体的角度提升弱势群体制度化利益表达的有效性程度。

弱势群体；制度化利益表达；有效性；政治系统

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》强调，要健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，整合各方面力量，建立调处化解矛盾纠纷综合平台，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。在这些制度化利益表达渠道不断完善通畅的同时，基于政治系统理论，从利益表达主体、客体与内容及其相互关系的宏观视角关注既定政治体系的实际效能，从更为系统、综合的方面提高弱势群体制度化利益表达的有效性，这是及时疏导化解社会矛盾、有效应对频发的各类群体性事件、维护社会稳定的的必然要求。

一、弱势群体制度化利益表达的有效性

当前社会转型过程中市场经济力量的推动、社会控制机制的弱化、各个领域体制改革的纵向深入等形成了一个高度自由、多元化的社会，直接带来社会分层结构的变迁以及社会利益分配格局的重构，同时客观上造就了在社会资源的占有程度、获取利益的机会和能力、社会影响力等方面存在着极化趋势的强势和弱势群体。“20世纪90年代资源重新积聚的一个结果，是在我们的社会形成了一个主要由贫困的农民、进入城市的农民工和城市中以下岗失业者为主体的贫困阶层构成并具有相当规模的底层社会。”[1]他们逐渐沦为社会资源分配的旁观者，在社会、经济、政治等多重地位上的权威与资源关系都处于相对剥夺，甚至是如达伦多夫所言的绝对剥夺状态。弱势群体的制度化利益表达即为弱势群体在现存制度框架内，通过政治体系所认可的渠道和方式，向国家公权力主体合法表达自己的利益要求，力图得到其关注和维护的动态过程，这是宪政所确认的基本权利，是政治体系不断建构完善的价值目标，因而也是弱势群体维护自身合法权益的理性选择。“一个社会要成为一个共同体，那么每个群体都应通过政治制度来行使自己的权利，这种政治制度可以调节、限制、疏导这种权利，以便使一种社会势力的统治与许多其他社会势力的共同体和谐共存。”[2]从政治系统的视角而言，这显然也是政治过程的逻辑起点。

结合贝塔朗菲“系统就是一系列处于互动之中的要素”的经典定义，政治系统被视为社会系统中与社会价值的权威性分配有关的一系列互动行为，它通过决策管理行为及其权限所及的范围形成自身特有的系统边界，但却并不由此而成为一个封闭静态的系统。相反，它是一个“受环境包围并暴露于环境之中”、始终与内外环境互相影响、互相作用以实现良性互动的开放体系，在不断地输入、输出、反馈、再输入、再输出过程中保持着政治系统本身的生命力。政治系统的功能就在于将环境中输入的支持或要求（利益诉求即是其中的重要内容）转化为公共政策和行动的输出以实现对社会利益和价值的确定和分配，这正是政治系统与其他系统相比较而言的特别之处。而“任何政治体系所发挥的功能都可以从三个层次来考察，即体系层次、过程层次和政策层次。要求和支持的输入通过一个转换过程变成了权威性政策的输出，这个转换过程可以看作由四个方面的功能构成，即利益表达、利益综合、政策制定及政策实施”，“当某个集团或个人提出一项政治要求时，政治过程就开始了，这种提出要求的过程称为利益表达。”[3]由此观之，弱势群体制度化利益表达的有效性即为弱势群体运用合法的渠道和方式所表达输入的利益诉求能够在多大程度上被政治体系所吸纳，并能够在作为“输出”内容的公共政策和公共管理行动中得以体现。如果行动者输入利益诉求引起政治系统的高度关注，吸纳其表达内容的核心或主要部分，并体现在政策输出中，即被视为是“有效”，反之则为利益表达的“无效”。

二、政治系统视角下制度化利益表达有效性的影响因素

利用既定的制度化渠道频繁输入各自的利益诉求是一个动态复杂的社会过程，也并非所有的利益表达都能得到政治系统及时有效的回应而经由政治过程转化为现实的政策输出和行政行为。这“可能是由于受某一事件影响的人没有可利用的方法，也可能由于缺乏能向政府提出请求的组织，或者干脆是由于和其他公共问题相比较，缺乏引起政府注意的竞争力，也可能私人团体或政策制定者都尽力避免确认这种问题”。[4]因而，影响制度化利益表达有效性的因素和变量是复杂的，不仅仅在于当前理论与实践极为关注的利益表达渠道，还包括表达主体的权利意识、能力、组织化程度以及利益表达内容的特性等方面。

1.利益表达主体的权利意识与表达能力。利益表达主体由承载社会不同利益诉求的阶层、群体和个人所构成，主体自身的权利意识、利益表达能力以及组织化程度将影响其维护自身合法权益的动力和积极性、对各种制度化利益表达方式的选择并最终决定着利益表达的影响力和话语权。首先，权利意识是利益表达行动的内在动力。权利或利益意识（利益是权利的核心）是对自身实际或应该享有权利类型与范围的知觉、对特定权利和利益分配制度的评估与价值判断以及对维护自身权益渠道与条件的认知，基于此，才能在利益受损或期望改变现存利益分配格局时形成利益表达的意愿，继而诉诸利益表达的实际行动。其次，主体的表达能力是进行制度化利益表达活动的基础。“每个人，或任一个人，当他有能力并且习惯于维护自己的权利和利益时，他的这些权利和利益才不会被人忽视”，[5]表达主体所具备的知识、水平、能力以及可资利用的各种资源是表达行动必不可少的基础和支撑力量，直接影响着利益表达的效果。最后，利益表达主体的组织化程度影响利益表达的力度和受关注度。“组织是通往政治权力之路”，有组织的表达就是由这样一些提出要求的团体来实现的，其成员来自许多单位和地方，它们还具有与其成员和较广大的公众进行交流的手段，[6]175由此利用组织的力量能够将社会中弱小、分离的个体“编织”成有组织的社会群体，将高度凌乱分散的个性化利益诉求整合成政治系统所难以忽视的整体或阶层利益，从而更易于在政治过程中平等对话。

2.利益表达客体的民主开放程度与效能。利益表达客体是利益表达行为的指向对象、可供利用的制度化渠道，以及对于利益诉求输入有责任予以积极回应的主体，其在制度化利益表达有效性中的影响作用取决于现存政治体系应然层面的民主开放性程度以及实然层面的政治体系效能。“开放的政治体系中，第一，允许各社会阶层较为充分地表达自己的利益诉求；第二，该体系为定期更换政府及其官员提供合乎宪法的机会，允许尽可能多的人，对政治职位竞争者们做出选择，以影响重大决策”，[7]它从制度上确认了便捷的信息沟通方式、完善通畅的利益表达渠道以及政治体系的回应能力。中下层民众的利益诉求能够更为迅捷地输入政治系统，并得到国家政权和制度体系的支持和保障。实践中更重要的是使这种开放的政治系统能够“有效地运转起来”，政治体系效能就是政治体系在解决重大事件和为使人口占支配地位的部分获得满意和以此减少对体系本身的挑战时所体现出的能力，[8]它刻画的是政治系统的实际运行状态。政治体系在接受弱势群体利益诉求输入过程中的实际效能不仅体现在接受的范围、程度以及能在多大程度上转化为实际的决策和行政行为，同时也直接体现于社会公众，尤其是弱势群体对政治体系的信心、认同感和归属感，反过来影响着社会公众对制度化表达方式的信任和后续选择。

3.利益表达内容的性质。利益表达并非直接输入政治系统，伫立于政治体系边界之上守门者的结构化调节成为政治系统的“过滤器”，“这些守门者绝不仅仅是那种通过首先提出要求而把要求引入系统的人；当要求沿着系统的通道运动，处于某一位点上的守门者的行为就有可能决定它的命运。”各种输入能够真正进入政治系统“在很大程度上取决于这些控制输入过程的、具有选择性的守门者的数量，也取决于这些守门者进行操作所遵循的各种原则”。[9]101-104其中政治原则、法治原则、既定价值体系以及意识形态等都会成为确定利益表达内容性质并衡量其合理性，最终决定是否将其纳入议程的重要因素。同时，“每个政治系统必然只有有限的能力，接收系统成员提出的要求，将其处理成为决策的可能基础，或处理成为当局决策时加以选择的可能基础。”[9]67如果在特定时间内，利益表达的内容输入超过了政治系统承受和有效处理以及体系守门者信息接纳与甄别的能力范围而形成“输入超载”现象，将不可避免地出现无决策制定或不决定现象。

三、当前弱势群体制度化利益表达有效性的现实考量

1.利益表达主体：权利利益意识的觉醒与利益表达能力低下的矛盾。传统社会将固着于既定社会位置的个体视为单纯的“社会鲁宾逊肢体”，借助国家权力在社会各个层面的全面渗入、对各种利益分配的垄断、发展的高度控制和全面规范构建了一个高度一体化的利益结构。在转型过程所塑造的多元化社会结构和利益分配格局中，社会公众转变为具有各种利益追求的个性主体，追求个体利益从过去的羞涩、隐晦和被贬低变得更为体面、合理以及理直气壮了。权利和利益意识普遍觉醒并迅速在社会的各个角落弥漫开来以至于在各个领域中出现“利益饥渴现象”。“个人权利的不可替代、不可取代、不可分割和不可侵犯已经成为一些人的政治思维方式和政治行为习惯，加上实际利益的润滑，个人权利不再是意识形态的魔咒，而是实实在在看得见摸得着的东西。”[10]甚至基于对中央政府政策精神的深入了解，宪政制度确认合法权益与社会现实之间反差的强烈认知，各种即使先前能够被谅解接受的不如意、不公平也会随之放大或被重新定义而变得不可忍受。

然而与之相对的是，由于知识水平的差异、政治社会化程度的不足以及所拥有政治资源的不均衡，社会公众，尤其是弱势群体制度化利益表达的能力仍然较低。先前作为弱势群体利益表达主要载体的单位或基层组织日渐式微，而本应将原子化的个体整合起来，代表其在社会利益分配中进行充分协商博弈的社会组织却未能成长起来并发挥积极作用。党的十七大报告明确要求“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用”，但由于自身先天的缺陷和后天的不足，现有社会组织要么在不断的行政化过程中成为具有浓郁行政色彩的政府附属物，要么沦为强势群体获取经济利益的工具而人为地制造公共需求。因而数量更多却组织化程度低下的弱势群体往往只能采取的是非组织化表达方式，即“这样一些个人或少数人的利益表达，他们没有什么机会与可能支持同样要求的其他人相联系或交流”，[16]173这种分散、零星的利益表达主体显然难以跟政府与其他利益主体形成双向对等的关系，其对政治体系的影响力和受关注度也就可想而知了。

2.利益表达客体：宪政意义上的开放通畅与实践中低下政治效能之间的反差。从我国政治体系设置的宪政层面而言，中国共产党组织、民主党派、各级国家机关以及各种基层自治组织、社会团体、大众媒介都承担着社会利益表达和利益综合的职能，同时也已建立起包括人民代表大会制度、政治协商制度、司法救济制度、信访制度等在内的多元化、立体化利益表达制度。总体而言，“我国利益表达的结构通道是广阔的，他们引来了大量的群众意见和讨论。”[11]但由于各种结构性缺陷以及实际运行过程中存在问题，其实践中的政治效能却较为低下，这种反差更因为与文本意义上开放通畅的比较而变得更为强烈。具体表现在：

第一，人民代表大会制度利益表达与聚合功能的虚化。人民代表大会制度作为我国基本政体，是人民主权原则的集中体现，同时是弱势群体行使参政权、表达自身利益诉求的重要制度平台。然而我国人大代表的构成整体呈现出精英政治的特征，由弱势群体选举产生的代表名额不足直接制约了其群体利益输入。仅有的利益代言者也并非专职，本应是最权威、最主流、最理性的民意代表却在实际上变成了一种纯粹的头衔和荣誉，代表与选民之间处于游离状态，导致与社会公众利益沟通表达渠道的阻塞与断裂。有关贫困群体利益表达渠道的调查显示，“虽然受访者中有29.2%的人近年来参加过人民代表大会的选举，但受访者在遇到生活困难、动迁或居住环境等方面问题、与行政执法人员发生纠纷等问题时，寻找过人大代表的概率分别为0.2%、0.0%、0.0%”，对于弱势群体而言，“选举人大代表”与“表达利益”之间并不存在必然的相应关联。[12]

第二，政党利益表达功能的欠缺。“政党的功能主要有两种：一种是代议功能；另一种是表达功能。其中，表达功能是政党的主要功能。”[13]在不断的利益表达和整合过程中，将相关利益群体整合成统一的政治力量，这既是政党获得合法性的基础，也是其生存与发展的基础所在，这对于现代的执政党尤其重要。中国共产党自身的广泛代表性和立党为公、执政为民的执政理念以及“从群众中来，到群众中去”的群众路线方针，使其在利益表达和综合中既具有得天独厚的优势，同时也是其时代使命所在。各民主党派通过履行政治协商、民主监督、参政议政的基本职能，基于政治协商会议的组织形式与政治决策中枢发生制度性联系，从而将社会利益诉求输入政治体系。然而，处于执政地位的中国共产党对弱势群体利益的表达往往更多体现在精英的主动体认而形成的“内输入”，群众路线作为“在通向权力的道路上所面临的形势而产生的一条基本原则”，实践中更多取决于领导者自身的工作作风，还并未上升到制度安排的高度因而具有了相当的随意性。就民主党派而言，其所能表达的基本是特定社会阶层的特殊利益，即使出于道德良知与社会责任感对弱势群体利益关注，也往往因为对生活情景的远离以及政协会议组织设置的缺憾而难以有效感知和表达。

第三，政府信访制度：不能承受之重。当前信访机构分散庞杂、归口不一，以及“只分诊，不看病”的权限设置带来信访制度本身的功能错位、运行不畅和效率低下。同时，现实实践中“上访”往往被视为非常态行为，尤其是“集体上访”和“越级上访”更被视为具有对抗性的社会事件而被屡遭阻止堵截，更何况在很多情况下弱势群体的上访事项本身就源于地方政府与民夺利的不当行为、职能角色的错位、粗暴的行政方式等。这导致一方面下层利益诉求难以有效上达，另一方面，去京上访的群众数量不断攀升，而立案数却极为有限。作为政府自身重要的纠错机制和弱势群体表达利益要求的主要制度化渠道，信访制度所发挥的作用日益捉襟见肘。“虽然绝大多数上访代表仍然坚持在体制内维权，但是一些上访代表，特别是到京上访的农民，已经与体制渐行渐远，甚至到了离心离德以至于对抗的地步。”[14]

第四，大众媒介利益表达功能的弱化。大众媒介拥有丰富的信息来源、先进的传播手段和巨大的社会影响，充当着国家与社会之间连接的关键角色，能够增加弱势群体利益输入的效能，并减少中间环节。同时，网络技术与信息技术迅猛发展所形成的网络媒体、网络论坛、网络社区等公共领域构建起了看似开放、交互的信息沟通模式和更具平民化色彩的权利表达平台。然而受制于经济和文化两个结构性机制的影响，新闻媒体缺乏对弱势群体的关注，甚至出现与强势群体联姻的倾向，弱势群体在大众传媒的话语空间被大大排挤和压缩而逐渐边缘化。加之地方政府基于“维稳”要求而实行的阻碍和压制更是极大地削弱了弱势群体在大众媒介中本已“低度再现”的利益表达。由于理性的缺失、独立性的缺乏以及系统的社会排斥现象，被寄予厚望的网络公共空间虽然在形式上具备了公共领域的“形”，却难以具备所应该具有的“神”和“质”。如果说代议制民主制度设计中至少还能在一定程度上为弱势群体提供利益表达的制度渠道的话，在网络空间中，这些人则几乎完全被系统地排斥在外。

3.利益表达内容：利益诉求内容的明确与表达非系统化。整体而言，当前弱势群体在与其切身利益息息相关，同时更易凸显或放大利益分配不平等的土地征用、房屋拆迁、环境污染、涉法涉诉、医患纠纷、劳资矛盾等领域具有明确的利益诉求。无论制度化的利益表达，还是采取制度边缘，甚至是非制度化方式的利益表达，这种利益诉求的内容本身是正当合法的，同时也是我国当前构建和谐社会、实践科学发展观过程中所强烈关注并力图解决的现实课题。

然而，虽然弱势群体对于个体切身利益的认识比较清晰并有着强烈的行为愿望来加以维护，但对群体整体利益的认识则比较模糊，因而在实际利益表达过程中输入政治体系的往往只是涉及个体的、非常具体的局部性问题，甚至是彼此不同、相互冲突的要求和议题，而并非涉及群体全局的整体性诉求。“群众利益的表达主要是零散的、不系统的要求所组成，这些要求几乎没有什么有效的政治组织和传播的资源，也不包括倾向于支持党的已知政策的更有组织的要求。”[6]170加之组织化程度低下，在特定持续的时间内，这种复杂化、个体化、分散化利益诉求的频繁输入往往超过政治系统实际的处理速度和能力而形成“输入超载”，带来延迟输出的时机、影响输出的效果甚至政治体系根本不做决策的情况。同时，在利益表达过程中也并非所有人都是理智的，利益表达内容自身极其复杂，它可能是经过理性斟酌考虑后形成的可行方案，也可能仅仅是在所处境遇积聚而成内在负面情绪的驱使下做出的夸大事实、单纯发泄的非理性化表达。利益表达的内容不全面、不深刻以及非系统化，同时难以全面、真实而广泛地反映弱势群体的整体利益和要求，直接影响到利益表达的影响力、政治体系的关注程度和回应能力。

由于上述问题和偏差，当前制度化利益表达的有效性极度缺失而被众多弱势群体边缘化。更重要的是，这种政治体系“输入—输出—反馈”循环系统中的反馈结果将直接投射于社会心理而带来政治效能感和对政府合法性认知的变化，社会价值观的重构以及社会行动方式的调整。“政治系统输出将作为现象学的刺激，而不是作为直接单独感知的经验而起作用，他们对那种以输出方式发生的东西的认知，将产生一种影响其支持感程度的机会，一旦我们开始解释成员对输出的认知，那么显而易见，一种新的、潜在的力量正在起作用。”[9]462在一次次制度化利益表达未果的挫折和无能体验刺激作用下，弱势群体将自觉形成对于自身能否通过制度化利益表达渠道来影响政治体系决策与行动并最终维护自身合法权益的现实自我评价。随着政治效能感水平的不断降低以及挫折无力感的逐步聚集，社会怨恨的负面情绪难免逐渐上升为社会的主导性情绪，现实社会生活正越来越多地在承受着由这种怨恨情绪所带来的严重危害性后果。因而，当前我们除了将目光聚焦于宪政层面弱势群体制度化利益表达渠道的完善，更需要关注政治体系实际运行的效能，同时提高弱势群体利益表达的能力和组织化程度，引导其进行明确化、系统化的利益表达，以此从更为宏观系统的角度提升弱势群体制度化利益表达的有效性程度。

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