校车安全：教育的使命与政府的责任

2012-12-21陈卓

理论导刊 2012年5期

关键词：校车物品政府

陈卓

(浙江警察学院社会科学部，杭州310053)

校车安全：教育的使命与政府的责任

陈卓

(浙江警察学院社会科学部，杭州310053)

解决校车安全问题，就校车论校车是不够的，应该将它放到教育系统和整个社会系统中统筹考虑。从“物品效用的可分性”这一自然属性看，校车不是公共物品；但是从体现“个人自由”、“社会公正”等社会属性看，校车是政府的责任。财政投入不足直接导致校车安全事件的发生，均衡配置教育资源是解决校车问题的必要前提。校车安全的问题是教育的问题，更是社会的问题，解决这一系列问题的根本在于建立宪政秩序。

校车安全；教育使命；政府责任

最近一段时间，甘肃等地校车安全事故被置于公众的视野之中，从而引发了全社会对校车安全的广泛关注。那些接送学生车辆发生事故的原因既有车（质量）的原因，也有人（驾驶员、教师、学校领导、政府领导）的原因，甚至还有自然（天气、道路）原因等等。但是如果仅仅针对这些具体原因，全民动员，“严查猛打”，那就只能是头疼医头，脚疼医脚，最终可能非但解决不了问题，还会制造更多新问题。解决校车安全问题，需要将它放到教育系统和整个社会系统中统筹考虑。

一、校车不是公共物品，却是政府的责任

公共管理理论把社会产品划分为“公共物品”和“私人物品”，萨缪尔森关于公共物品（Public Goods）与私人物品（Private Goods）的区分堪称经典：“公共物品是这样一些物品，不论每个人是否愿意购买它们，它们带来的好处不可分开地散布到整个社区里。相比之下，私人物品是这样一些产品，它们能分割开来并可分别地提供给不同的个人，也不带给他人外部的收益或成本。公共物品的有效率的供给通常需要政府行动，而私人物品则可以通过市场有效地加以分配。”[1]也就是说，“公共物品”由政府和非营利性社会机构等公共部门来向社会提供，而“私人物品”由市场向社会提供。所以说，政府埋单的一个逻辑前提是：这个“单”上列出的物品应当是公共物品。换言之，如果是私人物品或者准公共物品，政府就不必埋单或者只部分埋单。

1.从自然属性看，校车不是公共物品。从“物品效用的可分性”这一自然属性的角度看，不同于政府、国防、立法、司法等“纯公共物品”，公路、公共交通（包括校车）、公园、图书馆、学校，只能被看作是“准公共物品”。校车作为一种准公共物品，在消费方面具有较大程度外部性，它体现出消费中的争夺性和排斥性。

第一，消费中的争夺性，即你坐校车可能会导致其他想坐校车的人坐不了校车。这一现象在世界上很多国家（包括发达国家）都比较普遍，在目前我国校车总体需求不足的情况下，消费中的争夺性就更加明显了。目前，我国使用真正的专用校车的地区还是少数，如西藏拉萨、浙江德清县、广东顺德市、山东青岛市等，其他大部分地区还是“山寨校车”和标准校车混杂运营，包括微客、普通公路客车、公交车等。研究者在江西、湖南、四川的一些农村调研的时候，经常见到一些农用三轮车、摩托车在接送孩子，孩子们把车挤得满满的。那些家长也很无奈，明知这样的车不安全，但是没有正规的校车，只能让孩子坐那种车。统计数据显示，每年我国有超过1.85万14岁以下儿童死于交通安全事故，约有9000万学生需要乘坐安全规范的校车，专业校车的市场容量将超过100万辆。然而截止到2009年底，我国专业校车实际销售量仅为900辆。偌大的中国，校车却如此稀缺。[2]

第二，消费中具有排斥性，这意味着不是每个人都能无偿地坐校车，而只有先按价付款（或者用其他方式支付一定成本），才能有资格坐校车。英国、德国、日本都是如此。英国在校车费用方面，私立学校由家长承担，公立学校的租车费用由各地方政府承担，学生乘车费用由家长支付，通常使用较优惠的学期卡；此外，符合条件的低收入家庭儿童可免费乘坐校车。德国的校车多数是免费的，有权乘车的学生每人都有一个乘车卡，但也有一定的限制。日本很多地方的学生可以免费搭乘校车，但也有部分地区出于成本以及财政压力等考虑，规定乘坐校车付费。付费方式类似于乘坐公共汽车，现金购票或者提前购买月票或乘车券。[3]

2.从社会属性看，校车是政府的责任。当然，也有全部由政府“包下来”的，例如美国。在美国，校车是义务教育的重要组成部分，中小学生的运输费用被列入教育预算，由各州下拨到市（县），再由市（县）下拨到学校，由学校集中统一购买校车、管理和聘用司机，学生免费乘坐校车。当然，这种政府包下来的做法，并不就意味着校车已经成为公共物品。实际上，别说校车，就算是义务教育，是属于公共物品还是属于私人物品，都还是经济学界长期以来争论不休的热点话题，到目前还没有定论。观点争论的背后自有利益的争夺，它实际上涉及到教育的供给方式和财政来源。

如果教育不是公共物品，而是私人物品，或者只是准公共物品，政府为其埋单有必要么？回答是肯定的。但这个理由似乎不应当从经济学上找，而更应该求助于社会学。简言之，政府等公共部门提供教育与其说是出于“教育是一种公共物品”的考虑，不如说是出于“教育对社会的重要性”的考虑；与其说依据的是教育的“自然属性”，不如说强调的是教育的“社会属性”。实际上，教育是一个涉及社会公平的敏感领域，是关涉社会公平的底线。因此，教育的社会地位的界定，就不仅仅是由这个物品的固有属性和市场所能决定的，社会不同群体之间的协调、协商和博弈也成为举足轻重的因素。这里面有经济利益的考虑，但更多的却是遵循人道主义原则，从个人基本权利、社会公平正义的角度进行的权衡。也正是在这个意义上，有学者把公共部门界定为“致力于提供服务者（有时是商品），其规模和多样性不是由消费者的直接意愿决定的，而是取决于政府的决策，也就是取决于民主体制中公民的代表”。[4]具体到教育投入方面，之所以要让政府为教育埋单，是因为任何社会总是存在着一定的贫富差距，如果政府不管教育费用，谁有钱谁上学，那么未来的国家栋梁、社会精英就只能从富裕家庭子女中挑选，大批来自于贫困家庭的儿童就会失去向社会上层流动的机会，这不仅对一个国家而言是重大损失，而且从根本上也违背了“人人生而平等”的理念，侵犯了弱势群体受教育的权利。面对这种情况，只能由政府出面，通过国家财政收入或直接通过课税的办法，解决寒门子弟受教育的问题。

就校车而言，作为特种运输工具，如同消防车等公益特种车辆，校车的社会属性使其不能完全市场化，国家财政应该对此有公益投入。受服务群体学生的特殊地位决定，校车运营的安全度，应该高于市场运输业。要做到这点，就需要政府强制干预，将校车并入特种公交体系。校车司机纳入政府事业编制，但可进行企业管理，并要依法制定严格的运营制度与责任追究机制；校车应该由中央政府委托具有资质的大型国有汽车企业，在严格的监督下进行生产，并且由民营检测机构复检。在目前的情况下，不管谁埋单，校车作为一种重要社会资源，已经没有什么疑议；从政府举措的力度和速度上看，解决校车问题，似乎已经刻不容缓。

二、校车安全问题与教育政策的缺陷

在解决了“该不该管”的问题后，接下来要讨论“怎么管”的问题。很多人在分析校车安全问题存在的原因时，看到了交通基础设施亟待完善，路面行驶隐患大；某些主管部门、学校领导和学生家长对校车安全思想认识严重匮乏；校车司机交通安全法规意识薄弱；大雾天气、道路不平，导致司机遇到紧急情况处置不力等等，这些都是导致校车事件的原因，如果细数，还能找出很多。但是，在这些原因之后，还有更深层次的原因。原因要查，原因背后的原因，更要深究。

1.财政投入不足直接导致校车事件的发生。从“有益物品”的角度看，政府应当为实现所有适龄儿童平等的受教育权利提供服务，这包括了为儿童提供安全的交通运输保障。不过，“安全的交通运输保障”可以通过多种途径来实现，例如英国中小学生上下学交通方式较为多样化，主要包括走路、骑车、公共交通、校车和私家车，其中使用校车的中小学生不到10%。英国政府鼓励家长让孩子使用前4种方式上下学，而尽量少用私家车接送孩子，以减少马路拥堵，降低二氧化碳排放，从而保护环境。[3]与英国服务型政府的举措相比，我国政府之前处理这类问题的举措通常是“两手抓”：一手抓紧铁棍子，严厉打击、“依法取缔”一切“黑校车”；一手抓紧钱袋子，四处叫穷，坚决不出钱。在校车事件未引起全国关注时，曾有人大代表提交校车安全议案，但被教育部以“费用太大”挡了回去。[5]资金匮乏已经成为制约一些地方推行安全校车的瓶颈，很多学生不得不乘坐不符合安全规定的车辆。假如还像之前的做法那样，将那些违规车辆完全取缔，当地学生又会陷入无车可乘的尴尬局面。所以说，必要的资金支持是保障一些地方，尤其是偏远贫困地区远离黑校车的关键因素。就校车事件本身而言，解决之道在于,一方面依照政府主导原则，政府切实保障对校车的投入，为急需校车的中小学、幼儿园提供安全可靠的校车；同时，应建立政府、学校、家长、社会共同参与的安全监管体系，这是理顺权责关系之后的新的“两手抓”：一手抓校车投入，一手抓安全监管。最近的校车事件发生后，温家宝表态：一个月拿出条例，校车资金财政出。[6]可以说与之前的做法比较，这是一个进步。

实际上，发生在我国农村地区的校车安全问题，直接原因在于财政投入不足，最后导致学校不合格校车、黑校车泛滥。如果政府部门不加大投入，仅仅在安全监管上做文章，其结果只有两个，一是学生、家长、学校、社会大家“遵章守纪”，在“没有条件”的情况下，学生徒步上学，在城市还可以挤公交车，而在一些山区，则只能每天来回十几里甚至几十里跋涉；二是“严打”、监管风头过后，私车黑车死灰复燃，并逐渐泛滥，家长、孩子无法忍受长途跋涉之苦，出钱找私车送孩子，一切又恢复到原点。结合发达国家的经验，符合我国现实的选择是，对于中西部农村地区学校的校车，由中央财政统一出资购买，当地财政（省、市政府）负责校车日常运行经费；对于大中城市郊区学校的校车，由省财政负责出资购买，学校和家长分摊运行费用。在解决上述地区的校车问题之后，进一步从城市公共交通保障出发，将中小学校车纳入考虑。[7]

2.均衡配置教育资源是解决校车问题的必要前提。有一种观点认为，学生就近入学似乎是一种解决问题的办法，这既方便学生上学和家长接送，又不需要大规模配备校车，还减轻了学校的负担和社会的压力。[8]但是，我们不要忽视了就近入学是有前提的。在许多国家，公办义务教育也有社区内入学的规定，但同时其也立法以保证各社区教育资源的平等。如印度就规定公办小学教师与管理人员都实行轮换制，以消除教育资源集中于某些“特殊学校”的现象。没有这些前提，是谈不上“就近入学”的。众所周知，我国中小教育从过去的“按分数招生”改为了现在的“就近入学”。学生入学的标准从“人人平等”的“分数”转变为“生而不平等”的“地域”，这无疑与“在公平竞争基础上向全社会开放”的精神是背道而驰的。如今的“重点学校”将其控制的优质教育资源转化成为“创收”的手段乃至变相贿赂官员的手段，这已经不是什么秘密，动辄数百万元一套的“学区房”就是一个缩影。如果不改变这种不合理的教育资源配置，而仅仅将目光停留在政府、企业、个人勒紧裤带买校车上，在不远的将来，会不会出现“校车房”呢？面对“学区房”、“校车房”，最终受苦的还是那些无权无钱而空有理想抱负甚至“高素质”的平民子弟。

所以说，解决校车问题时当然要关注校车，但又不能仅仅盯住校车。因为校车问题本身只是教育问题的一个部分，校车有问题，教育更有问题。而且进一步说，校车上的问题，根子在于教育问题。中国缺乏校车制度，没有规定也没有立法，中国的校车还处于一种自发的状态。农村的校车需求是这些年撤点并校和集中举办乡镇幼儿园形成的，而城市间校车需求则主要是由于择校造成的居住地点和学校间距离增大。可以说，导致校车问题的根源在于教育资源配置不合理，均衡教育资源才是解决校车问题的治本之道。要实现教育资源的均衡，前提是保证教育经费的投入，关键在于取消重点学校和非重点学校。但我们国家在这两个重要问题上均止步不前，从而导致了校车问题的一再发生。自从1993年国务院首次提出教育经费占GDP比例4%以来，这个“理想”到现在一直未能实现。2006年9月1日实施的新修订的《义务教育法》对均衡教育资源虽有明确规定，可是，自该法颁布以来，各地义务教育中小学照样存在重点学校，一些学校照样分设重点班和非重点班。因为缺乏相对的机制保障实施，缺少行之有效的问责机制，过去近20年间，在教育投入和教育政策执行上每年都是违反“教育发展纲要”（包括《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》）和《义务教育法》的，但没有任何机构被问责，没有任何人被追究责任，从而导致了悲剧的一再重演。这迫使我们认识到，教育有问题，但不是教育问题，教育问题的根源在教育之外。

三、解决校车问题的根本途径

在处理校车问题上，目前的种种分析，在操作技术上和管理模式上花功夫比较多，这些举措是很必要的。但是，就现实而言，我们还有一个更根本、更重要的问题需要解决，那就是如何建构宪政秩序，监督政府切实履行职责。撇开根本的原则和机制问题，仅仅关注校车的“特权”，或者理论上政府与市场的“衔接”，这无异于隔靴搔痒。

1.校车问题归根结底是社会问题。据了解，日本校车制度在经营上一般有两种模式：一是由地方政府购买车辆作为专门的校车使用，并招聘校车司机；二是地方政府或学校与交通公司签订合同，将接送学生上下学的任务委托给对方。[3]不管哪一种经营模式，均应经过议会审核并通过，从而获得合法性，校车司机和受委托的交通公司都要接受地方教育委员会的管理和监督。不仅在校车问题上，而是在所有问题上，政府的每一笔钱，收多少，怎么收，用多少，怎么用，都要一清二楚，明明白白。

不管是加大校车经费投入，还是均衡教育资源，都是“干大事”，干大事就得“花钱”，政府要花钱，就得先征税。在民主法治的社会里，政府向公民提供公共产品和公共服务，公民向政府缴纳税收。而税收负担的高低则主要取决于政府所提供的公共服务的数量和质量。于是，国家与纳税人之间的关系，就很像是市场上的交易者，体现的是一种利益交换、平等互惠的关系。[9]既然双方是一种平等的法律关系，对税收的征用和使用也就不能只由政府自家说了算，而是必须事先取得另一方——纳税人——的同意、许可，并接受其监督。纳税人通过自己选出的代表，按照立法程序制定各项税收法律和政策，并对税款支出及用途进行监督管理。所谓“无代表，不纳税”，就是这个道理。在建立了宪政秩序的国家，这些问题是政府财政行为的一个自明的前提，所以不需要讨论，但是在今天的中国，不考虑这个问题而仅仅停留在引进西方“先进”理论，或者细枝末节上的修修补补，都不能从根本上解决问题，甚至会南辕北辙。正是因为缺少这样的理念机制，在绝对权力之下，没有权力之间的分立与制衡，没有权责对应的现代政府和科学民主的决策机制，宪法规定的公民的知情、参与、决策与监督等权利就得不到保障。我们可看到诸多乱象：一方面，政府缺钱，“到20世纪末财政性教育经费投入占GDP的4%”这个目标自1993年提出，至今都没有实现；另一方面，政府的钱多得花不完，尤其是政府部门的“年终突击花钱”，已经成为公开的秘密。一方面，国内的校车建设资金捉襟见肘；另一方面，政府可以给马其顿慷慨捐助校车。如果纳税人在税收课征中的民主参与、管理权利以及在税收支出中享有支出和用途的民主监督管理权得不到保证，那么政府“好心办坏事”、“拆了东墙补西墙”、“按下葫芦起了瓢”这样的事情就不会消失，人民的权益也最终得不到保障，发生校车事件也就是必然的了。

2.解决校车问题的根本在于宪政秩序的建立。根据现代宪政理论，“宪政的根本原则是限政与法治。宪政的核心特征就是对国家权力的法律限制。”[10]对于当代政府治理而言，良好的宪政秩序是基本的基础和前提。良好的宪政秩序意味着法治权威的确立、政府合法性的建立、政府治理体系的稳定、政府过程的有序等等。[11]要保障学生的生命安全，必须建立宪政秩序，理清政府、学校的关系，清晰界定政府举办教育的权利与义务，以及学校办学者的权利和义务，打破教育资源的垄断，建立教育的市场竞争机制，推进教育的科学民主决策，真正全面落实基础教育校本管理、高等教育自主办学，完善受教育者和公众参与管理、决策、监督的体系。就校车事件折射出的宪政秩序建设而言，我们可以朝“权”、“责”两个基本方面努力：

第一，在公共问题的决策和执行过程中保证公民权利的行使。公民权利有保障，生命安全才会有保证。通往校园的道路崎岖不平，这不是一天两天的事；发生事故的大卡车系无照套牌车，这也不是事故发生后才知道的。根据《道路安全交通法》，校车质量与驾驶员素质不符合要求的，学生家长可对此提起诉讼，司法机构应基于事实，裁定要求相关部门履行责任及时整改，但司法救济的路在现实中难走通。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》指出，“要建立健全教职工代表大会制度，不断完善科学民主决策机制”，“建立中小学家长委员会”，“引导社区和有关专业人士参与学校管理和监督”。按照此要求，应当建立由教师、家长、社区代表组成的教育委员会，对学校及周边的安全，做出相关决策，要求相关机构落实、执行，并根据执行情况问责。我们不仅要看到美国安全牢固更甚“悍马”的校车，更要看到这种校车的出现，是每一个公民、教育委员会、社会团体以及政府部门长期努力的结果。

第二，根据权责对应的原则建立相应的问责机制。权责对应是现代政治的基本原则，也是保持政治秩序良性运行的关键。2011年12月12日江苏省徐州市丰县首羡镇张后屯村的校车侧翻坠河事故，是在国务院高度重视校车安全、全国热议《条例》的背景下发生的。更具有讽刺意味的是，丰县县政府网站有消息说，从该年11月20日起，丰县在全县开展校车专项整治工作，并要求对重大安全隐患坚持“零容忍”、“零懈怠”。[12]虽有貌似“严厉”的规定，但监督、执法却不力，安全成为表面文章，“为人民服务”早已抛诸脑后。为了切实解决这种问题，一方面要从立法上进一步细化政府和官员的权责，不仅开出官员明细的“权力清单”，更需设计出明确的失职状态下的责任后果；另一方面要组织独立的调查组进行调查，把校方、交管及其它相关部门作为调查对象，根据调查结果，追究相关部门以及人员的责任，尤其是要建立对问责的事后监督制度，对免职官员的复出进行必要的约束，以防止官员问责流于形式。

[1][美]保罗·A·萨缪尔森，威廉·D·诺德豪斯．经济学（上）（第14版）[M].胡代光，译.北京：北京经济学院出版社，1996：571．

[2]佚名.核载9人怎能装下64人？17名“小博士”命丧校车！[N].温州都市报，2011-11-17．

[3]柳丝.盘点美英日校车管理经验美法律保障校车优先权[N].经济参考报，2011-11-29．

[4]Hicks，U.K.Public Finance[M].Walwyn：James Nesbit，1958：1．

[5]张璐晶.人大代表曾提交校车安全议案教育部称费用太大[N].中国经济周刊，2011-11-29．

[6]周宇.温家宝：一个月拿出条例校车资金财政出[N].京华时报，2011-12-02．

[7]熊丙奇.建立校车制度可分步骤进行[N].青年时报，2011-11-24．

[8]屠晨昕.教育的现实距离理想有多远[N].钱江晚报，2011-12-11．

[9]李炜光.写给中国的纳税人[J].书屋，2006，（12）．

[10]刘军宁.公共论丛：市场逻辑与国家观念[M].北京：生活·读书·新知三联书店，1995：22．

[11]张成福，党秀云.公共管理学（修订版）[M].北京：中国人民大学出版社，2007：18．

[12]李润文.江苏丰县曾要求对校车安全隐患零容忍[N].中国青年报，2011-12-13．