当代中国农民非制度化利益表达问题研究

2012-12-21庞超

理论导刊 2012年11期

关键词：制度化利益农民

庞超

（南京审计学院思政部,南京211815）

当代中国农民非制度化利益表达问题研究

庞超

（南京审计学院思政部,南京211815）

在社会利益格局和利益关系不断调整的转型时期，我国农民利益表达呈现出比较规范化、程序化的基本趋向，有序利益表达的格局逐步形成。但是，受自身主体性条件、国家制度供给和保障以及基层政府传统治理体制和方式的影响，越级和集体上访、群体性申诉、“庇护型”诉求表达等非制度化参与现象也很普遍。为此，应切实从利益表达的主体、客体、制度和载体等层面构筑起一个公平畅通的利益表达和博弈平台，引导、规范农民通过制度化渠道来表达合理的利益诉求，以促进社会主义和谐社会目标的实现。

农民；非制度化利益表达；制度化利益表达；规范

农民利益表达，从规范性、程序性的角度分析，主要包括制度化利益表达和非制度化利益表达两种类型。制度化利益表达是一种有序的利益表达，是通过合理合法的手段和方式直接或间接地向利益表达客体提出利益要求，并以一定的方式努力实现其既定目的的行为或过程。相对于制度化利益表达而言，非制度化利益表达是指通过非正当或非法的方式所进行的利益诉求表达行为，它属于无序利益表达的范畴。二者的差异在于利益表达行为所依据的标准是否符合国家既有的法律、规章、条例以及所规定的程序等。现阶段，农民非制度化利益表达时有发生，且有衍生和扩大的倾向。这些非制度化表达不通过正规的参与渠道，不遵守正式的参与规则，往往表现出动机的多层次性、组织的非程序性、行为的非理性、性质的复杂性以及后果的消极性等特点。如果任其滋生蔓延，势必侵蚀基层政府的合法性资源，威胁乡村治理和社会秩序，严重阻碍农村的改革、发展和稳定。那么，如何看待当前农民非制度化利益表达因生成原因的多样性而呈现出的多样化表现形式，其形成机理又如何，如何从战略和策略上去化解？这是本文研究的主题所在。

一、农民非制度化利益表达的基本表现形态

当代中国处于社会大转型、大变革的时期，利益均等化的格局逐渐被打破，利益分化与重组日益加快。与之相伴的是不同社会群体和阶层的权利意识被不断唤醒和强化，对利益的诉求、角逐和博弈日趋加剧。作为人口中占绝大部分的农民群体，通过制度化渠道表达利益诉求是他们实现自身利益和维护合法权益的主要途径。但是，当在缺乏常态、畅通的表达途径或合理诉求难以得到有效满足的情况下，农民就有可能采取非制度化甚至暴力的手段来维护自身的权益。

第一，越级上访和集体上访。近年来，农民通过信访渠道向国家机关表达诉求、反映问题中，出现了越级上访和集体上访两种违反《信访条例》的非程序化的参与和表达行为。公民上访从本质上说，是希望以更大的权力来纠正较小的权力。因此，公民在上访时有向更高权力靠近的潜在动力：惊动的权力级别越高，事情的解决就可能会越快。当上访者认为目的没有达到时，“越级上访”就成为不由自主的倾向。在不少农民看来，遥远、抽象的上级政府是好的，而身边、常接触的政府是差的甚至是坏的，这种心理倾向也导致了“越级上访”的可能性。特别是近年来农民群众认为基层信访解决不了问题，频频进省城或进京上访，反映他们的问题，这不但增加了参与的成本，而且加重了社会管理成本。“集体上访”是指不属于同一家庭的5名以上的上访人员，为了共同的利益、共同的愿望而串连在一起，集体到党政机关或政府主管部门上访的活动。[1]随着我国工业化和城镇化进程的加快发展，农民上访主要反映的是征地补偿、房屋拆迁和村干部的贪污腐化等问题，尤其是因征地拆迁、补偿问题引发的集体上访持续升温。有些集体上访专门选择重大节假日和重大活动期间赴省、进京上访，以期引起领导重视，使问题得到解决。集体上访一旦形成，其规模较大、涉及面广、组织性强，如果处理不好，容易激化矛盾。

第二，群体性申诉。农民群体性申诉利益表达，主要表现为农村引发的群体性事件。特别是近年来涌现出的诸如贵州瓮安、云南孟连、甘肃陇南、广东乌坎、江苏启东等规模较大影响广泛的群体维权事件。从农村群体性事件的发展态势来看，呈现了几个主要特征：一是从群体性事件的动因来看，出现了从“纠纷型”向“维权型”转变的发展趋势。据统计，“维权抗争型”事件占农村群体事件的90%以上。[2]“维权型”社会群体的利益冲突，其冲突诉求的直接对象是公共权力机关，其大多是农民群体的合法权益受到来自公共权力机关及其人员的侵害和剥夺而引起的一种反应性的抗争行为。二是从群体性发生过程分析，农村群体性事件出现了从“临时纠合型”向“严密组织型”的转变趋势。“严密组织型”群体事件具有较为严密的组织领导和明显的策划特征。从近年来出现的大量农村群体性事件来看，尽管表面上仍是一种自发的群众性行为，但农民已经自觉不自觉地出现了趋于组织化的行动要求。三是从群体性事件的性质来看，出现了“非直接利益冲突”日益剧增的发展趋势。近年来，在农民正当维权时，社会泄愤事件、社会骚乱等突发事件也不断发生，其参与者、行动逻辑有新的特点，社会泄愤事件的参与者，基本上与相关问题并没有直接的利益关系。参与者主要是借题发挥，表达对社会不公、官员腐败等现象的不满，以发泄为主，伴随一些偶然事件引起，突发性极强。

第三，依靠家族、宗族组织进行的参与表达。毛泽东曾尖锐地指出：“政权、族权、神权、夫权，代表了全部封建宗法的思想和制度，是束缚中国人民特别是农民的四条极大的绳索。”[3]当前，家族宗族组织活动仍是一些地方农民无序参与和表达的一种重要形式。如果家族宗族组织通过制度化的方式进行政治参与和诉求表达，这本无可厚非，毕竟家族宗族组织作为一种自成体系的非正式权力形式和关系网络，是中国传统文化的缩影，但问题是一些家族宗族组织衍生出了一些不符合正式政治规则的政治意识，表现为其非理性诉求表达行为的扩张。尤其是在那些家族宗族活动猖獗的地方，家族宗族组织在族头、宗老的主持和唆使下，侵蚀农村基层政权，干预农村公共事务，影响国家公务人员执行公务，公然抵制中央和地方政府的方针政策在农村的贯彻执行，甚至为了家族宗族的“利益”而无视国家法纪，利用金钱、物质收买腐化当地党政领导人，与乡村干部勾结寻找权力保护伞实现自身政治和利益诉求。家族宗族组织的非制度化活动一定程度上给农民自主参与表达的愿望与要求造成很大的负面影响，也对农村地区的政治稳定与乡村治理构成严重挑战。

第四，直接抗拒、自焚抗议等极端利益表达方式。农民基于对相关组织、部门的规定以及法律的不满，或不服法院的判决，或认为自身的合法权益遭受国家权力部门侵害时，就可能会选择一些诸如游行示威、直接抗拒甚至自杀自焚等极端的方式影响政府部门的决策。近年来，程度不一、形式各异的农民抗拒行为时有发生，在一些地方甚至发生了聚众哄闹，殴打围攻执法人员，抢夺执法材料、执法车辆，以暴力、威胁乃至自杀方式妨碍或者抗拒执法，致使执法工作无法进行的事件。农民的直接抗拒、自杀自焚抗议等极端的利益表达行为实质上是维护自身利益的一种本能反应，是抗拒人在充分考量了违法行为的既得利益和守法之间的利益之差后作出的过激行为选择。尽管有时农民的抗拒抗议行为情有可原，而且在不少抗拒抗议行为发生和结束后，社会舆论往往倒向抗拒主体，给予他们的同情大大多于对行政执法主体的支持，但是良好的社会秩序需要执行人员依法执法，更需要全社会公民的理解、配合与支持才能实现。毕竟这些非制度化表达行为中的暴力已经触及到了我国《刑法》的相关条款以及《治安管理处罚法》的相关规定，危害了正常的行政管理秩序和公共秩序。

第五，“庇护型”利益诉求表达。“庇护型”利益诉求表达是指依靠个人的主观努力，通过各种亲属或人际关系，借助特殊的私人关系网络突破程序性规定寻求自身利益最大化的非制度化诉求活动。乡村社会关系的差序格局决定了中国农民以“私”为中心的行为逻辑，因此，在血缘、亲属和人际网络关系的影响下，不少农民需要进行诉求表达时首先思考的是有哪些亲属或具有血缘关系的人或在什么地方有什么样的同学、老乡、干部或战友等庇护型私人关系对于自己利益的实现有帮助，并通过他们来维护、实现和增进自身的利益。请客、送礼、行贿等个人体制外的接触在农民政治生活中普遍盛行，这些都是依靠关系网络进行“庇护型”利益诉求表达的现实反映。

二、农民非制度化利益表达的形成机理

客观地讲，诱发农民非制度化利益表达的因素是一个复杂的动态系统，既有农民主体性条件方面的因素，也有体制和制度设计与运行诸环节上的问题，还有地方政府对农民利益表达认识不清或存在偏差乃至在实际工作中存在“缺位”或“越位”的原因。具体地讲：

第一，农民日益增长的利益表达要求与自身意识、素养、能力等主体性条件有限之间的矛盾。在整个农民利益表达的运行逻辑中，表达主体是处于中心地位的变量。农民利益表达行为的层次和程度、其行为是否有序以及表达效度需要一支不可或缺的内在推动力，那就是农民内在的主体性条件。当前，一方面是农民长期压抑的民主参与热情极大迸发，希望通过诉求表达维护、实现与增进自身利益，另一方面与利益表达积极性相比，农民利益表达水平由于受制于主体性条件仍然有限。一是传统政治文化对农民政治意识的束缚。中国几千年的传统政治文化沉淀进入了广大农民的灵魂深处，“三纲五常”的伦理准则，“官贵民贱”意识以及封建宗法观念、乡土观念、重礼俗而不重法制思想，共同构成了当代中国农民表达和参与的心理障碍，并支配和困扰着农民表达和参与的意识与行为。特别是在传统政治文化受到冲击、主流政治文化的主导作用受到挑战的情况下，各种价值观念、取向、偏好相互交织和摩擦。农民面对多元化的社会意识形态和价值取向，其思想观念往往出现种种矛盾和困惑，致使自身意识和认知很难完全受主流政治文化的主导。甚至有时候，这种杂然并存、错综复杂的政治文化现象，使得农民无法进行理性的价值判断和行为选择，从而越出政治系统的轨道，发展成为一些非理性的表达和参与。二是经济条件和地位导致农民心理上的不平衡或偏差。经济资源的缺乏会导致获取政治技能、政治知识的能力的弱化，其利益表达的方式、层次、手段也会不同。处于底层地位的利益受损农民群体由于经济和社会资源匮乏，又缺乏组织和技术的支持，决定了他们在制度化利益表达中或力不从心或无能为力。更为严重的是，这会引起农民心理上的“相对剥夺感”，以及对社会强烈的不满情绪。如果积累到一定的程度，这种不满感就会无限扩大，造成已有的体制内利益表达渠道很少被他们利用。犹如阿尔蒙德所说：“在贫富之间存在巨大鸿沟的社会里，正规的利益表达渠道很可能是由富人掌握的，而穷人要么保持沉默，要么是采取暴力的或激进的手段来使人们听到他们的呼声。”[4]三是农民文化教育水平整体较低。农民作为整体受教育程度低者，缺少对各种政治现象的认知，其分析、推理和判断的能力也必然存在缺陷。特别是其主体性参与的法制观念匮乏、规则和契约意识不强，在制度化渠道不通畅或对有关制度体系内的基本方法、程序和途径不甚了解或一无所知的情况下，他们就容易倾向于通过非制度化的诉求渠道达到维护自身权益的目的。四是农民组织化程度较低。处于高度分散无组织状态的农民，当遭受基层政府及其它强势集团利益侵害时，没有组织能够代表他们的意志与利益侵害者进行沟通、磋商和协调，只能个体性地向政府各级机关求助，这种参与的经济和社会成本对农民个体来说不仅是高昂的，而且容易导致农民利益表达的混乱和无序，一旦出现能够表达自己意志的契机，大家就会一哄而上，造成大规模的群体性抗争事件以及“街头政治”和“夜晚政治”现象，给社会的稳定带来巨大的影响。

第二，农民日益增长的利益表达要求与基层政府传统治理体制和方式之间的矛盾。在农民利益表达体系的各项构成要素中，政府是组织者、引导者，政府有责任在农民利益表达由盲动走向理性、由无序走向有序的过程中起到引领和协调作用。但是，农民权利意识、利益意识在不断被唤醒和强化的同时，传统的治理体制和方式却带来了政府责任的缺失。一是一些地方政府及其行政人员对农民利益表达认识不清或存在偏差。由于传统官僚体制未能摒弃，“官本位”思想未能根本转变，一些农村基层干部官僚主义盛行，漠视农民的政治权利，将农民反映的意见、批评以及涉及农民利益的各种问题，视为影响农村经济持续发展和损害政府部门形象的因素，对农民利益表达行为的正当性不予肯定，甚至认为这是给政府找事，会削弱党的领导，影响自身既有目标与利益追求，并对某些行政权力和政治空间造成冲击。二是一些地方政府行政不作为、政策制度执行不到位。在自上而下的干部政绩考核体制下，一些地方政府部门对待农民通过体制内诉求表达渠道反映的合理利益要求采取推诿、扯皮的态度，能拖就拖，或不给予充分合理的回应和反馈。政府这种在利益综合与利益协调方面的缺位现象必然会影响农民以正常渠道和合法形式参与和表达的实际效果。诉求表达严重受挫，农民要么选择沉默，要么铤而走险选择和采取强制性的利益表达形式。三是一些地方政府公权力恣意扩张，行政权力失范。由于有“一票制”和“零指标”的巨大压力，基层政府广泛运用“压力型维稳机制”。“压力型维稳机制”对农民利益表达的影响是非常大的，在这种“维稳”机制下，以压制和牺牲农民的利益表达为前提来实现短期内的社会稳定，这种“维稳机制”易陷入“治标不治本”的困境，从长远看更难以形成制度化的积累。现实中，一些地方政府对农民制度内表达行为采用各种手段施加压力，采取“打、堵、捂”的方式千方百计为农民参与设置障碍，悬置农民的表达权，从而加深了农民的反抗意识和急躁情绪，非制度化利益表达行为由此诱发。

第三，农民日益增长的利益表达要求同国家制度供给和保障不足之间的矛盾。农民利益表达必须有体制和制度上的保障，使之具有普遍的约束力和相对稳定性。虽然我国已经初步建立起了与之相关的制度化利益表达渠道，但是，审视其在农民利益表达中的安排、作用及其运行诸环节，可以发现国家制度供给和安排尚不能满足农民不断增长的权益诉求。一是制度缺失。我国利益表达制度化建设跟不上形势的发展，严重滞后于公民权利意识的发展。比如《新闻法》、《听政法》等都没有建立起来。此外，虽然有关法律法规为农民诉求表达提供了基本的法律依据，但是有些只是原则性和方向性的规定，对于制度的落实和执行程序，也就是应该“怎么做”则规定不够，缺乏操作性的实施细则。缺乏制度约束或操作性的程序性规则必然导致行为缺少规范性，当前农村群体突发性事件的引发，其中一个重要原因就在于利益表达制度体系的很多程序不够健全。例如，人大制度缺乏人大代表主动自觉联系选民的机制，导致了农民所表达的利益需求信息在自上而下的传递过程中被搁置或失真。二是制度错位。错位即不协调或矛盾、抵触。制度增多了，但制度之间的冲突和规则之间的协调性和相容性问题也增多了。以信访为例，农民上访反映问题是法律赋予的权利，但现实中有的地方法院、公安局和信访局却联合出台法律法规，界定“非正常上访”，并且规定对此行为的惩罚措施，大张旗鼓地将访民非正常化，致使中央政策被“潜规则”扭曲。三是制度悬置。一些制度虽然初步建立，但是“有名无实”的制度通道其功能失调现象时有存在，堵塞了农民利益表达的空间，或在很大程度上流于形式，没有真正发挥其传达民意的功能。例如，现实中行政诉讼制度这种公权力救济的供给和服务就不足。四是制度逆变。当前，村民自治制度逆变现象十分突出。村民自治在村一级为农民提供了通过参与政治实现表达权的渠道，但在实际运行过程中，一些村民委员会、农村基层党组织的利益表达功能难以充分发挥，致使村民自治本身出发点、本质特征和精神实质发生了很大的变化，功能发生嬗变，由此导致农民对自治组织依赖和认同程度降低。

三、农民非制度化利益表达的化解之道

社会各阶层依法理性表达合理诉求，共享改革发展成果，已提到“十二五”时期重要议事日程。当前，农民非制度化利益表达问题已无法回避，为此，必须从利益表达的主体、客体、制度和载体等四个主要层面入手，构筑起一个公平畅通的利益表达和博弈平台，引导、规范农民通过合法途径来表达合理的利益诉求，从而化解农民的非制度化利益表达。

第一，农民利益表达的主体层面。优化农民主体性条件，塑造利益表达主体的参与意识、能力和技巧，对于引导与规范农民利益表达行为至关重要。首先，提高农民的社会经济地位。一是变革城乡二元结构，消除体制性障碍。要彻底摒弃城乡二元体制壁垒，就必须改革现行户籍制度，废除和终结一切歧视农村和农民的制度安排，建立迁徙自由、城乡统一的户籍管理制度，这样在政治上可以支持农民积极参与国家政治生活，在法律上确认农民的平等权利，尤其为从根本上解决流动农民的政治权利、经济权利和社会权利问题提供体制条件。二是大力发展乡村经济，着力改善农村民生。只有发达的商品经济才能从根本上动摇和瓦解旧的思想观念、行为习惯的基础，才能推动形成与新的社会相适应的现代政治观念、权利义务观念以及平等意识、契约意识和竞争参与意识。其次，培育理性参与型政治文化。通过对农民积极开展广泛的公民教育，提高农民科学文化素质，加强农民权利意识、民主意识、法制意识，建构农民守法、宽容、恕道、理性论事的公民价值观，塑造农民公共责任、公共性格和公共精神。再次，提高农民组织化水平。在农民正式组织缺乏的条件下，需要大力推进公民社会发展，积极推动以农村社会组织为载体的组织化表达。为此，要结合农民自身的特点，完善农民参与的组织结构，构建农民组织的制度框架，强化农民组织的利益表达功能，对农民组织进行形式上和内容上的创新，使之形成利益诉求、凝聚和协调的组织形式，从而增强农民利益表达方式的理性化和合法化。

第二，农民利益表达的客体层面。首先，作为利益表达客体的政府在对待农民利益表达时必须秉承现代、理性和包容的政治理念，适时地支持、接纳与引导，正确处理好“维稳”与“维权”之间的关系，积极转变政府职能。这就需要地方政府坚持民主执政，优化执政方式和决策过程，改变偏重依靠行政命令和政策来解决问题的办法，自觉主动地顺应自下而上的民主要求和参与诉求，进一步增强体制和制度的弹性、包容性，努力使自身尽快适应社会主义市场经济催生发展而来的全新政治生态。其次，地方政府应该建立系统完善的利益表达客体回应机制，对于农民的诉求表达能够作出及时、快速和有效的回应。通过在政府和民众之间搭建一个良好的互动平台，建立一种利益表达、利益整合、政策制定、政策执行和政策反馈的政府运转机制，从而使各级政府成为得到人民拥护的、负责任的、廉洁和高效的政府。再次，控制地方政府的“失范”行为。加强地方政府官员的责任意识、法律意识和政治道德感，提高基层干部队伍素质，优化农民利益表达的行政环境。同时，建立和推行政治追究和问责制来规范和约束基层政府越权、侵权行为，使官员真正树立一种高度的责任和危机意识，促使基层政府行政行为规范化、程序化。

第三，农民利益表达的制度层面。通过加强政治制度化建设，构建科学合理的利益表达制度体系，疏通现有体制内的利益表达渠道，解决农民利益表达渠道的阻塞问题，将农民的利益表达行为纳入到政治系统可控制的轨道上来。在这里，加强制度化建设包括两层含义：一方面，要加强利益表达方面的法律与制度建设，把农民利益表达的方式、途径、内容以法律形式固定下来，使其规范化；另一方面，还必须保证这些制度能够得到有效贯彻，防止制定的法律、制度成为一纸空文。为此，需要重新整合已经碎片化的制度体系。通过有机整合，将保障农民利益表达的碎片化制度，如人大制度、信访制度、诉讼制度、大接访制度、巡视制度、领导人现场处置与办公制度、领导干部联系群众制度、法律援助制度等系统化，从而充分发挥制度的合力，夯实农民利益表达的制度基础。同时，开辟新的制度化利益表达渠道，拓展农民利益表达的制度性空间。比如，建立民主恳谈会利益表达渠道、社情民意调查利益表达渠道、涉农政策的听证会利益表达渠道以及专有农民网站或论坛等。

第四，农民利益表达的载体层面。人类社会的每一次技术革命都会对政治生活产生重大影响。当前，广播、电视、报刊、网络等大众传媒应以其自身的舆论优势和时效性等特点在农民诉求表达中扮演不可或缺的角色，成为农民表达自身利益、参与政治、影响决策的一条公共舆论性沟通表达渠道，以此搭建农民利益表达的平台和载体，扩大农民的知情权、参与权、表达权和监督权。但是，大众传媒由于存在显失公平、自身偏离或“异化”、缺乏应有的独立性以及相关法律制度欠缺等问题，在表达农民群体权益方面其功能没有充分发挥。因此，必须强化大众传媒在农民利益表达中的社会责任。一是大众媒体应最大化地保障农民等弱势群体的“传媒接近权”，做到资源分配的公平公正，防止公共领域“殖民化”。二是大众媒体应采取“平民化”的视角，广开渠道，为农民话语表达搭建平台，充分发挥社会公共空间职能。三是大众传媒应主动承担起维护社会公平正义的社会责任，充分发挥其独特的舆论监督、导向和压力机制的作用，真正展现其作为“第四权力”的正义力。

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D422

1002-7408（2012）011-0070-04

江苏省教育厅高校哲学社会科学研究基金资助项目（2012S J B710013）的阶段性成果。