党内选举的模式演进及其创新路径

林学启

（中共山东省委党校党史部，济南250021）

党内选举的模式演进及其创新路径

林学启

（中共山东省委党校党史部，济南250021）

中国共产党成立以来，一直重视党内选举的理论创新和制度创新，并取得了突破性进展，对于促进党内民主制度建设发挥了重要作用。但是，由于历史和现实的种种因素，党内选举还存在党代表结构比例不尽合理、候选人初始提名权不确定、差额选举范围和比例不恰当、选举程序上的人为因素、特殊情况的常态化、自体监督动力不足等问题。改革完善党内选举制度，要改进候选人提名制度，把群众公认作为候选人提名的确权主体；尊重基层直接选举创新经验，探索党内公选新模式；适度扩大差额选举的比例，增强差额选举的公信度；增强党内选举的技术精巧性，提高党内选举的民主性；建立健全与党内选举制度相配套的制度，积极营造各方面优秀人才脱颖而出的制度环境。

党内民主；党内选举；模式；问题；对策

党内选举作为党内生活的一项重要民主形式，是党章赋予党员和党代表的一项基本权利。中国共产党成立以来，一直重视党内选举的理论创新和制度创新，并取得了突破性进展。然而，受我国现阶段特殊国情和各方面因素的制约，党内选举还存在一些问题。对这些问题保持清醒认识，既有利于改革和完善党内选举制度，也有利于进一步推进党内民主。

一、党内选举的模式演进

我们党从一开始就是按照民主集中制组织起来的统一整体。作为党内民主制度基础的党内选举伴随着党员队伍的逐步壮大经历了直接选举到间接选举的变化，其间呈现出推举、等额选举、差额选举等多种形态的变化。

1.推举：党内民主的原初形态。党的一大通过的《中国共产党纲领》虽然对党组织领导机构以及中央与地方执行委员会的产生规定了“选出”的方式，但对于“选”的具体办法并没有做出规定。党的二大通过的《中国共产党章程》规定了各级党组织负责人的产生方法：每组公推一人为组长，地方执行委员会通过“推举”产生，中央执行委员会由全国代表大会“选举”产生。[1]139-140这是我们党第一次对党内选举作出明确的规定。推举是当时党内选举的常态。推举，就是推选、荐举，也就是通过口头的方式提名选举。在党的一大上，陈独秀、李达、张国焘就是被推举为中央局领导人的。1 9 2 2年6月1 5日，中共中央发表《中国共产党对于时局的主张》中提出“采用无限制的普通选举制”作为“我们目前奋斗的标目[目标]”。[2]“无限制”是一种民主的理想状态，说明我们党已经意识到把党内选举作为党内民主的有效手段。1927年6月1日通过的《中国共产党第三次修正章程》规定：中央设立政治局，政治局委员及候补委员通过选举产生；省、县（市）可以设立常委会，省委常委通过推举产生，市、县委常委通过互推产生。党的六大通过的《中国共产党党章》明确提出：下级党部与高级党部由党员大会、党部会议及全国大会选举之；各级党部对选举自己的党员，应作定期的报告。

在这个阶段，由于全国党员基数不大，各级党组织机构人员构成少，虽然在党的各个层次领导人产生中采用了推举、互推、公推、选举并用的多种形式，但是从党内民主的角度来看，以推举为主要方式的原初形态的选举，基本上是定向推举领导人。

2.等额选举：党内民主的有限进步。党的七大通过的党章对于党内选举的内容、形式、方法都做出了更为具体的规定。如，“党的各级领导机关由选举制产生。”“选举党的各级委员会，须按候选人名单进行无记名投票或表决，并保障选举人有批评与调换每一个候选人的权利。”[1]185-186在这里从党内选举的程序上提出了如何保证党内民主的问题，也初步提出了候选人提名权，不仅仅局限于党组织的问题。党的八大在七大党章的基础上，进一步扩大了党员的选举权利，规定候选人名单应当经过选举人的讨论。如，第22条规定：“党的组织和选举人所提出的候选人名单，应当经过选举人的讨论。……党的基层组织的选举，在不可能采用投票方式的时候，可以采用举手表决的方式；在这种情形下，应当采取按照候选人名单逐个表决的办法，禁止采取全名单一次表决的办法。”[1]205八大对党内选举制度的重大改革之一是，在正式选举之前增加了预选程序。在大会选举前，先由各代表团提出一个名单，然后中央集合起来，由政治局同各代表团制定一个预选名单，各代表团进行预选，再由政治局集合起来制定正式候选人名单。这样的选举程序有效保证了选举人意志，开创了党内民主的良好局面。

遗憾的是，八大以后，由于党的民主集中制不断遭到破坏，导致八大党章的正确规定流于形式。九大、十大党章把我们党历来坚持的选举制度改为“民主协商、选举”。从选举实践看，九大代表是在所谓“民主协商”、“听取群众的意见”之后“推选”出来的，并不是由各省、市、自治区党代会选举的。十大代表也是由党委扩大会议选举产生的。因此，“民主协商”成了领导指定或变相任命的同义词，使党内民主生活遭到严重破坏。十一大党章由于种种原因，也没能承担起应有的历史使命。

3.差额选举：党内民主的突破性进展。1980年2月，党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》，亮点之一就是第一次明确提出党内选举实行差额选举的办法，即“选举应实行候选人多于应选人的差额选举办法，或者先采用差额选举办法产生候选人作为预选，然后进行正式选举”。[3]党的十二大党章对此作了变通规定：“可以经过预选产生候选人名单，然后进行正式选举。也可以不经过预选，采用候选人数多于应选人数的办法进行选举。”[1]246同《关于党内政治生活的若干准则》相比，没有明确规定预选是否采取差额选举的办法，直接的差额选举降到第二位，但规定，不经过预选的应采用差额选举。1987年11月，党的十三大恢复了十一届五中全会对选举方式的规定，在《中国共产党章程部分条文修正案》中规定，“可以直接采用候选人数多于应选人数的差额选举办法进行正式选举。也可以先采用差额选举办法进行预选，产生候选人名单，然后进行正式选举。”[1]259首次把差额选举确定在党章中，标志着党内民主实现了新的进步。但是，十三大也没有把差额选举彻底贯彻到党内选举制度中，因为十三大报告指出：“近期，应当把差额选举的范围首先扩大到各级党代会代表，基层党组织委员、书记，地方各级党委委员、常委，和中央委员会委员。”[4]没有明确规定在正式选举中还要采取差额选举，在实践中，就表现为简化选举、搞形式化的差额选举。之后，为了弥补选举实践的不足，中共中央先后颁发了三个涉及党内选举的办法和条例：一是中央组织部于1983年颁发的《关于党的省、自治区、直辖市代表大会实行差额选举的暂行办法》，规定：党的省、自治区、直辖市代表大会的代表，委员会的委员、候补委员和常务委员会委员，纪律检查委员会的委员、常务委员实行差额选举。党的省、自治区、直辖市委员会的书记、副书记，纪律检查委员会的书记、副书记暂不实行差额选举。这就明确规定差额选举扩大到常委，书记、副书记仍实行等额选举。二是中央于1990年6月颁发的《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》：“实行差额预选时，赞成票超过实到会有选举权的人数半数的，方可列为候选人。”[5]从科学性的角度衡量，差额选举因为有了数量上的法规依据，从而具有了可操作性，保证了差额选举的权威性。三是中央于1994年1月颁发的《中国共产党地方组织选举条例》，考虑到书记、副书记是在经过差额选举的常委中产生的，对差额选举没有作出新的规定。由此容易在集体决策中造成书记相对集权、常委相对无权的不对等现象。

二、目前党内选举存在的问题

不可否认的是，党内民主选举，无论是从理论上还是实践上都有了累积性进步，但是，目前党内选举的实践运行与文本规定的理想状态还有一定距离。具体来看，这些问题表现在如下几个方面：

1.党代表的结构看似面面俱到，实际上比例还不科学。目前，党内选举的法规依据是《中国共产党章程》第十一条、《中国共产党地方组织选举工作条例》第九条，其对党代表人选作了如下规定：党的地方各级代表大会的代表名额，由召开代表大会的党的委员会全体会议，按照有利于充分发扬党内民主、有利于讨论决定问题和代表具有广泛性的原则确定。党的省、自治区、直辖市代表大会代表名额，一般为四百至八百名；设区的市、自治州代表大会代表名额，一般为三百至五百名；县（旗）、自治县、不设区的市和市辖区代表大会代表名额，一般为二百至四百名。党员和所辖党组织较多或较少的，可以适当增加或减少代表名额。以上这些原则性、弹性很大的规定，在具体的选举实践中，就留下了自由裁量的空间。

从表面上看，党代表的人选来自各个层面，体现了党内民主的要求，但是实际上比例结构并不科学。以某市某年的党代会代表选举为例。在省里的选举工作宣传提纲里，对于“党员领导干部”和“生产和工作第一线的党员”是这样界定的：党员领导干部，主要是指乡(镇)以上党政领导干部，市(地)以上党政机关处级以上领导干部，大中型企事业单位领导人员。生产和工作第一线的党员，主要是指直接从事生产、科研、教学等工作的党员，也包括农村基层干部，小型企事业单位的领导人员和大中型企事业单位的中层管理人员，县以上党政领导机关的科以下干部。既担任领导职务又从事科研、教学工作的专家、学者可视为一线代表。省里给某市的党代表名额是87名，各级党员领导干部57名，占代表总数的65.6%。经济、科技、政法、教育、宣传、文化、卫生、体育等各方面生产和工作第一线的代表30名，占代表总数的34.4%。由于“党员干部领导干部”已包含了乡镇以上的领导干部，而“生产和工作第一线的党员”也包括“农村基层干部，小型企事业单位的领导人员和大中型企事业单位的中层管理人员，县以上党政领导机关的科以下干部”，最终，党员领导干部占到代表总数的70%以上，一线代表、知识分子、先进人物、少数民族等所占的比例不超过30%，加之一线代表中相当一部分是基层领导干部，所以真正是一线党员的代表数量更少。这种表面上的面面俱到，实际上的比例失调，和党内民主的要求还存在距离。

2.候选人初始提名权还主要在党组织手中或者说在“一把手”的掌控中。虽然《中国共产党章程》《党政领导干部选拔任用工作条例》《中国共产党基层组织选举工作条例》，对于党内选举中的候选人工作程序作了一定的规范，但是，在实际操作中，对于党代会各层次候选人的初始提名，一直没有相对规范的程序可供参考实施。在这种情况下，一些地方党内选举候选人，名义上是党的领导机关（如党委常委、组织部等）集体提名，而实质上主要是体现个别领导或少数人的意志。

3.党内选举的各个环节精心组织，但是一些人为的安排还影响着党内民主的发挥。目前，各级党组织在党代会选举当中，在程序上主要存在如下问题：第一，在大多数党代表不熟悉候选人的情况下，或者是组织介绍，或者印发一个小册子，简单地介绍候选人的年龄、性别、职务和基本工作经历，屏蔽了代表们深入了解候选人的知情权，从而影响了选择权的有效运用。第二，在一些地方的党内选举中，对于划票方式作了规定：同意的不划任何标记，不同意的划“×”，弃权的划“O”。也就是说，只要你动笔就表明你不是不同意就是弃权。有的代表划票那天根本就不带笔，拿到选票后就直接扔进了票箱。何况，整个会议，都是全程摄像，多数选举人往往由于有顾虑而不敢投反对票、弃权票或“另选他人”，导致部分选举人投了“违心票”，造成了党内选举的民主失真。

4.差额选举中的范围和比例的设置离党内民主的要求还有一定距离。《中国共产党基层组织选举工作条例》规定：代表候选人的差额比例为20%,委员会委员、候补委员和纪律检查委员会委员候选人的差额比例为20%,委员会和纪律检查委员会常务委员会委员候选人数多于应选人数1至2人。问题在于，又同时规定，地方各级委员会和纪律检查委员会书记、副书记实行等额选举，不进行差额选举，这种做法在一定程度上限制了选举人的选举权。与之相伴的一个现象是，当下一些地方党委在组织党内选举时，对差额选举进行技术上的处理，被候选的“主角”与“配角”一目了然，以致有些地方把“陪选人”少得票甚至不得票作为衡量“选举成功与否”的标准。这种，预料中的“差额”，计划中的“当选”，偏离了差额选举设计的初衷，使选举权和被选举权都受到了损害。

5.党规党纪规定的一些特殊情况成为实际运作中的常态。现行《中国共产党章程》第十条（二）规定：“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。”这一条没有什么问题，而在随后的第十三条则规定：“在党的地方各级代表大会和基层代表大会闭会期间，上级党的组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人。”[6]实际的情况是，上级党组织经常地“认为有必要”，特别是换届前夕，上级党组织经常对下级党组织的书记、副书记调动和委派，把班子调整到位，再组织选举，已有和将要有的选举结果很容易被否定，损害了党内选举的权威性。在《中国共产党基层组织选举工作条例》中也规定了同样的条款：上级党的组织认为有必要时，可以调动或者指派（即任命）下级党组织的负责人。这些规定，给一些地方党组织负责人借组织之名行个人之实提供了借口。其实，这些规定都是针对特殊情况而拟定的，因此，制定党规党纪时，如何避免这些漏洞，是推进党内民主必须考虑的问题。

6.党内选举中的“自体监督”使党内民主选举监督动力不足。党内选举作为组织活动，从党章到选举工作条例，都只对候选人提名和其他的选举环节做了规定，但是对于党内选举中的监督却没有相对明确的规定。在党内选举实践中，党代会主席团既是负责选举的机构，又是选举的监督机构，这种自体监督动力不足，难以起到监督作用。同级党委组织、纪检部门的主要领导又都是党代会主席团成员，其工作人员许多就是党代表，使得监督不可能也不便于展开。这样党内选举处于单向运行，很容易达到“预期目的”，取得“圆满成功”。

三、改革创新党内选举的路径选择

通过改革创新，使党内选举真正做到民主与科学，历来是执政党建设面临的一道难题。党的十七大报告指出要“改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式”，这为我们通过完善党内选举制度推进党内民主提供了思路。

1.改进候选人提名制度，把群众公认作为候选人提名的确权主体。现行的党规党纪对于民主推荐、组织推荐、个人推荐作出了详细规定，但并没有对落实普通党员群众提名权问题作出明确规定。由于提名权不明确，在候选人选择上存在人为空间，群众对党内选举从思想上就不重视，参与和选择的积极性降低，影响了候选人当选的公信度。因此，提名权是决定候选人选拔使用的首要环节。目前为止，乡镇一级的提名实践已积累了值得总结和借鉴的经验。按学术界和权威组织部门的分析，乡镇对于提名制度的改革创新存在五种模式，分别是“公选制”、“直选”、主席团“不提名”模式、“两票制”和“三票制”。至于公推公选、几次公开等模式都是以上五种模式的变形。这些模式的最大特点就是改变了以往在基层党组织换届时由组织提名候选人、党员间接选举书记和副书记的做法，使所有党员能直接投票表达自己的意愿。

2.尊重基层直接选举创新经验，探索党内公选新模式。我们党历来重视民主的基层实践，扩大基层党内民主是加强党的建设的重要路径。从各地的探索来看，基层直接选举给党内民主带来了新气象。基层直接选举，营造了“上者服众、下者服气”的健康氛围。一是党员群众积极性高。二是当选班子成员素质高。三是任用干部的导向好。四是群众反映好。从实践来看，直接选举类型不尽相同，有的地方是党员大会直接选举书记，有的地方是党员大会直接选举委员，有的地方是党员代表大会直接选举书记等等。这些与传统的“党员选代表、代表选委员、委员选书记”的选举模式有了很大的不同。基层和地方组织在党内民主方面的试点和探索，为党内民主发展提供了广阔的视野，为党内民主制度创新提供了宝贵经验。

本着积极稳妥的方针，目前，主要应该做到：一是，从党中央到党支部，党的各级委员会都要普遍进行党内选举，各级委员会成员在换届时均由党员或党代表选举产生。二是，凡是选举产生的党员领导干部，除特殊情况外，在任期届满前一般不调动，以尊重和体现党员的选举意志；对基层党组织领导成员出现的空缺，一般采取补选的方式补充。三是，逐步扩大党内直接选举的范围，以党内民主不断推动社会民主的健康有序发展。

3.适度扩大差额选举的比例，增强差额选举的公信度。差额选举从1987年党的十三大载入《中国共产党章程》作为党内民主的重要标志之一，就是差额比例不断扩大。党的十六大党代表选举差额比例是10%，党的十七大扩大到15%。尤其是党的十七大中央委员等预选差额比例超过8%，比党的十六大的不到6%，提高了二个多百分点，这表明党内民主得到进一步的扩展，更有利于好中选好、优中选优，选出思想政治素质好、工作实绩突出、群众公认度高、整体结构合理的领导核心。党的十七大扩大差额比例的做法，对今后的党代会和党内民主进程带来积极和深远的影响。差额比例的扩大，预示着党内选举竞争性的提高，预示着党内民主的推进。

4.增强党内选举的技术精巧性，提高党内选举的民主性。第一，合理设置划分选区。建议按照地域和界别方式划定小选区，再选举党代表。这样做既可以密切党代表同普通党员群众之间的联系，从而提高党员的主体地位，减少以至杜绝指选、派选等不民主的做法，有利于对代表进行监督，也可以提高党内选举的质量。特别是现在社会生活多元化，一些党员群众从属于社会中介组织或者其他社团，选区的合理划分，有助于提高党内选举的民主程度。第二，适度扩大党内公选的范围和层次。公选保证了民主程序的开放性，使我们党能够不断地吸收更优秀的人才。第三，合理确定党代表名额。党代表的名额是一个十分重要的技术问题，代表如果多了，虽然可以体现其广泛性，但是工作效率会降低。应该合理确定党代表的名额。根据我们党员人数比较多的情况，按照便于开会、讨论和决定问题的原则，应该减少领导干部名额，增添更多的群众党员。

5.建立健全与党内选举制度相配套的制度，积极营造各方面优秀人才脱颖而出的制度环境。改革和完善党内选举制度，改变实际生活中存在的领导职务变相终身制现象，要求我们必须建立健全与党内选举制度相配套的任期制、免职制和辞职制等相关制度。这既是改革和完善党内选举制度体系的必然要求，也是积极营造各方面优秀人才脱颖而出的制度环境的迫切需要。从实践看，一是，对各级各类领导干部职务的任期，要按照不同情况，做出适当明确的规定。选举产生的干部，要明确规定在同一领导职位上，一般不能超过两届，在任期内不能随意调动，以维护任期的严肃性。二是，领导干部免职要根据有关法律、法规、章程和规定，按照一定的程序，在管理权限范围内进行。对选举产生的党员领导干部，连任两届期满必须免除现任职务。对在年度考核、干部考察中，民主测评不称职票超过1/3、经组织考核认定不称职的，必须免除现任职务。三是，凡是任期内实绩很差，在工作上多次出现重大失误，群众意见很大，本人综合素质已达不到领导岗位要求的，就必须采取因公辞职、自愿辞职、引咎辞职和责令辞职等方式，解除其职务。

[1]中国共产党章程编介（从一大到十六大）[M].党建读物出版社，2004.

[2]中共中央文件选集（1921-1925）[G].中央党校出版社，1989：45.

[3]十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编（上）[G].中央文献出版社，1997：118.

[4]十三大以来重要文献选编（上）[M].人民出版社，1991：51.

[5]党的组织工作实用手册[M].中共中央党校出版社，1999：229-230.

[6]中国共产党章程及相关党内规章[M].人民出版社，2006：12-13.

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1002-7408（2012）011-0028－04

林学启（1969-），男，山东临沂人，中共山东省委党校党史部副教授、博士，主要从事中共党史和政党政治研究。

[责任编辑：宇 辉]