“适度普惠”型社会福利的实现路径——基于社区层面的探讨

许小玲，傅 琦

（南京大学社会学院，南京 210093）

“适度普惠”型社会福利的实现路径
——基于社区层面的探讨

许小玲，傅 琦

（南京大学社会学院，南京 210093）

中国社会福利制度从“补缺”到“适度普惠”的变迁是转型背景下经济、文化和社会制度互动的结果。适度普惠社会福利既有的研究存在着重宏观层面的目标体系、管理架构而缺少中观层面的实现路径的不足。城市社区服务与“适度普惠”型社会福利具有服务目标和特征的一致性、服务对象和内容上的契合性以及运作机制上的融合性的特点，可以成为“适度普惠”型社会福利实现的依托主体。可从政策扶持和资金资助、社区参与和具体服务等层面入手，依托城市社区服务实现“适度普惠”社会福利的目标。

福利制度转型；“适度普惠”型社会福利；城市社区服务

“十二五”规划纲要明确提出：以扶老、助残、救孤、济困为重点，逐步拓展社会福利的保障范围，推动社会福利由补缺型向“适度普惠”型转变，逐步提高国民福利水平，增强人民的幸福感。这表明，如何构建“适度普惠”型社会福利成为专家和政府部门普遍关注的问题。本文拟在对中国社会福利转型的脉络梳理基础上对“适度普惠”型社会福利实现路径进行探讨。

一、从“补缺”到“适度普惠”：中国福利制度转型的必然

1.中国福利制度的发展脉络。社会福利制度的发展是社会福利制度主义研究的重要议题，福利制度的分析必须在文化、社会经济和政治背景下进行。[1]中国福利制度的转型一方面与福利国家危机有着密切的联系，另一方面更与中国市场转型有着密不可分的关系，它是经济、政治、文化等其他社会制度互动的结果。

建国后中国社会福利制度发展经历了三个阶段。（1）传统福利的创建阶段（1949年—1956年）：政府包办的民政福利是社会福利制度的基本组成部分，福利对象主要是无依无靠的城镇孤寡老人、孤儿或弃婴和残疾人等。城镇以职工福利为主，而农村则以集体提供福利为主。（2）传统福利的发展阶段（1957年—1983年）：这一阶段职工福利成为传统福利的中心，农村五保供养制度创立并发展。突出特点是板块分割的封闭体系(城市—农村)、“国家—单位”的运行模式和典型的补救式福利。（3）传统福利制度向新型福利制度转型的阶段（1984年—至今）：改革职工福利，促使其向原本的性质、地位和功能回归，扩大其服务对象范围。80年代中期民政部“社会福利社会化”思路的提出标志着中国社会福利的重大转型，其不仅仅是福利主体的转型，还包括福利目标转型、权利与义务关系的转型、福利价值取向转型等。而综合诸多学者对中国转型背景下社会福利制度走向研究的结果，可以将中国福利制度概述为补缺性为主导、多元福利部门参与的社会福利制度。现有的福利制度正是在此基础上建构和发挥作用的。

2.补缺型福利制度面临的挑战与冲击。比起改革前，中国社会福利制度虽有了较大的变化，如社会福利的保障范围逐步拓展，进一步健全了社会福利服务体系，社会福利的法制化、标准化、专业化水平得到了提升，但随着全球化和后工业社会的不断发展，社会福利制度赖以生存的外部环境发生了巨大变化，人们的生活方式、思想观念也在经历着变革，这些都使传统的“补缺型”福利制度受到挑战和冲击。

首先，全球化的挑战。全球化使得人们的价值观念、社会形态逐渐失去国界限制。欧美“福利国家”倡导的社会权利、公民身份等理念以及享有优厚的国民待遇等社会事实，都激发了国人对制度性福利的需求。且中国自加入世贸组织以来，全球化程度不断提高，已无法摆脱全球化的福利处境困局。其次，自20世纪90年代中期以来，威权主义社会秩序受到了挑战，并开始发生急剧变化。我国“补缺型”社会福利制度是在一定的政治制度背景（威权主义社会秩序）下形成的，体现为“三强三弱”，即强中央、弱地方；强政府、弱社会；强政府、弱市场。[2]在中国大陆，补缺型社会政策把福利放在附属经济发展的次要地位。但社会转型后，公民社会的发育程度越发成熟，福利服务对象的意识出现了从被动接受到主动参与的转变，而传统的“补缺型”福利却未给这些群体提供主动参与的机会和平台。再次，随着老龄化、少子化和单亲家庭的增多，中国的家庭结构出现了急剧变化，使居于主体地位的传统家庭照顾模式不堪重负。此外，由于激烈的市场竞争，社会也出现了贫富两级分化的趋势。因此，城市居民福利需求既体现出多层次化，又有一个迫切需要救助的贫困阶层，传统的“补缺型”福利模式已无法解决这些问题。

鉴于以上种种表现，中国福利模式必须改变。在构建和谐社会的大背景下，着眼于既推动经济快速发展又提高全体成员生存发展质量，既考虑到公平又考虑到地区差异，在过渡期提出的“适度普惠型”福利模式应是在坚持“普惠型”福利模式一般原则的基础上，积极借鉴“补缺型”福利模式的发展理念，体现适度性。

二、“适度普惠”型社会福利研究概况

2007年民政部在对中国福利改革与发展进行规划时，首先提出了“逐步拓展社会福利保障范围，推进社会福利制度由补缺型向适度普惠型转变”的思路，标志着中国福利制度转向了一个新方向。此后，众多学者从多个方面对“适度普惠”型社会福利进行了关注和研究。

既有的研究文献基本可分为两大类:第一类侧重适度普惠社会福利的概念、特征的研究。关于什么是“适度普惠型”社会福利，诸多学者并未给出一致认可的定义，大多是从与“补缺型”社会福利进行比较的角度来界定的。在大福利的概念下总结出其具有普遍性、多层次性和适度性的特点。在“适度普惠型”社会福利概念的界定和分析中，有关“适度”的理解，主要区别为以下三个方面：（1）从资源供给的角度看，适度福利就是基于有限的福利资源而向人们提供有限福利。（2）从政策发展的角度来看，适度福利则着重于福利项目及水平的积极而谨慎的拓展，这种积极相对于补缺式福利而言，福利范围是扩展的，但这种扩展又是有限的或适度的，以上两种都与各地经济发展水平有密切的关系。（3）从需要的角度来看，社会福利制度就是为满足人的需要而存在的。适度福利就是通过提供福利在一定程度上(而不是充分地)满足福利对象的需要。虽然上述几种理解各不相同，但又有许多共通之处：在发展社会福利方面应保持积极而谨慎的态度。一方面在原来的基础上扩展和发展福利，另一方面排除高福利(或福利国家)政策，同时考虑中国地域广阔、情况复杂的特点。其主要差异在于“适度”的取向不同：有的是福利对象上的“适度”，即相对于较狭隘的补缺型福利来说是适度扩大了对象的普惠。有的是福利水平和程度上的“适度”，不但是福利对象的扩大，而且是福利项目上的拓展。主要侧重点是“广度”上的延伸和“深度”上的扩展。

第二类侧重从宏观层面对适度普惠社会福利的建构进行研究，即如何实现“适度普惠”型社会福利制度对策和思路研究。有学者从全局出发，提出构建有中国特色的适度“普惠制”社会福利模式的目标体系、政策体系、发送体系和保障体系。也有学者认为构建“适度普惠”型社会福利体系可以从四个方面进行思考，包括最低保障由生存保障上升到发展保障、社会保险由体制性保险上升为国民性保险、社会福利由特殊群体福利转向公共福利、保障供给模式由补缺型向服务扩展型转变。此外，有学者对“适度普惠”型社会福利构建中的责任提出了要求，具体包括：政府责任优先、需要导向的制度建构、企业社会责任的承担、家庭福利责任的保护与激活、社会福利机构的培育与发展。还有学者把福利实现与社会工作相结合，认为建立需要为本的本土社会工作模式将满足社会成员多元需要,和“适度普惠”型社会福利制度建设目标一致，是推动“适度普惠”型社会福利的重要力量。同时，福利需要为本应该成为中国社会福利制度目标定位最基本的方式，“适度普惠”型社会福利的目标即满足社会成员多元需要，提高社会质量，发展社会成员能力，使社会成员拥有接受社会福利的公民权利。

梳理文献发现，既有研究存在以下不足：诸多学者对“适度普惠”型社会福利的研究主要集中在目标体系、政策体系、管理架构、责任统筹分担等宏观建构层面，同时也对体制层面的改革提出了具体的要求。不可否认，这些探讨对构建“适度普惠”型社会福利制度具有重要的价值和意义，但着眼于中观和微观层面，“适度普惠”型社会福利通过什么样的载体和途径实现，如何与目前的社会福利工作对接起来，在实践层面如何操作等研究却相对较少。而这些却是关键而有待深入探讨的问题。基于此，从社区层面探讨其实现路径和具体策略乃是本文的意义和价值所在。

三、“适度普惠”型社会福利之实现路径

对“适度普惠”型社会福利实现路径进行研究，前提是明确“适度普惠”型社会福利的内涵。在以上诸多学者的研究基础上，本文认为“适度普惠”型福利是政府主导的、多元主体参与的、福利内容多样化、福利对象普及化、福利水平适度化的一种福利制度。传统的补缺型社会福利制度服务对象重点是老人、儿童和残疾人，而从公民权角度出发，“适度普惠”型社会福利应该惠及全体公民，以提高全体公民的福利水平。从此基础出发，借助具体的社区服务是实现“适度普惠”型福利的一种可能路径。

1.社区服务：“适度普惠”型社会福利的承载平台。随着城市社区建设的蓬勃开展和和谐社会建设的深入发展，以城市社区服务作为“适度普惠”型社会福利事业的实现路径和运作平台，是一条切实可行的路子。社区服务这一新生事物在政府倡导和扶持下，把满足社区成员需要作为目标，以社区服务机构为主体，发动社区力量，利用正式或非正式的资源，采取有效的形式和方法，为社区成员提供有偿、低偿和无偿的社区服务。其在满足社区居民需要、推进民生工程和实现“适度普惠型”社会福利方面发挥了重要的作用。因为社区服务与“适度普惠型”社会福利在服务目标和服务性质、服务对象和内容、服务运作方式等诸多方面存在着契合。具体如下：

（1）服务目标和特征的一致性。从“适度普惠”型社会福利的概念上可以看出，其目标具有一定的普遍性，即提高全体社会成员的物质生活和精神生活水平，保障社会的正常发展。而社区服务的目标在于通过提供服务，使每个居民都能达到生活自由、生活自立，同时，营造和谐的生活和居住环境。从以上分析可以看出二者服务目标都有两层：保证正常化生活和提供正常化发展环境。从特征来看，“适度普惠型”社会福利具有服务对象全民性、服务内容福利性的特征。不论是各种公共福利设施还是各种形式津贴，都是国家或社会团体免费或优惠提供的。社区服务属于社会服务，但又不同于一般的社会服务，具有区域性、互助性和福利性的特征，因此社区服务在某种程度上可以称为社区福利服务。[3]社区福利服务具有宗旨的福利性、社区福利服务范围的地域性、社区福利主体的多元性、社区福利服务对象的普遍性、社区福利资源的多样性的特点。[4]由此可见，“适度普惠”型社会福利与社区福利服务在服务目标和特征上具有高度的一致性，社区服务可以成为“适度普惠”型社会福利实现的依托主体。

（2）服务对象和内容上的契合性。随着社区建设的不断深化和完善，社区服务对象和内容得到了拓展。服务已经从传统的为老年人提供服务（从服务体系的角度出发主要是开展养老服务和日常生活照顾服务）、为残疾人提供服务（主要是帮助残疾人适应社区生活及帮助其就业）、为优抚对象提供服务（主要是开展多种多样的拥军优属活动）、为儿童提供生活服务（发展幼儿园、少年活动中心等福利服务设施）和为贫困者提供服务（如提供低保及各种扶贫济困活动）扩展到一般的为社区居民服务，这一点与“适度普惠型”社会福利对象是一致的。服务内容也已从简单的社会救助延伸到社区就业、社会保障、卫生和计划生育、社会治安、文化娱乐和体育、社区教育、便民利民等领域。在社区服务中，老年人和青少年是社区内服务需求比较强的群体。而“适度普惠型”社会福利在这部分群体身上也有所体现。如安徽省芜湖市镜湖区弋矶山街道对社区内老年人除了基本的医疗服务、最低生活保障服务、贫困救助外，还借助外力将镜湖区老年大学引入街道，开办了电子琴班、书画班、舞蹈班等，使社区内所有老年人很容易就能继续接受教育。同时还开办了“老年学校”和电子阅览室，让社区老人能终身接受免费教育。此外，在政府大力倡导居家养老模式和社区服务不断完善中，老年人养老基本实现了普惠型，有三个不同层次的机构供老年人选择：第一层次为社区内的，为生活困难、三无老人上门提供基本生活照顾服务的日间托老服务中心；第二层次是为本社区和附近范围老年群体提供养老服务的小型养老机构；第三层次为民间力量参与的养老机构，这些都为解决养老问题作出了重要贡献。

（3）运作机制上的融合性。随着市场经济的发展，中国传统的依靠政府主导的一元福利体系将会转变为多元福利体系。福利多元主义主张改变政府在社会福利服务直接供给中的角色，其角色逐渐转变为福利服务的规范者、福利服务的购买者、物品管理者、仲裁者和促使其他部门从事福利服务供给者的角色。[5]政府从福利领域撤出后的空间留给赢利组织、家庭、非赢利组织等，实际上是倡导社会福利事业“社会办”而不是“民政独家办”，实现真正面向全民、全方位的“社会福利”，而不是仅仅面向民政对象的“民政服务”。这种责任分担与“适度普惠型”社会福利是一致的。其“适度”就体现在运作机制上，涉及公民生存发展的“底线”之下的内容，包括基本医疗、基本养老、基本生活保障等由政府实施，而“底线”之上的如生活照顾、精神文化等则可以由市场、社会组织等去承担甚至个人去承担，在国家、社会、市场、个人之间建立一种动态的责任分担平衡机制，从而使刚性的福利制度具有柔性的调节能力，达到惠及全体公民的效果。而社区服务一直提倡的是运作机制社会化，也就是要整合社区内的资源。这一方面与当前社区服务发展的困境有着密切的关系，另一方面也与人们参与社会事务的意识增强有关。社区服务对象和服务范围都在不断扩大，但专项服务资金很有限，因此吸纳更多的力量参与社区服务、使服务惠及所有居民是和谐社区建设的关键。因此，在社区服务中，投资主体既有政府、企事业单位，也包括个人和外资；社区福利服务的传递者既包括社区内的社区服务中心，也包括社区居民、志愿者和民间组织，是各方协作共同承担的态势，这与“适度普惠型”社会福利是融合的。

可见，现有的社区福利服务的典型经验与“适度普惠型”社会福利在诸多方面具有一致性，可以说，城市社区服务是实现“适度普惠型”社会福利的重要途径。“适度普惠型”社会福利实施的过程与居民民主自治、自我管理和服务相辅相成，社区服务不仅可以利用自己贴近民众的优势，发展自身的服务，改善人们的生活，增进人际关怀，而且可以作为社会福利体系、社会保障体系和社会救助体系的承接“平台”。

2.“适度普惠”型社会福利实现之策略。现有城市社区服务体系对于满足社会成员的多层次需要、实现社会福利适度普惠的目标非常有利，同时，也有一些不足之处，如各地经济发展水平不同导致的社区服务水平参差不齐、民间组织和志愿者的介入缺乏长效的动力机制等。因此，如何整合社区服务资源，使城市社区服务形成一种长效的动力机制，是实现“适度普惠型”社会福利的关键。借鉴国外发达国家经验，同时结合我国实际，笔者认为应采取如下工作策略：

首先，在政策扶持和资金资助层面，政府应发挥政策指导、宏观规划和财政支持的作用。因为“适度普惠型”社会福利是政府主导的，所以在政策指导、资金资助等方面发挥作用是其主导作用的一种体现。推动社区服务更好实现“适度普惠型”社会福利目标的重要因素之一是中央政府和地方各级政府都要有制度性的公共支出以及动员民间融资的政策等。制定相关的福利政策和社区服务政策才能建立福利工作的长效机制，保证社会福利建设稳步、有序推进。同时，还要协调好福利部门间的关系。此外，无论是针对社区特殊群体的专门服务还是面向普通居民的便民利民服务都需要政府资金上的一定支持，如此才能实现有钱办事，才能实现具体服务项目的可持续性。

其次，在社区参与层面，应借助多种形式的外援，整合多种资源，真正实现社会福利社会化。最大限度地动员社区内志愿者参与社区服务，实行志愿者登记管理制度，是有效开展社区居家养老、扶贫帮困工作的重要实践途径。通过参与社区服务可培养居民的社区认同感和凝聚力，有利于形成良好的社区人际关系，从而提升整个社区的生存环境。同时，借鉴西方国家在福利多元化过程中大量引入非赢利组织的经验，可以培育和壮大社会公共福利组织。从某种程度上说，社会福利的社会化首先是通过社会福利组织的社会化和向全体社会成员开放来实现的。当前社会建设的一项重要内容就是培育和发展社会组织，在社区服务中引入培育和孵化出的社会组织与社会建设在这一点上实现对接，共同推进和谐社会建设。

再次，在具体的服务层面即服务传递者上要实现专业化。当前人们利益关系多元化、生活方式多样化的特征日益明显，人们的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强，社会需求比以前更复杂。在社区层面满足这种需要要有新的思路和新的方法。社会福利服务领域引入专业社会工作者，可以创新服务方式，增强社会福利和社会服务的专业性，提高社会福利服务的质量和效果。如借鉴香港和国外的经验，逐步引入专业社会工作人才，构建正规服务架构，设计和落实老人、残疾人、儿童等照顾、康复、辅导等计划，提高服务的质量和水平，使有限的福利资源实现效益最大化，实现“适度普惠型”社会福利事业走法制化、专业化和标准化相结合的目标。为避免社区中专业社工行政化的问题，可以在社区中设置针对特殊群体服务的社工专业岗位，实行“公开招选、竞聘上岗、择优入围、依法选举”，并在制度层面通过政策性文件加以规范，保证其长效性。同时，应制定科学合理的评估机制，激励专业社工工作的积极性。

[1]Evers,A.,“The Welfare Mix Approach:Understanding the Pluralism of Welfare Systems”.In Evers,A.&Svet lik,I.(eds).1993.Balancing Pluralism:New Welfare Mixes in Care for the Elderly.Aldershot:Avebury.

[2]Batley,R.&Stoker，G.(eds)，Local Government in Eur ope[M].London：Macmillan，1991:6.

[3]徐勇祥.社区发展论[M].上海：华东理工大学出版社，2002：115.

[4]江立华，李洁.城市社区福利及其可行性分析[J].广西大学学报(哲学社会科学版)，2004，(3).

[5]林闵刚，王章佩.福利多元视野下非赢利组织研究[J].社会科学研究，2001，(6).

D632.1

A

1002-7408（2012）03-0004-05

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中国适度普惠型社会福利理论和制度构建研究”（10JZD0033）；国家社会科学基金项目“老年人长期照护服务主体与服务组合研究”（11CSH064）的阶段性成果 。

许小玲（1978-），女，安徽亳州人，南京大学社会学院博士研究生，合肥工业大学马克思主义学院讲师，主要研究方向为社会福利与社会政策、社会组织与管理、老年社会工作等；傅琦（1978-），女，长春人，哈尔滨工商大学人文学院讲师，南京大学社会学院博士研究生，主要研究方向为社会工作行政和老年社会工作。

[责任编辑：张亚茹]