有关法律问题的决定与法律的区别

□ 江辉

全国人大及其常委会每年都通过若干“决定”、“决议”，这些“决定”与“决议”在性质上是属于法律、有关法律问题的决定还是其他性质的决定，无论是宪法还是其他法律（如：立法法、全国人大组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、监督法等）都没有明确的区分标准。实践中主要由全国人大常委会法制工作机构等在工作中掌握。据官方统计，我国现行有效的法律为240件（截至2011年10月）。可以这么认为，在该240件目录中的文件属于法律，该目录以外的具有法律效力的文件则一般为有关法律问题的决定。但据笔者了解，各方面并没有在这一问题上达成一致的认识。对于某些决定，如《关于废止〈中华人民共和国农业税条例〉的决定》，是属于法律还是有关法律问题的决定，存在不同的认识。本文拟简要探讨有关法律问题的决定与法律的区别。

一、区别有关法律问题的决定与法律的意义

表面上看，因为法律与有关法律问题的决定都具有法律效力，区分二者似乎没有太大意义。但深入分析后发现，首先，对法律与有关法律问题的决定的宣传存在一定程度的差别，相较于有关法律问题的决定，法律创设了反复适用的制度规则，直接影响公民权利义务，对人民生活的影响很大，所以对法律的宣传要较对有关法律问题的决定的宣传更广泛得多。

更为重要的是，随着法治建设的深入、中国特色社会主义法律体系的完善和立法技术的进步，我国部分法律明确规定，对于特别重要或对公民权利义务影响很大的制度，必须由法律创设。如，商业银行法第二十九条、第三十条明确规定，个人、单位存款只有“法律”另有规定的情况下，商业银行才有配合其他单位进行冻结的义务。行政强制法第十条和第九条，冻结存款、汇款的行政强制措施只能由“法律”设定。这就直接涉及一个问题，有关法律问题的决定是否属于只能由“法律”作出例外规定的“法律”。换句话说，如，由全国人大常委会通过有关法律问题的决定设定冻结存款、汇款的行政强制措施，是否符合行政强制法第十条和第九条的规定。可能有意见认为，立法法或者其他法律明确只能由法律作出规定或者作出例外规定，主要用于区分全国人大及其常委会与国务院、地方等的立法权，这里的“法律保留”，是一种立法权的区分。至于全国人大或其常委会是以立法法规定的法律的立法程序还是以一般的决定形式来行使其保留的立法权，属于全国人大或其常委会自由裁量和决定的事项。笔者对此意见非常不认同，对“法律保留”的这种狭隘理解，与法治基本原则完全不符：立法法对“法律”的立法程序作出明确规定，是为了保证全国人大或其常委会在立法过程中有“法”可依，立法可以依照既定的程序来确保立法的民主性、科学性或者确保立法质量，保证立法符合宪法和我国国情。其中，原则上应当经三次审议通过的规定，就是为了防止立法恣意妄为，使草案能够经过充分的审议以保证各方面的参与，保证全国人大及其常委会组成人员能够充分发表意见，确保立法质量，确保立法代表人民群众的根本利益。假设全国人大或者常委会可以任意决定是否采用立法法规定的严格的法律的制定程序来规定某些重要的制度，那么，立法法就形同虚设，因为从理论上说，全国人大或者常委会都可以通过制定不遵循立法法程序的有关法律问题的决定，甚至是其他性质的决定来达到立法的目的。

从现代法治国家的基本要求来看，任何国家权力的运行都应当遵循基本规则。全国人大及其常委会行使任何权力，也应当遵循相应的规则，应当符合宪法和法律。在立法法已经明确了“法律”的制定程序后，如果允许全国人大及其常委会通过非“法律”的形式，如“有关法律问题的决定”形式，来规避立法法和其他法律明确要求由法律作出规定或者只能由法律作出例外规定的要求，那也就意味着立法法规定的严格的法律的制定程序没有任何实质意义。进而可以得出结论，当时制定立法法根本没有必要。

因此，笔者认为，有关法律问题的决定不能作为只能由“法律”作出（例外）规定的“法律”。

二、三大判断标准

（一）名称标准

全国人大及其常委会通过的“（中华人民共和国）××法”属于法律一般没有疑义。但以其他名称通过的文件有的也属于法律，不叫“××法”并不决定性地意味着其不属于法律。据笔者统计，目前名称不叫“××法”的法律有22件，具体包括条例7件、决定4件、决议7件、议事规则2件、办法1件、规定1件。这22件法律，大多数是2000年立法法通过以前制定（不含修改）的。2000年立法法通过以后的，只有《中华人民共和国海关关衔条例》（2003年通过）。但因之前有关衔级的立法都叫“××条例”，如《中华人民共和国人民警察警衔条例》等，海关关衔条例遵从惯例而叫“条例”。

2000年立法法通过后，有些国务院提请审议的“决定”草案，最终根据实际需要在通过时改称“××法”。《中华人民共和国外国中央银行财产司法强制措施豁免法》就是这样的例子。当时，国务院提出的是《关于对在华外国中央银行财产给予司法强制措施豁免的决定（草案）》，通过前，全国人大法律委员会建议“鉴于这个法律案由全国人大常委会审议通过后，需要依照法定程序分别列入《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》的附件三，采用法律的形式比采用‘决定’的形式更为妥当，法律委员会建议将决定草案的名称改为《中华人民共和国外国中央银行财产司法强制措施豁免法（草案）》。”

因此，可以这么说，2000年立法法通过后，原则上，法律的名称都尽可能为“××法”；不叫“××法”的文件，一般不属于法律。但这似乎又不绝对。因为立法法并未规定法律只能以“××法”作为名称。仅从名称上简单地判断全国人大常委会通过的文件是否属于法律会过于武断。

（二）制定程序标准

立法法对全国人大常委会的立法程序作了明确规定，对于新制定法律程序上较为关键的三个要求是：最少三次审议，意见一致可为二次，但不得低于二次（立法法第二十七条第一款和第二十八条前段）；全国人大法律委员会统一审议；国家主席令公布法律。

而对于有关法律问题的决定，仅常委会议事规则第十五条第二款提到，“有关法律问题的决定的议案和修改法律的议案，法律委员会审议后，可以向本次常务委员会会议提出审议结果的报告，也可以向下次或者以后的常务委员会会议提出审议结果的报告”；宪法和其他法律未明确它的制定程序。实践中，有关法律问题的决定的制定程序，一般以一次审议通过为主，如最近通过的《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》；一般不以国家主席令公布，如《关于司法鉴定管理问题的决定》；有的由全国人大法律委员会统一审议，如《关于授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的决定》。不过这不绝对，都存在例外，如《关于司法鉴定管理问题的决定》经三次审议才通过；未列入240件现行有效的法律的《关于废止〈中华人民共和国农业税条例〉的决定》（因此可以视为有关法律问题的决定）则由国家主席令公布。

因此，可以这么说，2000年立法法通过后，制定程序上满足立法法规定的程序并不必然是法律；但未按照立法法规定的立法程序通过的文件，一定不是法律。

（三）实质内容标准

实践中，一般将全国人大常委会法制工作委员汇编的《中华人民共和国法律（2011年版）》（北京，人民出版社，2011年）中收录的有关法律问题的决定作为最新的现行有效的有关法律问题的决定目录。就该法律汇编收录的有关法律问题的决定来看，内容也纷繁复杂，涉及方方面面，包括与换届选举有关的决定、部分国家机构组织产生办法和职能的规定、法律清理的决定、与香港和澳门基本法有关的一些决定，等等。综合这些决定内容来看，有关法律问题的决定与法律的区别主要在于：法律一般创设反复适用的制度规则，一般直接涉及公民的权利、义务，直接规范国家机构某方面的职责和权力，它一般以某种社会关系直接作为调整对象。相反，有关法律问题的决定有一个很明显的特点（存在极少数例外），即辅助性，它一般不直接调整某一社会关系，不直接创设某一类权利义务关系，不直接规范国家机构某方面的职责和权力；有关法律问题的决定主要是解决特定、单一的法律问题，在该法律问题依据该有关法律问题的决定解决后，具体的法律适用应当依据相关法律来进行；甚至有些有关法律问题的决定并非反复适用。这一点，在法律汇编中体现得也较为明显，即一般有关法律问题的决定都能与某一件相应的法律联系编排在一起。另外，相较于法律，有关法律问题的决定一般都是为了明确法律中的具体问题。举例来说，《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》，是针对互联网安全这一特定、单一的问题作出的规定，但该决定并未创设任何新的制度和权利义务规范，如果当事人出现该决定中的行为，应当适用刑法或者治安管理处罚法处罚。再如，《全国人民代表大会常务委员会关于授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的决定》，解决的主要问题则是深圳湾口岸港方口岸区的法律适用这一特定、单一的问题。

无论是名称还是制定程序，都是一个形式标准，并不一定有决定性。实际上，应当根据实质内容标准判断某一文件属于法律还是有关法律问题的决定后，在立法程序过程中决定该文件的名称与制定程序。其中《中华人民共和国外国中央银行财产司法强制措施豁免法》是一个很好的例子。在立法过程中，有关方面就发现，虽然名称上叫“决定”，但实质内容属于法律；因此全国人大法律委员会建议名称改为“××法”，而立法程序遵循立法法规定的法律的制定程序，如以国家主席令公布等。因此，最重要的决定性标准应当是实质内容的判断标准。

三、结论

总的来说，有关法律问题的决定与法律有区别的必要，二者的区别可以分为名称、制定程序和实质内容三个标准。但名称和制定程序都不是决定性的；并且笔者认为，应当在通过实质内容判断文件的属性后，在立法过程中相应地调整文件的名称和制定程序。而对于实质内容的区别标准，有关法律问题的决定的内容应限于解决特定、单一、具体的问题，应当是辅助性的，它不直接设定权利义务关系，适用后不应当直接产生某一具体的法律后果，而是引向法律的适用。笔者建议，全国人大及其常委会在未来立法过程中，能够充分重视法律和有关法律问题的决定的区别，合理确定文件的名称和采用的立法程序。