论立法冲突之成因

□ 郭晓燕 李 蓉

我国相关法律已对立法主体的职权和权限作出规定，并明确了之间的等级效力。从理论上说，只要立法主体严格按照规定行使立法权，就不会产生立法冲突。但在实践中，立法冲突却是非常普遍的现象[1]，冲突的存在已危及法治统一与尊严，使公民在相互冲突的法律面前无所适从。审视立法冲突的成因，已不是单纯的理论问题，更是现实的迫切需要。纵观立法冲突的产生，是由多方面的因素综合所致。

一、权限不明：立法冲突之直接缘由

我国现行的立法体制是中央统一领导和一定程度分权，多级并存、多类结合的立法权限划分体制。主体多元下的权限不明是导致立法失范的直接原因。

（一）经度视角：纵向的权限不明

立法法第七条规定，全国人大常委会可以在全国人大闭会期间对全国人大制定的法律进行部分的补充和修改，但是不得与该法律的基本原则抵触。在这里“基本原则”，“部分修改”，“抵触”三个相当不确定的法律概念的存在，造成了二者权限划分的困难，为立法冲突埋下隐患。法律和行政法规之间虽然等级分明，但是权限的划分并不明确。立法法五十六条规定国务院根据宪法和法律制定行政法规，在实践中对“根据”的理解又有“职权说”、“依据说”两种不同的观点，理解的不同导致冲突的出现。

立法法对部门规章的立法权限缺乏必要的控制，体现在两个方面：首先，立法法七十一条规定国务院的各部门“可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定规章”，这就遗留了一个问题，即这里的“根据法律”是指根据法律的明确授权方能制定规章，抑或只要制定了某方面的法律，行政部门即可依据自己对该法律的理解制定规章，而无须获得法律的授权？如意指后者，则国务院各部门为“执行法律”，能否超越法律的规定给公民设定实体性的权利义务？其次，第七十一条规定国务院各部门在“本部门的权限范围内”制定规章，但事实上，到目前为止，我国没有一部专门的部、委或国务院直属机构的组织法来规定各行政部门的权限，各部委之间的权限划分尚处于不断的博弈之中。

（二）纬度视角：横向的权限模糊

由于条块分割的体制和法律规定的模糊，部门立法与地方立法的权限冲突严重。立法法六十四条规定，地方性法规可以就“属于地方性事务需要制定地方性法规”。第七十一条规定国务院各行政部门可以“根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内”制定规章。但是现有的法律既未就何为“地方性事务”作出规定，也没有就国务院各部门的权限作出规定。现行的地方组织法对地方政府职权的规定几乎是对中央政府职权的平面式分解，在地方人大无所不包的“讨论、决定本行政区域的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”的职权中，“地方性事务”是一个空洞的概念。而从另一个角度看，属于地方性事务的事项也完全可以位于国务院部门的权限之内。例如，某大城市的住宅建设与管理既是该城市的地方性事务，但同时也属于建设部的职权范围。如此，二者的立法冲突在所难免，实践中亦屡见不鲜[2]。

二、利益博弈：立法冲突之根本原因

利益，是在一定的社会关系中产生并发展出来的，通过实践活动而满足主体生存和发展需要的客观因素[3]。在多元化社会中，不同的利益主体显示出不同的需求，且要求实现利益的最大化。协调和控制相互冲突的诸多利益是社会存在发展的必要条件，处理利益问题的重要方式就是立法。在论及法律和利益之间的关系时，韦伯曾作过精要的论述：“任何法律保障都是直接地为利益服务的。即使不尽如此，利益也是影响法律创设的极重要原因。”[4]在立法实践中，不同的利益群体为维护本部门、本地区的特殊利益，在立法需求没有得到有效规范和监督的情况下，必然会产生一定程度的立法混乱与冲突。

（一）中央与地方的利益对垒

我国是单一制国家，但“由于地域广阔，各个行政区域的物质生活条件不同，政治、经济、文化发展很不平衡，作为地方性法规在将这些关系‘翻译’为法的原则时，必然带有‘地方特征’”[5]。但有一点是共同的——对各自既得利益的维护和对潜在利益的追求。“个人不是为了集团而存在，地方不见得总是为了国家而存在，在许多地方他们都是有着自身的利益。”[6]在立法对利益需求缺乏严格规定的背景下，一些地方立法机关不能正确处理地方利益和国家利益的关系，不适当地强化、扩大了本地方的权力，甚至出现了相互割裂的“法律体系”，导致立法冲突的频频出现。主要表现为有些地方超越法定权限，擅自设定审批、许可、收费和罚款，立法成为地方利益的保护伞。

（二）部门利益法律化

由于延续了计划经济下条块分割、各自管理某个领域的体制，我国的各项法规一般都由主管部门拟定，这样的立法体系，决定了谁拥有起草权，谁就拥有话语权，就可以把法律作为一种能带来利益的资源。利益的驱动使这些部门在立法时更多地关照本部门的利益，尽量扩大权力、减少责任，忽视法律的整体性和系统性。这种部门主导立法的方式，以及缺乏规范化的平衡利益机制，很容易使相关部门通过立法将“部门利益法律化”。而公众参与立法的不完善与社会监督的不到位，使得少数部门几乎主导了整个立法。如在1989年至2000年的21部电信立法中，规定行政机关享有许可审批权的有20部，规定公民、法人承担行政处罚责任的13部，规定政府责任的只有6部，且大多数还是笼统规定[7]。“在社会发展和生产力进步未达到一定程度之前，各种社会利益很难同时或同等地兼顾，一些利益的满足常常要以暂时牺牲其他利益为代价，这样就使各种社会利益间的冲突和对抗成为不可避免”[8]。

三、社会变迁与庞杂体系：立法冲突之客观缘由

社会变迁引发了社会生活的复杂性，这种情形也客观上促使法律、法规体系的庞大和数量的倍增。从绝对数量上看，我国立法主体有300多个，居世界之首。立法主体的多元，势必会增加立法冲突出现的几率。

（一）社会变迁引发社会关系复杂化

立法冲突是客观世界的复杂多样在立法上的反映。法律可能及时、精确地反映社会生活的需要，也可能与多变的社会现实发生脱节。法律超越了社会的发展，就可能不被接受；落后于社会的发展，就无法满足需要。社会的变迁使社会关系变得复杂，要与相对稳定的法律做到有机协调存在一定的困难。比如宪法于1993年已确认了市场经济的合法性，但相应的法律没有及时作出调整，刑法中的“投机倒把罪”的条款依然被保留，结果一些正常的商业行为被定性为犯罪,直到1997年修订刑法时才取消这一罪名。

我国正处于社会转型期，社会生活急剧变化，各种状况复杂多变，要从其中找出某种逻辑关系、形成统一的规则比较困难，因而导致“成熟一个，出台一个”的多头立法情形。同时在转型期，新的社会关系正在形成并处于不断变化中，不确定的因素较大，难以作出准确的预测。在这种情况下的立法只能作原则性、粗线条的规定，在具体的适用中就可能出现不同的细化和解释，也会使立法冲突的可能性增大。

（二）法律体系庞大和数量倍增

现代社会，法律法规的数量汗牛充栋，法律体系的庞大和数量的倍增也使得立法冲突的产生不可避免，同时也为冲突的检视与克服带来阻力。立法者在制定一部法律文件时，无法预计到将要制定的几倍于该法的与之相关的法律文件所需规范的全部内容。更何况立法冲突的问题在制定时大多发现不了，只有在适用中隐蔽的问题才会暴露出来。“法律规范的冲突与法律数量之间存在递进关系，数量越大，冲突的可能性越大。”[9]对其审查亦显得尤为重要。目前我国只在全国人大常委会法工委之下设了一个法规备案审查室，但无论是其地位还是资源上看都很难解决日益严重的法律冲突问题。

（三）能力限定和认识局限

构成立法主体的基本要素是立法者。在当今时代立法者是具备严格的条件限定的精英人物。立法者的状况与国家的立法状况息息相关，“得其人自能立法矣”。立法者虽然是一个群体，且这个群体还得到了非立法者的帮助，但在社会关系的非正常变动面前仍显得应接不暇。立法者的能力在庞大的法律体系和法律数量面前表现出不尽如人意的地方。

立法者不可能在制定一部文件时就缜密地考虑到此前制定的全部文件的具体内容，对低位阶立法部门制定的法律则更无暇顾及；尤其是地方立法，法案的提出大多来自政府各个部门，而各部门提出的法案或多或少带有部门利益的色彩，使得立法者难以正确把握；随着科技的发展，立法日趋专门化、技术化，立法者对许多领域并不精通，甚至并不了解。处在这样一种情况下，立法者对立法冲突的发现与纠正十分困难。

四、模糊语言与相异价值：立法冲突之内在因素

法律表述的模糊性和法律价值取向的相异性是立法冲突存在的内在原因，这是出于法律自身的原因导致的立法冲突。英国哲学家大卫·修漠认为法的世界肇始于语言，法律是通过词语订立和公布的，法律不能脱离语言而独立存在[10]。语言的模糊性使法律的表述不能够绝对精确。另外，立法也不可避免地会涉及立法价值的选择，立法者对于立法价值的不同选择也会造成立法冲突。

（一）语言模糊导致法律规则的不确定

追求法律的确定性是“概念法学”所推崇的，他们试图以法律严格细致的规定包容社会生活的一切，准确认定权利义务。但由于事物没有客观的界限以及认知的不确定性而使语言具有模糊性的特征，法律语言不可避免地具有模糊性。法律表述中存在大量的模糊概念，法就是由无数模糊性概念构成的一个知识体系。此外为了使法律保持内在稳定性和应付变化的内在调节性，客观上又要求法律规范具备一定的模糊性。

“在法律的各个领域中，都能发现棘手的难以确定的两可性情况，如一个专门概念的界限尚未确定，或者从纯粹逻辑观点来看，两个或两个以上的相混不清的不同概念，却可以同样适用于有关事实。”[11]这种不确定性使立法冲突难以避免。在实践中，司法者也会受到法律用语差异的困扰，出现同样的行为受到不同对待的情形。比如“知假买假”是否属于消费者权益保护法所要保护的“消费者”，能够依法获得“双倍赔偿”的权利，对于这一问题不同司法者存在不同的理解。由于概念的模糊以及理解的差异使得王海知假买假的行为在天津的两个区得到截然相反的判决[12]。正由于法律语言的模糊性和不确定性，使得法律的规定不很明确或者说无法做到精确，基本的后果就是：其他立法者、司法者在理解、认识这些规则时可能会产生不一致，从而导致立法冲突。

（二）价值相异导致立法目标的不协调

立法是一项具有强烈目的性的活动，不可避免地会涉及立法价值的选择。立法所包含和追求的价值是多样的：平等、公正、秩序、效益等。“在社会发展的每个特定时期，总有一种价值处于首要地位，其他价值处于次要地位。但这并不意味着首要价值是排他的……这就向人们提出了正确地进行价值评定和选择的任务。”[13]而每个立法者由于社会历练、知识素质、职业岗位、性格特征、观察方法等各方面的不同,在立法时可能存在不同的价值判断，这就极可能导致同一时期不同的法律存在不同的价值取向。在法制统一的原则下，下位法的制定者必须考虑上位法的法律文本，思考上位法立法者的立法意图。但是，法律文本所存在的多义性和模糊性等原因，有可能导致下位法的立法者对上位法的立法者的立法意图、目的等理解出不同的含义。二者价值选择上的差异也会引起立法冲突。实践中就存在许多由于立法价值的冲突引发立法冲突的现象。前几年沈阳、济南、上海、武汉等城市纷纷出台了交通事故规则，出现“撞了白撞”这样的规定[14]。处于社会的转型期，立法者的价值观也越来越多元化，各主体“都处于复杂的社会背景下和多变的社会环境中，从不同的角度出发，就可能产生不同的法的价值认识和价值期求”[15]。在一个立法体制中往往存在各种各样的立法价值，而这些立法价值之间有时是相互矛盾的，如果遵从一个立法价值，则会和其他价值发生冲突。在众多的立法价值——公平与效率、自由和秩序、秩序和人权等诸多的立法价值的冲突选择中，如何处理好这些冲突价值之间的关系，进行适当有效的选择，对立法者而言有时会显得力不从心。立法价值的冲突会导致人们对法的不同的理解和评价，影响到民众遵守法律的状况和监督法律实施的情形。

总之，一旦把法律置于具体的社会生活背景中，立法冲突往往会超越法律本身的界限，成为社会化的问题。立法冲突的存在会造成法律适用上的无从选择，形成事实上的无法可依。正是为减少、预防立法冲突所可能产生的危害，文章从体制、经济利益、社会及法律自身的特点等各方面探讨了我国立法冲突产生的因素，希望以此为基点，建立有效的立法冲突预防、控制机制。

注释：

[1]典型的立法冲突有：2003年备受关注的“孙志刚案”凸现了国务院制定的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》违宪；同年的李惠娟事件体现了《河南省农作物种子管理条例》与《中华人民共和国种子法》的冲突；2005年的黑龙江省强制婚检风波凸现了部门规章和地方法规之间冲突。

[2]《齐鲁晚报》2006年11月17日刊登的《维修基金“黑洞”有多大》一文中曾报道广州市12个住宅小区业主委员会宣布，他们将联合向开发商追讨上千万的住宅维修基金。但是在这一纠纷中，涉及维修基金缴纳的法规存在冲突，1998年颁布的《广东省物业管理条例》规定由开发商缴纳维修基金；而1999年建设部、财政部颁发的《住宅共享部位共同设施设备维修资金管理办法》规定由业主缴纳维修基金。国务院部门规章与地方法规之间关于行政主管部门和相对人权利义务截然相反的规定使得房管部门和法院相互踢皮球，业主们成了“冤大头”，普通百姓承担了部门规章与地方法规之间的冲突成本。

[3]关于利益的定义有多种说法，如“需要满足说”、“客观对象说”、“关系说”、“综合说”等等。对这些说法的详细论述和对立与特点的分析，可分别参见，王伟光：《社会利益论》，人民出版社1998年版；李顺德：《价值论》，中国人民大学出版社1987年版；苏宏章：《利益论》，辽宁大学出版社1991年版。

[4]【德】马克斯·韦伯：《论经济与社会中的法律》，张乃根译，中国大百科全书出版社1998年版，第33页。

[5]张钜：《建立法律规范的冲突规范》，载《山西师大学报》1996年第4期。

[6]魏宏：《法律的社会学分析》，山东人民出版社2003年版，第381页。

[7]刘莘：《国内法律冲突与立法对策》，中国政法大学出版社2003年版，第81页。

[8]陈东升：《冲突与权衡：法律价值选择方式的思考》，载《法制与社会发展》2003年第1期，第52页。

[9]张钜：《建立法律规范的冲突规范》，载《山西师大学报》1996年第4期。

[10]舒国莹：《战后德国法哲学的发展路向》，载《比较法研究》1994年第4期。

[11]【美】E·博登海默：《法理学法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第506页。

[12]王海因购买假货，要求按中华人民共和国消费者权益保护法有关规定双倍赔偿，在天津市两个区法院得到两次完全不一样的判决。一个法院以王海是知假买假不属消费者为由，驳回了其双倍赔偿的请求；而另一个法院却支持了王海的诉讼请求。

[13]张文显：《法哲学范畴研究》，中国政法大学出版社2001年版，第189页。

[14]这些规则不同程度地作了下列的规定：在出现行人、非机动车驾驶人违反交通规则，如骑车人在禁止非机动车通行道路上行驶，与机动车发生事故，机动车一方不负责任。2004年5月的道路交通安全法，已对此加以明确否定，第七十六条规定：机动车与非机动车、行人之间发生交通事故的，由机动车一方承担法律责任。新法体现了尊重人的生命，将生命权放在第一位的立法价值选择，这与宪法的基本精神是一致的。

[15]卓泽渊：《法的价值论》，法律出版社1999年版，第648页。