完善基层人大代表罢免制度的若干思考

□ 王全法

我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。因此从法律上说，我国人民拥有国家的最高权力，但人民不可能全部亲自参与国家事务的管理，而是以选民的身份选举自己的代表即人大代表来行使管理国家的权力。从逻辑上说，人民既然有权选举人大代表，当然也就有权将其罢免。人民有权罢免自己选出的人大代表，是“一切权力属于人民”这一宪法原则的具体体现[1]，因此人民的罢免权与其选举权一样，都属于宪法性权力，两者具有同样的重要性，法律对选举权和罢免权的规定应当是一致的。如果法律只重视选举权而忽视罢免权，对选民的罢免权缺乏必要的规定，甚至限制罢免权的行使，则意味着人民只有在选举人大代表的期间,才能体现出自己是国家权力的拥有者，是国家的主人；人大代表一旦选出之后,他们也就丧失了本应属于自己的权力。这种情况，显然与“人民主权”原则不符。因此法律必须对罢免权予以充分的保障。当然，法律对选民的罢免权也应当加以合理的约束，否则，罢免行为也可能对人大代表履行职责的行为造成不必要的干扰，不利于人民代表大会的正常工作，最终也会损害全体人民的利益。

在我国，只有基层人大代表是由选民直接选举和罢免的，因此我国选民实际上只能针对基层人大代表行使罢免权。对选民罢免基层人大代表的权力，法律虽然作出了一些规定，但这些规定还存在不完善之处，实践中也存在选民难以顺利行使罢免权的情形[2]。同时，我国法律对选民的罢免权也缺乏一些必要的限制。根据法律的有关规定，结合实践，笔者认为，我国基层人大代表的罢免制度在以下几个方面存在问题，需要修改、完善。

一、选民行使罢免权的程序和条件

选举法[3]第四十七条规定，对于县级的人民代表大会代表，原选区选民50人以上联名，对于乡级的人民代表大会代表，原选区选民30人以上联名，可以向县级的人民代表大会常务委员会书面提出罢免要求。第五十条规定，罢免县级和乡级的人民代表大会代表，须经原选区过半数的选民通过。而第二十九条规定，选民10人以上联名，可以推荐代表候选人。第四十三条规定，在选民直接选举人民代表大会代表时，选区全体选民的过半数参加投票，选举有效。代表候选人获得参加投票的选民过半数的选票时，始得当选。

从选举法的上述规定可以看出，选举代表和罢免代表的程序和条件是不同的。对于选举代表而言，10个选民联名就可以推荐候选人；候选人获得参加投票的选民的一半的选票，就可以当选。因为选举法规定选区选民的过半数参加投票，选举就有效，因此代表候选人即使仅获得本选区全体选民的四分之一同意，也可以当选。而罢免代表，则应当有30名或者50名代表联名，才能提出罢免代表的要求；对罢免代表的要求，必须经过选区全体选民的过半数同意，而非参加罢免投票的选民的过半数同意，才能通过。这表明，我国选举法对罢免代表规定的条件和程序，远比选举代表的条件和程序严格。笔者认为，选举法的这种规定是不合理的，因为选举代表和罢免代表都是选民行使民主权利的形式，对选民来说，这是相互对等的权利：选举是对代表的授权行为，罢免则是收回授权的行为，选举与罢免都是选民当家作主的体现，都体现了“一切权力属于人民”的宪法原则，法律对选举和罢免应当同等对待，如关于代表选举程序与罢免程序的规定、代表当选条件与罢免条件的规定，都应当互相对应，内容相当，而不该有比较大的差别。如果法律对行使罢免权规定了比较严格的条件和程序，实际上是对选民民主权利的侵犯，也弱化了选民对代表的监督。尤其是，我国选民对参加选举活动本就没有多大的热情，很多情况下只是被动地参加[4]——因为不管代表是谁，与选民的利益都没有多大的关系。选举代表时是这样，罢免代表时同样如此——在罢免代表时，往往只是发起人对被要求罢免的人大代表不满，比较积极地参与罢免，其他选民一般比较消极。因此，如果罢免要求是由选民提出的，则获得30人或者50人以上的联名，不是一件容易的事情；获得选区全体选民过半数的同意，更加困难[5]。

因此，笔者认为，应当对选举法的上述规定进行修改，使选民行使罢免权与行使选举权的程序和条件内容一致，即将选民行使罢免权的程序和条件规定为：选民10人以上联名，可以提出对人大代表的罢免要求；罢免选民直接选举的人大代表时，罢免决议须经选区全体选民的过半数参加投票，且参加投票的选民过半数同意罢免时，始得通过。选举法作出这样的规定，有利于选民行使自己的政治权利、有利于选民对人大代表的监督，从而促使人大代表积极地履行自己的代表职责，维护选民的利益，不辜负选民的信任。

那么，放宽行使罢免权的程序和条件，是否会造成罢免人大代表的事件大量增加呢？笔者认为不会出现这种情况，因为从实际情况看，我国由选民直接提出的罢免人大代表案数量极少，选民在行使罢免权方面的热情是不高的。因此，法律放宽对罢免权的限制，并不会造成罢免人大代表事件的大量增加。实际上，鉴于我国公民参与选举等政治活动的热情并不高，笔者认为，在目前及以后相当长的一段时期，我国法律应当鼓励而不是限制选民行使罢免权等政治活动，以提高我国公民的参政意识，使“一切权力属于人民”的宪法规定得到充分的实现，以促进我国社会主义民主政治的发展。

二、罢免人大代表的理由及其审查形式

选举法第四十七条规定，选民提出罢免要求的，“应当写明罢免理由”，除此之外，没有其他的规定。实际上，与罢免理由有关的问题有许多，如罢免理由具体有哪些？人大常委会是否应当对罢免理由进行审查，是进行形式审查还是实质审查？等等。选举法对这些问题没有规定，这会造成以下一些问题：

第一，对选民行使罢免权不利

从表面上看，选举法没有具体规定选民可以行使罢免权的理由，似乎对选民行使罢免权有利：既然法律没有明确规定可以根据哪些理由提出罢免要求，则意味着在罢免理由方面可以不受限制，可以根据任何理由提出罢免人大代表的要求。但实际上选举法的这种规定对选民行使罢免权未必有利，在法律没有明确规定选民可以罢免人大代表具体理由的情况下，因为选民不知道在什么情况下代表应当被罢免，这会使选民在行使罢免权时处于茫然状态，不知道何时可以启动罢免程序；而在表决罢免要求时，参与表决的选民也会因为缺乏明确的依据，不知是否应当罢免代表，从而可能很随意地投票。

第二，对被要求罢免的人大代表不利

法律没有明确规定选民可以将代表罢免的理由有哪些，对人大代表来说也是不利的，因为代表不知道自己在什么情况下可能会被罢免，在从事某些行为时，也不知道这些行为是否会被选民作为罢免自己的理由，因此也无法事先规范自己的行为，从而避免遭到选民的罢免。法律对人们的行为应当具有指引、预测等作用[6]，但选举法因为在罢免理由方面规定得不明确，使得法律的这些作用无法体现。这也表明我国选举法在罢免理由方面存在重大缺陷。

第三，对罢免要求事前进行实质审查，侵犯了选民的民主权利

因为选举法在罢免理由方面的规定过于简单，缺乏可操作性，因此就导致了一些地方人大在地方性法规中，规定地方人大常委会或者人大主席团对选民提出的罢免要求可以事先进行调查，并且可以审查罢免理由，然后再决定是否启动罢免程序[7]。一些地方的人大常委会在对选民提出的罢免理由进行实质审查后，如果认为罢免理由不能成立，则会拒绝选民的罢免要求。如2008年6月，新疆维吾尔自治区石河子市市民提出罢免石河子市人大代表陈军的人大代表资格，而石河子市人大常委会却认为，提出罢免代表应有充分理由，并符合三种条件：一是代表有违法违纪行为；二是代表工作失职；三是代表未能认真履行代表职责、丧失代表作用。市民的罢免要求不符合上述条件，从而否决了罢免要求[8]。笔者认为，对选民的罢免理由进行实质审查，从而决定是否启动罢免程序，这实际上是以人大常委会的判断代替选民的判断，人大常委会行使了本来属于选民的罢免权。人大常委会的这种做法，超越了其权限，违背了“一切权力属于人民”的宪法原则，导致选民的罢免权名存实亡，严重侵犯了选民的民主权利。

鉴于选举法对罢免理由的规定过于简单，对罢免理由应当如何审查也没有明确的规定，从而在实践中出现了一些问题。笔者认为，选举法应当增加以下两项规定：

第一，规定具体的罢免理由

规定明确、具体的罢免理由，可以对选民行使罢免权产生指导、提示作用，即当出现了法律规定的情形时，选民就可以意识到：可以对代表提出罢免要求，从而开始行使罢免权。明确规定罢免理由，对人大代表也具有警示作用，促使其积极履行代表职责，模范遵守法律，从各方面对自己严格要求[9]。笔者认为，可以将代表具有以下情形规定为罢免理由：代表有犯罪行为、严重违反法律的行为、侵犯选区内选民或者其他居民利益的行为、不积极履行代表职责等。

需要强调的是，从根本上说，选民选举某一个人作为人大代表，是因为对该人的信任，相信其可以为选民争取利益、维护选民的权益；当选民对自己选举的代表失去信任时，就可以将该代表罢免，至于失去信任的原因是什么，并不重要。因此法律规定的罢免理由，只对选民在提出罢免要求时具有提示、参考作用，选民完全可以在这些罢免理由之外提出自己的理由。也就是说，法定的罢免理由对选民不具有强制性，选民并不受这些理由的约束。

第二，明确禁止人大常委会对罢免理由进行实质审查

在罢免人大代表的过程中，人大常委会仅是主持罢免程序的进行，代表是否应当罢免，应当完全根据选民的表决结果决定，人大常委会在这方面没有任何实质性的决定权，也没有对选民罢免要求的否决权。因此，法律应当作出规定，明确禁止人大常委会对罢免要求进行实质审查，而只能对罢免要求进行形式审查，即只要联名要求罢免的选民人数达到了法律规定的标准、选民在罢免要求中表述了罢免的理由，并且罢免要求符合法律规定的其他形式条件，人大常委会就应当启动罢免程序。

在此，应当正确理解选举法规定“罢免要求应当写明罢免理由”的目的。笔者认为，选举法要求选民写明“罢免理由”的目的，是为了使被要求罢免的代表知道自己被提出罢免的原因是什么，从而可以有针对性地提出申辩意见。因此，法律作出如此规定，是为了保护人大代表的权益，而不是为了让人大常委会对罢免理由进行实质审查。

三、人大常委会在罢免程序中的职责

关于罢免程序中人大常委会的职责，在选举法第四十七条做了规定：县级的人民代表大会常务委员会应当将罢免要求和被提出罢免的代表的书面申辩意见印发原选区选民；表决罢免要求，由县级的人民代表大会常务委员会派有关负责人员主持。根据该条规定，县级人大常委会在罢免程序中，只需做两方面的工作：将罢免要求和申辩意见印发给选民、派人主持罢免表决。除此之外，没有其他方面的规定，笔者认为，选举法在这方面的规定不全面。具体来说，选举法缺乏以下两项内容：

第一，没有关于公布代表履行职责情况的规定

在罢免人大代表的程序中，人大常委会是否应当公布人大代表在任期内履行代表职责的情况，选举法没有作出任何规定。笔者认为，这是不妥的。因为根据罢免理由是否与人大代表履行职责的行为有关系，可以将选民要求罢免代表的理由分成两类：一是与代表履行职责行为有关的理由，一般是指代表没有很好地履行职责，选民对其不满；二是与代表履行职责行为无关的其他理由，如代表有违法、犯罪行为等。如果选民是以代表没有很好地履行职责为由提出罢免要求，作为代表，当然可以提出自己已经履行了代表职责的申辩，但因为代表本身就是被罢免的对象，其个人所进行的申辩对选民的说服力是不够的。而从我国的实际情况看，人大代表是否真正履行了自己的职责、是否为选民的利益作出了努力，选民往往并不了解。造成这种现象的原因，一是选民对选举缺乏热情，对谁当选人大代表态度冷漠，因此对其履行职责的情况也不关心；二是我国的人大代表与选民的联系是非常不够的[10]，人大代表平时很少主动与选民联系，很少向选民报告其履行代表职责的情况；三是人大常委会平时也很少向社会公布人大代表履行代表职责的情况。这些原因，造成了选民对代表履行职责的情况缺乏了解，这会使得选民往往很难对人大代表履行职责的情况作出正确的判断，在罢免程序中也就很难作出理性的决定。在这种情况下，需要由人大常委会负责公布代表履行职责的情况，其原因，一是因为人大常委会了解代表履行职责的情况，二是人大常委会作为国家机关，其公布的资料容易取得选民的信任。

第二，举行罢免表决的期限没有规定

根据选举法的规定，选民将罢免要求提交给人大常委会后，人大常委会应当将选民的罢免要求转告被提出罢免的代表，代表可以针对罢免要求提出自己的申辩意见，然后人大常委会将罢免要求和申辩意见印发原选区选民，在最后表决罢免要求时，由人大常委会派人主持。在此，选举法规定了人大常委会在罢免程序中应当做的一系列行为，但对这些行为应当在什么时间内完成，却只字未提。也就是说，法律规定了人大常委会在罢免程序中的职责，但没有规定履行这些职责的期限，这样的职责实际上是缺乏约束力的。而一般情况下，当罢免要求是由选民直接提出时，人大常委会对于罢免人大代表往往缺乏动力，其往往不愿意积极地进行代表的罢免工作[11]。如果对人大常委会将罢免要求提交表决的期限没有严格的要求，罢免程序很可能被拖延，从而对选民的罢免权造成损害。并且，因为没有期限的规定，当人大常委会或者其他部门对选民的罢免要求不认可时，其完全可能故意拖延召开罢免会议的时间，消极应对选民的罢免要求。人大常委会或者其他部门还有可能利用拖延召开罢免会议的机会，向提出罢免要求的选民做工作，要求他们收回罢免要求，从而使得罢免要求的联名人数达不到法律规定的最低数量，达到阻止罢免活动的目的。

因此，为了防止人大常委会在罢免程序中消极应对，拖延罢免表决，或者不提供人大代表在召开人大会议时履行代表职责的情况，笔者认为，选举法应当增加有关规定，明确规定人大常委会在罢免程序中的职责。

第一，明确规定人大常委会有义务公布人大代表履行代表职责的情况

在罢免人大代表的过程中，人大代表履行职责的状况如何，往往是选民考虑是否应当将其罢免的重要因素。因此，如果选民要求人大常委会公布代表在任期内履行代表职责的情况，人大常委会应当公布有关的资料。因为人大常委会对这方面的情况应当是比较了解的，如代表是否出席了人民代表大会会议、在大会上是否提出了议案、议案的质量如何、在大会中是否积极发言等，人大常委会应当拥有这些方面的资料。将这些资料予以公布，显然有利于选民了解人大代表履行职责的情况，从而对是否应当罢免该代表作出合理的决定。实际上，笔者认为，即使没有选民提出这种要求，人大常委会也应当主动公布这些资料，因为选民作为人大代表的“委托人”，当然有权力了解作为“受托人”的人大代表履行委托事项的情况。

第二，明确规定召开罢免会议的期限

为了防止故意拖延表决罢免要求的情况出现，选举法应当对人大常委会召开罢免表决会议的期限作出明确规定。一般情况下，召开罢免表决会议的期限不宜过迟。在确定召开罢免表决会议的期限时，应当主要考虑人大代表为了进行申辩所必需的准备时间，再加上人大常委会将罢免要求送交人大代表的时间。根据上述需要考虑的因素，笔者认为，将该期限应当限定在人大常委会收到选民的罢免要求之日起一个月内是合适的。另外，人大常委会应当在表决会议召开前十日公告会议的时间、地点，以便选民做好准备。

四、选民罢免权的限制

根据选举法第四十七条的规定，选民可以联名提出对代表的罢免要求。但对选民提出罢免要求的行为，缺乏一定的约束，如提出罢免要求的时间与代表当选时间之间是否应当有一定的间隔、在代表一届任期内是否可以提出两次以上的罢免要求、两次罢免要求之间应当间隔多长时间等，选举法都没有规定。在选举法对选民可以提出罢免要求的时间、次数等不加限制的情况下，就有可能出现下列情形：（1）代表当选不久，对其当选不满的人就提出罢免要求。如果是因为该代表有违法、犯罪行为，提出罢免要求当然无可非议；如果不是因为代表有违法犯罪行为，则最有可能作为要求罢免代表理由的，就是其没有积极履行代表职责，维护选民的利益。但如果提出罢免要求的时间和代表当选的时间间隔太短，则代表可能来不及充分地开展工作、全面履行自己的职责，因此根本无法判断代表履行职责是否得当。（2）接连不断地提出罢免要求，即在前一次罢免要求没有在罢免会议上通过后，紧接着又提出罢免要求。如果选民反复提出罢免要求，则会使得代表疲于应付，从而没有时间、精力履行代表的职责，这不仅对代表不利，并且也会增加人大常委会及其他选民的负担，从而影响本选区全体选民的利益。

笔者认为，这是选举法的一个缺陷。因为罢免权虽然是选民的一项重要政治权力，但任何权力的行使都应当有一定的界限，否则非常容易造成权力的滥用，从而损害其他人的利益。对人大代表提出罢免要求，是选民的权力，但罢免行为不仅涉及提出罢免要求的选民，还涉及其他选民和被要求罢免的人大代表，因此法律在保障选民罢免权的同时，也应当保障其他选民和人大代表的利益。根据上述分析，笔者认为，应当对选民提出罢免要求的时间和次数进行适当的限制。

1.对选民提出罢免要求的时间进行限制

选民要求罢免代表，理由无非两个方面：与代表履行职责有关和与代表履行职责无关。如果是因为与履行代表职责无关的原因而要求罢免代表，如人大代表有违法、犯罪行为，则对人大代表的罢免要求不应当有时间方面的限制，只要选民认为应当因此将人大代表罢免，其就可以提出罢免要求。如果是与代表履行职责有关的原因而要求罢免代表，则对提出罢免的时间应当加以限制。考虑到我国的人民代表大会会议一般是一年召开一次，人大代表履行职责的最短周期是一年，一年期满后，对人大代表履行职责的状况才能有一个比较合理的判断。因此笔者认为，在人大代表当选一年之内，不得因此提出罢免人大代表的要求。

2.对选民提出罢免的次数进行限制

与在时间方面的限制一样，选民如果是因为与代表履行职责以外的原因而要求罢免代表，应当不受提出罢免次数的限制，即只要出现了选民认为应当罢免代表的情形，就可以提出罢免要求。如果是因为代表履行职责方面的原因而要求罢免代表，提出罢免的次数就应当受到限制。笔者认为，除了在代表当选之日起一年内不得提出罢免要求外，从第二年起，以一年为单位，每年只能对人大代表提出一次罢免要求。这样规定的原因在于，如果是因为代表履行职责的原因要求罢免代表，而表决结果却没有通过，说明大部分选民还是认可代表履行职责的情况的。因为人大代表履行职责的周期是一年，其履行职责的情况是否发生了变化，应当以一年为一个周期进行考察，在前一次罢免要求没有通过的情况下，在本年度内当然不得再以履行职责方面的原因对人大代表提出罢免要求。

注释：

[1]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第79页。

[2]如2010年8月，杭州市下城区部分选民联名向区人大常委会提出罢免要求，要求罢免区人大代表赵之毅。该区人大常委会除了认为在罢免要求上署名的原选区选民不足50人之外，还认为罢免理由不成立，因此驳回了罢免要求。参见：http://news.sohu.com/20100819/n274337108.shtml.

[3]因为我国只在基层（县、乡）人大代表的选举中实行直接选举，只有基层人大代表才与选民有直接的关系，选民也只能罢免基层人大代表，因此本文仅对关于基层地方人大代表选举与罢免的有关法律规定进行分析。

[4]史卫民、雷兢璇：《直接选举：制度与过程》，中国社会科学出版社1999年版，第115页。

[5][11]邱家军：《代表谁？——选民与代表》，复旦大学出版社2010年版，第302～305、301页。

[6]张文显：《法理学》，高等教育出版社2003年版，第352页。

[7]人民网：《杭州市民罢免人大代表未果?法工委官员解读程序》，http://npc.people.com.cn/GB/12501624.html2010.08.20.

[8]天山网：《新疆石河子市民因环境污染欲罢免市人大代表》，http://www.tianshannet.com.cn/news/content/2008-07/31/content_2749195.html.最近的例子发生在杭州：杭州市下城区选民申请罢免该区人大代表赵之毅，该区人大常委会表示，罢免代表的理由不能成立，从而驳回了选民的申请。参见2010年8月20日人民网：《杭州下城区64人申请罢免人大代表被驳回》，http://npc.people.com.cn/GB/12497573.html.

[9]如2009年6月在河南郑州发生“张海超开胸验肺”事件，张海超所在的“新密市振东耐磨材料有限公司”的法定代表人侯振东，是郑州市的人大代表，但该公司对职工缺乏必要的劳动保护，也没有为任何一位职工办理工伤保险。如果将人大代表的这一类行为规定为罢免理由，对人大代表应当具有警示作用。参见郭健：《开胸验肺“非常”胜利背后》，中国社会保障网，http://www.zgshbz.com.cn/Article1020.html.

[10]朱玉兰：《代表联系选民工作存在的问题与对策》，载《人大研究》2007年第1期。