浙江省街道人大工作的实践与思考

□ 浙江省人大常委会机关课题组

随着浙江省城市化进程的加快，城区街道呈现快速发展的态势。如何规范和推进街道人大工作，扩大基层民主、创新社会管理、维护基层和谐稳定，已成为一个重要而紧迫的现实课题。2011年上半年，课题组先后赴杭州、宁波、温州、湖州等市及拱墅、上城、余杭、桐庐、慈溪、龙湾、平阳、吴兴、莲都、龙泉、海宁等县（市、区）开展调研，召开了10多次座谈会，走访了部分街道人大工委，并向全省所有街道发放了461份调查问卷，回收450份。本课题在回顾总结浙江省街道人大工作现状和基本成效，分析存在的主要困难和问题的基础上，着重就如何规范街道人大工委职能，更好地发挥街道人大在服务代表、反映民意、促进和谐中的作用，提出相关思路和对策。

一、浙江省街道人大工作的基本情况

2001年以来，全省各地普遍开展撤乡镇建街道工作，目前共设立了361个街道（占整个乡镇街道总数的23.9%），比2001年增加了255个。其中市辖区共设街道205个，不设区的市共设街道106个，县共设街道50个。在社会转型过程中，街道的发展呈现出类型多、差异性大等阶段性特征。一是从职能上来看，主要有三类：一类是城区老街道，共109个，占30%，主要承担社会建设和公共服务的任务；第二类是由乡镇转为街道的，共246个，占68%，基本上仍承担着原来乡镇的各项职能；还有一类是设在开发区内的街道，数量不多，但管理体制等情况比较特殊。二是从人口数量来看，街道的人口规模越来越大，人口（含户籍和常住）在5万以下的占38.4%；5万～10万的占39.6%；10万以上的占22%。有不少街道的外来常住人口已超过本地户籍人口。三是从可用资金来看，3000万元以下的占52.5%；3000万元至1亿元的占31.1%；1亿元以上的占16.4%。经济发达地区街道的财力越来越强。四是从财政体制看，主要有两种情况，一种是由县（市、区）财政拨付的，没有独立财政，主要在老城区街道；另一种是名义上没有本级财政，但实际上仍实行一级地方财政，主要在乡镇转过来的街道，这类街道数量还比较大；还有少数街道按照一定的基数，超收部分按比例分成。总的看，城市化进程中，街道面临的新情况新问题越来越多，社会建设的任务越来越重，社会管理的难度也越来越大。

街道人大工作是街道经济社会和基层民主发展的必然产物。街道没有本级人大代表，街道内各级代表的日常活动需要有专门机构和人员去服务和保障；县（市、区）人大常委会工作覆盖面广，有很多需要在基层得到组织落实；基层群众的利益诉求日趋多样化，诉求表达的渠道需要进一步畅通；大量的社会矛盾集中在基层，需要创新载体去及时调处和化解。街道人大工作就是在这样的背景下逐步发展起来的。为了使代表活动在街道“不断线”，常委会工作在街道“不断层”，社情民意反映渠道“不断链”，各地陆续在街道建立人大工委，目前全省361个街道已有351个设立了人大工作机构。同时，各地在实践中积极探索街道人大工委的职责，发挥街道人大工委的作用，有力推进了基层民主政治建设。

回顾多年来的实践，浙江省街道人大工作的做法和成效可以概括为“五个进一步”。

（一）党委重视支持，街道人大工作环境进一步优化。各级党委重视和支持街道人大工作，为发挥街道人大作用提供了根本保证。浙江省委〔2004〕12号文件和中央〔2009〕59号文件先后就街道探索开展人大工作提出了明确的要求。许多市、县（市、区）党委也陆续出台了加强街道人大工作的意见，如杭州、宁波市委制定了关于进一步加强和规范县（市、区）人大常委会街道工委工作的意见，对街道人大工委的机构性质、隶属关系、工作职责和经费保障等问题作出具体规定。在党委的重视下，街道人大工委的力量得到了加强，全省共配备专职主任255名，专兼职副主任322名，还有近70%的街道配备了工委委员，49.3%的街道配备了专职或兼职工作人员。在工作待遇方面，有不少街道的人大工委主任（副主任）能够与街道党工委、办事处同职享受同等政治、生活待遇。在工作条件方面，街道人大所需经费基本上能得到保障，有86.4%的街道人大工委还有专门的办公场所。同时，街道党工委能重视听取街道人大工作的汇报，帮助解决工作中遇到的困难和问题，为街道人大工委开展工作提供了良好的环境。

（二）立足服务代表，人大代表职能作用进一步发挥。服务代表是街道人大工委的重要职能。各地积极探索做好代表工作的方式，加强服务保障，不断增强代表活动实效。一是健全活动网络。各地普遍在街道设立代表中心组，在社区设立代表小组，有的还组建了代表专业小组，代表活动的组织化程度不断提高。二是丰富活动方式。主要是围绕基层群众关心的热点、难点问题，组织代表开展集中视察、专题调研、执法检查、工作评议，听取办事处相关工作汇报，约见政府部门负责人等。据统计，每年组织代表活动4至10次的街道占71.8%，10次以上的占15.4%。代表活动日趋活跃，载体不断拓展。三是做好代表建议督办。各地街道人大工委加强与承办部门的沟通协调，创新督办方式，推动建议的有效落实。如宁波市江东区实行代表建议“合议制”，通过集体商议提高建议的质量和办理实效。又如杭州市上城区清波街道组织代表全过程参与建议办理，邀请相关居民对办理结果进行评估，一些老大难问题得到妥善解决，受到了群众好评。四是提供履职保障。通过组织专题培训、学习考察、召开履职经验交流会等，不断提高代表的职务意识和履职能力。保障代表知情知政，逐步增加活动经费，为代表履职创造了有利条件。

（三）强化组织实施，常委会的工作基础进一步夯实。街道人大工委作为常委会的工作机构，组织实施好常委会部署的相关工作是它的基本职能。调查问卷显示，有73.5%的街道把主要职责定位在配合常委会开展工作。一是抓好常委会重点工作的实施。常委会在部署开展执法检查、专题调研、听取和审议专项工作报告时，街道人大工委及时制订工作方案，做好前期调研，提供相关信息，加强与街道相关部门的沟通，保证了常委会工作在街道的顺利实施。同时，抓好常委会审议意见的落实。对于意见中涉及街道层面的工作，密切与有关部门的联系，找准意见落实中的难点和重点，组织开展落实情况“回头看”，推动审议意见落到实处。二是协助开展街道财政预算审查监督。这方面宁波、台州等都出台了一系列规范性制度。如慈溪市人大常委会制定了街道预算审查监督办法，对监督的内容及程序作出了明确规定。该市把街道财政预算作为部门预算提交市人代会审查，常委会也适时听取和审议政府及街道预算执行情况报告。街道人大工委和代表财经小组事先了解有关情况，提出初步意见，送市人大财经委参考，这一做法既符合相关法律法规的精神，又增强了街道预算审查监督的实效。三是组织好县级代表换届选举。各地按照常委会的统一部署，加强对选举政策文件和法律法规的宣传，认真做好选区划分、选民登记、候选人确定、投票选举等各个环节的工作，特别是有针对性地做好外来务工人员的参选，维护选民的民主权利，保证了选举工作的有序进行。

（四）注重创新载体，群众诉求表达渠道进一步拓宽。各地街道人大工委适应基层群众政治参与积极性日益提高的要求，积极拓展反映社情民意的渠道，努力维护群众利益。一是完善代表联系基层群众的方式。普遍开展“代表进社区”、代表接待日活动，设立“代表信箱”，发放“代表联系选民卡”；有67.6%的街道还建立了“代表联络站”、“社情民意站”、“民情直通车”等活动载体，有的还建立“网上接待室”、“网上直通车”、“代表QQ群”等，进一步拓宽了代表联系选民的渠道。如海宁市硖石街道的代表联络站，2011年上半年就受理群众来信来访300多件，绝大部分都得到了落实。同时，开展代表向选民述职，自觉接受选民的监督，进一步密切与选民的联系。二是探索建立基层群众直接参与公共事务管理的平台。近年来，嘉兴海宁、金华金东、温州龙湾等地建立“街道议政会”，海宁市马桥街道还建立了“街道居民代表大会”，街道内的重大事项由村（居）民代表、企事业单位代表以及社会相关人士集体协商，体现各方利益诉求，弥补了乡镇改街道后民意表达平台的缺失，使基层群众参与民主决策、民主管理、民主监督。三是积极参与社会管理和建设。适应社会管理需要社会协同、公众参与的新要求，不少街道人大工委发挥自身优势，整合代表资源，积极投入社会管理创新。如舟山市普陀区建立了代表“融入网格、参与服务”的机制，重点围绕群众关注的改善渔农村生产生活条件、征地拆迁补偿安置等难点问题，开展见面谈心活动，及时化解社会矛盾，维护了社会安定有序。

（五）加强制度建设，工作规范化程序化进一步提升。各地街道人大工委注重建章立制，保障街道人大工作规范有效运转。目前，97.9%的街道人大工委建立了相关工作制度。如在明确职责和规范流程方面，各市和县（市、区）人大常委会普遍制定了街道人大工委工作办法，明确工委的性质、职能和工作程序，对机构设置、人员配备、经费保障等作出规定。如宁波市人大常委会在实践的基础上，把街道人大工委的职责总结为10项职能，以及执行、组织、联系、服务四大功能。各街道人大工委又结合本地实际，进一步细化工作规则和流程，使各项工作能有条不紊地开展起来。在规范代表活动方面，建立和完善了学习培训、建议办理、小组活动、接待群众、联系选民、民意反馈、政情通报等制度，为保障代表履职、提高代表活动实效发挥了积极作用。在自身建设方面，围绕开好工委会议、深化学习调研、加强信息宣传、密切对外联系、规范档案管理等，一些地方也出台了相应制度，依靠制度来增强业务素质和履职能力，提高服务保障质量和工作水平。

二、存在的主要问题及分析

浙江省街道人大工作总体上仍处于起步探索阶段，虽然取得了积极成效，但受街道体制的特殊性、街道人大工委法律地位不够明确、条件保障相对滞后等因素的制约，街道人大工委的作用尚未得到充分发挥。主要体现在以下几个方面：

一是认识不够到位，街道人大工委地位有待提升。街道在基层社会建设和管理中承担的任务越来越重，但对于如何发挥好街道人大工委的作用，认识还不尽统一。一些街道党工委对街道人大工作的重要性认识不足，认为经济建设是硬任务，民主法治建设是软任务，街道人大只是配角，无足轻重，没有把它摆上应有的位置；有的简单认为设立街道人大工委主要是为了解决人事安排，重视和支持程度不够，对做好街道人大工作考虑不多。调查问卷显示，认为“街道党工委重视支持不够是影响街道人大开展工作制约因素之一”的占到了32.4%。从街道人大工委本身而言，有些也存在认识不清、信心不强、干劲不足等问题，工作中存在畏难情绪，思路和办法不多，这些都影响了街道人大工作的开展。

二是法律地位缺失，导致职能不清晰和监督工作不够规范。由于现行法律对街道人大工作没有作出明确规定，造成街道人大工委定位不明确、职责不清晰。许多街道人大工委对该“干什么”、“怎么干”的理解差异性大，随意性比较强。有94.1%的街道人大工作者认为“缺少法律依据是影响人大开展工作的制约因素”。由于职责不清，造成了街道人大工委负责人不同程度地承担着党工委、办事处的一些工作。有的甚至把主要精力放在征地拆迁、招商引资、实施重点工程等工作上。据统计，36.8%的街道人大工委专职主任从事人大工作时间不到一半。有位工委主任戏称自己是“白天干政府工作，晚上干人大工作”。由于法律依据的缺失，街道人大工委与办事处的关系也比较模糊，造成了街道人大监督工作不够规范，有的甚至存在越位现象。如有的街道人大工委要求办事处报告工作，提出审议意见交办事处落实，尤其是作出决定决议让办事处执行；还有的批准街道财政预决算报告，或者预算变更、调整必须经人大工委负责人或财经小组组长签字等，这些做法可能有一些实际效果，但合法性值得推敲，需要逐步加以规范。

三是代表数量少、结构不合理，造成代表活动难以组织。与乡镇人大相比，街道没有本级人大代表，都是县（市、区）级以上人大代表，从代表数量上来说要少得多。目前全省街道所在的各级人大代表为6858人，平均每个街道代表人数不到19人，其中代表人数10人以下的占到12.5%。再从代表结构看，领导干部代表、企业家代表占的比例较高，而社区负责人和一线工人农民代表比例偏低。以杭州市余杭区某街道为例，19名区人大代表中，干部和企业负责人就占了12名，这些代表平时工作繁忙，很少有精力参加代表活动。还有一些仅仅把人大代表视为一种荣誉，履职意识淡薄，缺乏责任感和使命感。上述这些因素，造成了街道人大工委组织代表活动难度比较大，代表参与度不高，活动实效不够明显。我们了解到，有的地方为了组织好活动，只好采取其他方式加以弥补，如桐庐县凤川街道不得不联合其他街道开展代表活动。

四是工作力量相对不足，保障条件有待改善。从机构设置和人员配备情况看，有些地方还存在机构不健全、力量配备不到位的问题。如还有2%左右的街道没有设立人大工委，26.6%的街道没有配备专职主任，21.4%的街道没有专职或兼职副主任，29.8%的街道没有配备工委委员，50.7%的街道没有配备工作人员。有些地方人员虽然配备了，但从承担的工作任务看，力量还显得薄弱。如人口规模10万以上的77个街道中，仍有12个没有配备专职主任和副主任，29个没有配备专职工作人员。从经费保障来看，只有5.9%的街道把人大工作经费列入财政预算，大多数街道都采取实报实销的方式。有些工委主任反映，每次组织活动都要事先和办事处负责人商量，需要“看情面”、“凭私交”，在一定程度上影响了工作积极性。一些欠发达地区的街道工作经费只是勉强维持，代表活动更是难以保证。另外，从办公条件来看，仍有13.6%的街道没有专门的办公用房，工作用车、电脑配备等难以满足工作需要。

三、加强街道人大工作，推进基层民主建设的思路与对策

街道人大工作正处在一个新的发展起点上。一方面，街道人大工作尚处于初期探索阶段，有许多方面还不成熟、不完善，做好这项工作任重而道远；另一方面，又要看到人大制度的优势，基层民主的发展空间还很大，街道人大工作不仅需要加强，而且是可以大有作为的。针对当前存在的困难和问题，我们认为，今后一个时期加强和改进街道人大工作，更好地发挥街道人大工委在推动基层经济社会发展和民主建设中的作用，必须重视解决好以下几个问题。

（一）深化思想认识，明确工作职能，保证有为有位。做好街道人大工作，关键在于党委高度重视，各方形成共识，全社会创造一个良好的工作氛围。一是充分认识人大制度的优越性。人大制度的优越性，就在于为人民群众政治参与搭建了有效载体。通过发挥人大及其代表的作用，能够有效整合各种利益关系，维护群众利益。同时，现代法治社会监督政府的推手和外在动力来自于人民群众，通过人大这个平台，可以使政府工作更好顺应民意，减少民众的对立情绪。为此，各级党委要深化对街道人大工作重要性的认识，充分运用人大制度的优势，做到党委领导“得力”，人大主动“给力”，政府善于“借力”，努力形成合力，共同推进基层和谐稳定。二是进一步规范街道人大工委的职能。街道人大工委作为县（市、区）人大常委会的工作机构，虽然不是一级地方国家权力机构，但地方组织法、代表法、监督法对工作机构职能以及代表履职等，都有一些原则性规定。浙江省各地依照这些规定，并结合实际，探索出了一些基本工作职能。总结各地的成熟经验，我们认为，目前街道人大工委的“角色”大致可以定位为：常委会工作的实施者，代表活动的组织者，群众利益诉求的反映者，解决民生问题的推动者，社会和谐稳定的促进者。在现有体制下，围绕这些职能开展工作，既是合法可行的，也是积极稳妥的。三是街道人大工委要振奋精神、积极有为。发挥人大作用既要明确职能，更要有所作为，有作为才能有权威。街道人大工委要加强学习，转变理念，克服人大工作是“二线”以及无所作为的认识偏差，牢固树立做好人大工作、发展基层民主，就是围绕中心、服务大局的意识，防止精神懈怠，扎实有效地把街道人大工作做好。

（二）搭建有效平台，畅通常委会—代表—人民群众之间的联系渠道。要积极探索各种有效途径，拓展常委会与街道人大工委、街道人大工委与代表、代表与群众之间的联系渠道，防止常委会工作“断层”，使人大工作与人民群众需求实现有效对接。一是创新代表联系群众的载体。在坚持和完善原有行之有效制度的同时，要适应信息化和网络化快速发展、群众政治参与热情不断高涨的趋势，进一步创新代表联系人民群众的方式。如创设类似“街道议政会”、“民情直通车”这样的民主形式，让基层群众能够面对面地与有关部门恳谈沟通，使群众反映的问题得到及时有效解决。探索利用代表个人网站、微博、邮箱等手段，使代表与选民之间保持“零距离”接触，形成反映社情民意的快速通道。二是建立群众诉求反馈机制。对于群众反映的意见和建议处理情况，街道人大工委要引导代表和督促有关部门，建立向群众反馈的机制，做到“事事有回音，件件有答复”，努力让群众满意，从而树立代表和有关部门的公信力，提高群众政治参与的积极性和实效性。三是健全代表服务群众的约束机制。街道人大工委要把代表在任期内走访选民、反映诉求、提出议案和建议等情况，作为履职登记的重要内容，适时向常委会代表工作机构汇报，向选民公开，并作为代表连任的重要条件。建立和完善代表定期向选民述职并接受评议的制度，代表在任期内至少向选民述职一次，不断增强代表服务选民的意识。四是发挥好街道人大工委的桥梁纽带作用。街道人大工委要加强与代表工委的联系，既要及时向代表通报常委会工作，又要注重把代表征集到的群众意见，准确反映给代表工委，使常委会工作更加贴近群众、贴近基层。

（三）积极参与社会管理创新，推动基层社会和谐稳定。现在大量的社会矛盾和群体性事件都集中在基层，这与基层群众利益诉求反映不畅、民主权利得不到有效保障、矛盾纠纷得不到有效化解有很大关系。各级党政部门要善于运用人大制度这个平台来创新基层管理。一是主动融入网格化管理大格局中。发挥好代表在网格化管理中的作用，重点是做好信访接待工作，通过建立信访接待日等载体，把信访工作与代表履职结合起来，让代表在矛盾调解中当好“和事佬”、“老娘舅”。有条件的地方可聘请律师参与信访接待，为代表和群众提供法律服务，促进矛盾纠纷有效化解。二是着力推动解决代表建议所涉问题。要把提高问题解决率放在更加突出位置，总结推广桐庐、海宁等地经验，建立代表集体走访了解建议办理情况、代表约见建议承办单位负责人、办理结果代表合议等工作机制，不断创新建议督办方式，切实解决事关基层群众切身利益的难点问题。三是加强人大制度和法制宣传教育。街道人大工委要带头学法守法用法，发挥示范引领作用。结合“六五”普法和创建“民主法治社区”，充分运用各种形式和载体，广泛宣传人大制度和法律知识，增强公民法制观念，引导基层群众理性合法地表达利益诉求，依法维护自身合法权益。加强对选举法、村（居）民委员会组织法实施情况的督促检查，推动村（居）民自治，维护和保障基层群众的民主权利。

（四）慎重把握监督权行使，不断增强监督工作的实效。从县级层面看，县级人大常委会与县级人民政府之间监督与被监督的关系，法律是十分明确的。但是在街道情况有很大不同，街道办事处是县级政府的派出机构，街道人大工委是县级人大常委会的工作机构，它们之间的关系和属性不是十分清晰。因此，在涉及监督工作时，必须慎重把握。一是把握好街道人大监督的定位问题。各地进行了多年探索，并取得了一定成效，但从法理和人大性质来看，以街道人大工委名义直接行使监督权，容易引起争议，全国人大常委会对此也十分关注。一方面，街道人大工委不是一级地方国家权力机关，不具有集体行使职权的性质，作出的决定决议也是缺乏法律效力的；另一方面，街道办事处不是由街道人大工委产生的，它不存在对街道人大工委负责、受其监督的必然性。当然，按照地方组织法、监督法和代表法的相关规定，街道人大工委可以组织代表或协助常委会开展对街道办事处及有关部门的监督，其合法通道就是通过督促代表建议和审议意见的落实，推动街道办事处及政府部门派出机构改进工作。二是组织实施好代表和常委会的监督工作。目前监督的主要方式是，组织开展执法检查、视察调研、工作评议和听取汇报等。围绕这些方面，街道人大工委要按照常委会的部署，认真抓好拟订实施方案、加强沟通协调、提供服务保障等工作，特别是要协助做好对代表建议和审议意见落实情况的督办，不断增强监督的实效。三是推进街道预算监督规范化、公开化。要总结推广宁波等地一些行之有效的规范做法，将街道预算作为部门预算纳入人代会及其常委会预算监督的范围。同时，又要适应深化公共财政改革的发展趋势，借鉴温岭“参与式预算”、义乌“全口径公开”、宁海“实事工程代表票决”等经验，推动街道预算的细化和公开，特别是组织基层群众更多地参与公共预算的编制、执行和绩效评估，打造“阳光财政”，促进街道预算监督的民主化、科学化，让基层群众共享改革发展成果。

（五）加强工作领导和条件保障，提升人大工委素质能力。街道人大工作是县（市、区）人大常委会工作的延伸，加强领导、强化保障，是发挥街道人大工委作用，提高常委会工作水平的重要基础。一是完善领导机制，形成工作合力。要把街道人大工作纳入常委会工作的总体部署，适时听取街道工委汇报，定期研究街道人大工作。要建立健全街道人大工委工作规则。常委会要确定一名负责人分工联系街道人大工作。通过召开座谈会、研讨会等形式，总结交流街道人大工作情况。坚持和完善街道工委负责人列席常委会会议和主任会议制度，扩大对常委会工作的参与。创造条件，尽可能把街道工委主任选为常委会委员，从组织机制上密切常委会与街道人大工委的联系。二是进一步改善工作条件。参照乡镇人大主席团组织条例相关规定，必须把街道人大活动经费列入本级财政预算。要重视解决一些街道人大工作力量配备不足，工委负责人不能享受街道党政同职同等政治、生活待遇等问题，工委主任原则上安排列席街道书记办公会议，并参加县（市、区）专题工作会议。三是加强学习培训。定期举办和组织参加各类培训班，不断提高街道人大工委负责人的业务素质和履职能力。

（课题负责人：姚民声；课题组成员：王强、张国强、洪开开、周兴武、周慧晖、贺伟军；执笔：周慧晖）文字工作条例。在文化市场管理方面，制定和完善了娱乐场所管理条例、广告监督管理条例。在精神文明建设方面，制定了奖励和保护维护社会治安见义勇为人员条例。在提高全社会的文化素质方面，制定了扫除文盲办法、科学技术协会条例、科普条例、义务教育条例等等。同时，注重加强文化领域的监督和重大事项的决定，围绕文化事业的建设和发展，通过听取专项工作汇报、执法检查、代表视察、工作调研等形式，依法履行职权，促进了全省文化事业的发展。

党的十七届六中全会作出的决定，对人大工作提出了新任务、新要求，进一步贯彻这次全会精神，省人大常委会要在围绕中心、服务大局，促进全省经济社会跨越式发展的同时，坚定不移地贯彻落实省委推动我们甘肃省文化进一步繁荣发展的战略部署，认真履行宪法和法律赋予的职责。在立法工作中，我们在继续搞好经济立法的同时，应当更加注重文化立法和社会立法，更加注重地方立法对文化事业的促进作用，坚持有重点、有选择地对全省文化事业发展中的重大项目、重要问题开展调研，实现文化领域的地方立法工作，推进全省文化事业的发展。在监督工作中，要紧贴甘肃实际，紧扣全省文化事业发展的主题，坚持寓监督于支持之中，围绕事关文化发展的重大部署和工作措施，安排好专项工作汇报、执法检查和工作调研，及时发现违法违规问题，研究改进措施，不断加大监督力度，增强监督实效。在重大事项决定方面，根据全省文化事业发展的实际，选择一些重要方面和重要问题，进行研究分析、提出意见建议，或者适时作出决议或决定。在代表工作方面，要以发挥代表作用、促进文化发展为重点，组织代表围绕全省文化建设方面的重点项目和任务，开展专题调研和视察工作，多方面、多途径，为甘肃文化事业的发展繁荣提出意见和建议。