论乡镇服务型政府构建的前提预设

章荣君

论乡镇服务型政府构建的前提预设

章荣君

乡镇服务型政府构建的探讨有两个无法回避的前提预设：其一是国家与社会关系的分野并从中分离出来市民社会，这样才能有市民社会承接部分政府职能。其二是构建乡村社会的多中心治理结构，这样才能够保证乡镇政府的职能能够转移给市民社会。在这两个前提都实现了以后，才能够具体探讨乡镇服务型政府构建的路径。

乡镇服务型政府；国家；社会；多中心治理

一、乡镇服务型政府构建的前提预设之一：国家与社会关系的分野

乡镇政府作为我国乡村社会里的基层政府，是国家与乡村社会衔接地带，它处于国家行政管理体制序列的末端，又直接面对广大的乡村社会。在国家与乡村社会的挤压中往往处于尴尬的境地，近年来，乡镇政府面临着现实运行和社会认同双重困境：在运行中它财政困难，疲于应付，更无力提供公共服务和有效进行社会管理；在社会认同方面，社会普遍对其产生认同危机。〔1〕因此往往受到学术界的诟病的同时，开出的药方基本上是构建乡镇服务型政府，其讨论基本锁定在转变政府职能、实现多元化的公共服务供给、培育行政文化、提升服务能力等等。这些讨论本身并没有错，但恰恰忘记了一个基本的前提预设，也正是忘记了这个基本的前提预设，所以即使开出的处方多么完美，在现实中没有注重对这个前提的解决，也往往无济于事。那么这个前提是什么呢？就是国家与社会关系的分野。

在我国传统社会中，国家与社会的关系处于高度一体化的状态，社会被挤压到国家的一维体系中，作为国家管理的主体政府被认为是经济发展的唯一动力机器。当然个人的任何利益的实现只有在国家提供的狭小的渠道能够实现，这样，国家和社会处于高度的统合状态，社会被挤压几乎窒息而亡，社会的任何活力乃至整个的经济发展都是在政府的强制性制度变革中完成。这种国家与社会高度一致的状况，表现出高度的同质性与一体化，这对于迅速集中必要资源进行现代化的积累和大规模的建设无疑起到了积极的作用。正如亨廷顿所说：“在早期阶段，现代化需要改变传统的社会、经济和文化信仰及行为方式，因此也就需要政策创制，需要权力的集中。”〔2〕但此时的社会被国家吞并，形成了国家与社会在每一个细节上覆盖重叠的状态。

从上个世纪九十年代开始至今，我国初步确立了社会主义市场经济体系，并随着市场经济的发展，也促进了我国社会的重大变革：由于市场经济是法治经济、契约经济，其内在的价值追求是自由与平等，这样市场经济孕育并造就着市民社会的产生。首先，市场经济瓦解了传统时代国家与社会高度一体化的同质性，为市民社会的发育创造了条件。由于在传统时代缺乏一个区别于政治国家的具有相对独立的自主社会领域。社会分化程度低，政治权利统摄一切，整个社会被政治化。随着市场经济的发展，一个被称为市民社会的自主社会领域开始发育、生长。其次，市场经济刺激着人们的谋利冲动，并为实现人们的利益提供了广阔的空间和机会。它彻底改变了传统社会只有国家或政府提供利益实现的唯一渠道，使得整个社会的利益实现渠道开始多元化。“市场经济把人们带入了实现个人和团体利益的色彩斑斓的世界，这个世界就是市民社会。”〔3〕再次，市场经济不断塑造着人们的自由、平等的意识。这些意识不断强化着市民社会的自主性品格。可见，市场经济的发展加速了同质性社会结构的解体，孕育着生成市民社会的诸要素并促成了它的生长。从而在最终的意义上实现了国家与社会关系的分野。

为什么国家与社会关系的分野是构建乡镇服务型政府的前提预设呢？但凡学术界讨论乡镇服务型政府的构建基本上围绕着一个中心议题即政府的服务职能，并随即提到要充分放权与转变政府职能等问题。充分放权是指乡镇政府要适应经济体制和政治体制转变的需要，重塑自身的职能体系，向市场、村委会、农村中介组织、农民等多元主体下放权力。在下放权力的同时，要避免出现乡镇政府单纯“卸责”导致的“政府缺位”问题。功能转换是指乡镇政府在下放权力的同时，要对自身的职能体系进行相应的功能转换，由原先的“管理导向”转变为“服务导向”。“功能转换”必须遵循“因地制宜”的原则，根据当地的实际情况, 主要包括市场经济发展、资源禀赋、文化传统等等，以此确定公共服务的内容和方式。〔4〕

但是我们可以设想一下如果没有国家与社会关系的分野，没有市民社会的成长，权力又能放给谁？充分放权存在一个“放”与“接”的问题，如没有一个主体来承接这种要放的权力，那岂不是空谈？同样，权力不能下放，政府的权力还保持原来一样大包大揽，政府职能又怎么能转变呢？

在国家与社会关系分野的情况下，市民社会开始形成并成长起来。“在这里我们把公民社会当作是国家或政府之外的所有民间组织和民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织的运动等。”〔5〕由此可见，当国家与社会关系分野后，乡镇政府要充分放权，就有了一个可以承接的主体，而这个主体就是存在于乡村社会中的各种非政府组织。因为非政府组织的生存只有在国家与社会分立，市民社会充分发育的情况下才有空间。那么乡村社会要构建服务型政府一个逻辑必然由乡镇政府与农村的非政府组织来合作承担原来由乡镇政府承担的全部公共职能。因为“非政府组织独特的历史特性在于，不管是从国家还是从市民社会中诞生的，都处在传统的社会治理体系之外，而且提出了自己的治理要求。与那些曾经辅助过国家治理社会的自愿组织不同，非政府组织不再把自己定位为一种社会治理的辅助工具，而是要求与国家合作承担乃至独立承担某些社会治理的职能。”〔6〕这样对于乡镇政府来说，不仅实现了充分放权而且也实现了职能的自然转变，从而能够轻装上阵，更好地实现服务职能。这样就必须“重新为政府定位，即从传统的统治角色或管理角色的位置上走下来，承担起服务社会的角色，在与社会的互动机制中，所表现出来的是一种引导型的政府职能。”〔7〕可见，乡镇政府的角色更多的是一种服务者的角色，旨在培育成熟的社会和引导社会走向自治。

二、乡镇服务型政府构建的前提预设之二：构建乡村社会的多中心治理

对于构建乡镇政府的前提预设解决了以后，那么又该如何构建乡镇服务型政府呢？这又回到了我们前面讨论的问题，这个时候就应该充分放权和转变乡镇政府的职能。服务型乡镇政府强调从控制社会到服务农民，为此要下放自身的权力，扩大农村非政府组织(多种中介组织和协会组织) 发展的空间，提高农民的组织化程度，并为农民的生产经营活动提供一个良好的外部环境。倡导乡镇政府的功能转换从管理走向服务，从官本位走向民本位，从全能走向有限，从人治走向法治，从暗箱操作走向阳光行政。然而这些只是构建乡镇服务型政府一个可欲的路径。我们知道要建设乡镇服务型政府，又有一个基本前提条件就是乡镇政府必须轻装上阵，然后才能探讨如何构建乡镇服务型政府的问题。因为现有的乡镇政府完全沿袭了计划经济时期的所有功能，也就是我们平时所说的大包大揽，管了许多管不了也管不好的事情。然而这些管不了的事情该怎么办？彻底放手不管吗？问题在于不是不管而是不能由政府来管，要由其他的主体来管，其他的主体是什么？一个逻辑的答案当然是乡村社会的非政府组织等主体来承接管理功能。所以我们认为一个理性的选择是实现乡村社会的多中心治理。因为随着国家与社会的分野，乡村社会的非政府组织等治理主体也大量涌现，在这种情况下，为构建乡镇服务型政府提供了客观的条件，因为非政府组织能够承担部分由政府承担的公共职能，而且只有乡镇政府将部分职能转移出去，才能够顺势应变，既做到了充分放权也做到职能的转换，几乎是一石二鸟。因此要首先实现乡村社会的多中心治理，把相关的政府职能转移出去，然后才能谈得上构建乡镇服务型政府，这是一个逻辑顺序的问题。

那么什么是多中心治理呢？多中心治理是以奥斯特罗姆夫妇(Vincent Ostrom and Elinor Ostrom)为核心的一批研究者在对发展中国家农村社区公共池塘资源进行实证研究的基础上最早提出的。简单来说，多中心治理是要打破政府作为唯一管理主体和单一权力中心的状况，实现治理主体和权力中心的多元化。多中心治理不是自上而下的强制性行为，而是一个上下互动的管理过程，这个过程主要通过协商、合作谈判和建立伙伴关系对公共事务进行管理。在这个过程中，权力的中心是多元的，分层次的，多种类型、不同层面的社会力量在民主协同合作基础上实现共同治理。建设社会主义新农村，应该顺势应变，走多中心治理的道路。其本质是“官治”走向“民治”的一个过程。而就乡镇服务型政府而言，要构建形成以“乡镇”为基础的乡村社会的多中心治理结构。

乡村社会的多中心治理就是改变过去由政府对乡村社会的行政管理和控制，使得乡村社会的自主性力量充分发挥作用，比如在公共产品的提供、社会矛盾和纠纷的化解等问题上，社会自主力量来进行治理成本将更加低廉，提高了治理的效率，也使得乡村社会力量充分彰显出它的能力。这只是问题的一个方面。另一方面，实现乡村治理结构多中心化，能够有效实现乡村社会问题的内部化和社会化。乡村社会问题的内部化其实就是可以有效避免乡村问题扩大升级，使在乡村社会自己内部产生的问题通过多中心治理的方式，可以有效化解在乡村社会内部，而不至于扩大升级，造成问题的扩大化。乡村社会问题的社会化就是乡村社会的多中心治理结构能够有效避免乡村问题的政治性或政治化。比如在乡村社会中，农民一旦遇到某个问题如假冒种子、化肥等，首先采用向政府施加压力寻求利益保护的利益表达方式，最为典型的就是上访、示威、冲击基层政府乃至发展成为群体性事件等非制度化政治参与形式，最终酝酿成为政治性事件。然而现有的政治体制结构不能及时有效地提供农民利益表达的渠道，这样就是乡村社会问题往往政治化了。相反，乡村社会实现多中心治理，能够在很大程度上避免乡村社会问题寻求政治化解的方式，它可以通过市场规则、社会组织的协商或者利益集团的互动等等多种方式来寻求问题的解决。

当然在乡村社会建立多中心的治理结构，其内在的本质仍然是国家力量的回缩和社会自主性力量的增强，这正好迎合了构建乡镇服务型政府的需要，使得乡村社会充满活力并有了自主的活动空间和自治的能力。那么构建乡镇服务型政府，在乡村社会又该如何实现多中心治理呢？

首先，在理念上要顺应新公共管理的潮流，把“没有政府的乡村治理”作为探索方向。“没有政府的治理”是新公共管理领域的一个重要的创新和理念变革。没有政府而进行治理其实并不是说不要政府，而是说在治理过程中，许多公共事务可以没有政府直接管理和控制，而是由社会组织来承担，从而实现治理过程的“没有政府的治理”。但这样并没有妨碍治理的有效性，相反，还提高了治理的效益，降低了治理成本。新公共管理认为，历史上把政府看作是公共物品的唯一提供者，但是事实上并不是所有公共物品都需要政府来充当供给主体，非政府组织甚至私营部门也能够提供公共物品。另外还可以实现非政府部门和政府部门展开竞争来提供公共物品，一方面可以提高公共物品的质量，另一方面提高政府的问责性和工作效率，比如在卫生、教育、环境治理等领域，非政府组织往往起到无可替代的作用。在社会主义新农村建设中，许多公共事务可以充分调动民间力量的，而不必什么事情都由政府来操办。民间组织出面，让农民自己操办与自身攸关的公共事务治理，不仅成本低而且效率高。可见如果“没有政府的治理”可以作为乡村治理中的一个重要原则，那么，在现在的农村工作中，政府应该尽可能地减少对于农村的公共事务直接操控。

其次，积累乡村的社会资本存量。罗伯特·帕特南(Robert D.Putnam)在《让民主的政治运转起来》中认为由于一个地区具有共同的历史渊源和独特的文化环境，人们容易相互熟知并成为一个关系密切的社区，组成紧密的公民参与网络。这一网络通过各种方式对破坏人们信任关系的人或行为进行惩罚而得到加强。这种公民精神及公民参与所体现的就是社会资本。〔8〕现代社会中的乡村治理需要治理主体间的信任网络和合作关系，而这一点特别是乡村社会在市场经济的冲击下，却显得越来越淡漠。在学术界普遍认为随着市场经济的冲击，随着农村的贫富差距拉大，农村社会的社会资本存量越来越少，农村的人际关系观念逐渐淡薄，相互之间的交流与互相帮助越来越少，农村的社会资本不断流失。这种状况严重影响了农民的团结，对本来就处于弱势地位的农民非常不利。因此要构建乡村社会的多中心治理结构就应该把在乡村社会被市场经济冲击而导致比较淡漠的信任网络和合作关系重新建立起来，从而使乡村的社会资本得到有效的提升。

最后，大力发展乡村社会的民间组织，培育乡村的市民社会。多中心治理最终要通过民间组织得到落实。民间组织是市民社会的核心内容，它是市民社会的主体和物质实体。由于现阶段中国农村的集体公共事物面临着与人民公社时期完全不同的社会生态环境，此时的集体公共事物并不是整个村庄全盘集体化、公共化的产物。整个村庄事物不是按照集体的逻辑，而是按照小农的逻辑运行的，集体事物只是在小农经济的汪洋大海中人为构筑起来的人工孤岛。〔9〕由于构建服务型乡镇政府以后，乡村社会的公共事务治理在很大程度由政府向市民社会转移，这样民间组织也逐渐承担起乡村社会的公共事务治理的重要角色。因此应该大力发展乡村社会的民间组织，培育乡村的市民社会。实现政府与民间组织良性互动并根据具体公共事务的性质从而实现两者的合作共治。

结论

近年来由于乡镇政府的财政困境与合法性的挑战，学者们探讨的路径之一就是构建乡镇服务型政府，构建乡镇服务型政府就涉及到乡镇政府的放权与职能的转换。乡镇政府的放权必须有一个主体来接手，否则也无法放权。而这个接手的主体就是国家与社会分野后从中脱胎而出的市民社会。而市民社会成长后又如何保证乡镇政府的职能转移出去呢？那么就必须构建乡村社会的多中心治理结构。因此一个明显的逻辑思路是：国家与社会分立后市民社会的诞生，乡村社会的多中心治理结构又把乡镇政府的部分职能转移出去，然后才是讨论如何构建乡镇服务型政府才能提出具体的对策路径。因此乡镇服务型政府构建的探讨有两个无法回避的前提预设：其一是国家与社会关系的分野并从中分离出来市民社会，这样才能有市民社会承接部分政府职能。其二是构建乡村社会的多中心治理结构，这样才能够保证乡镇政府的职能能够转移给市民社会。在这两个前提都实现了以后，才能够具体探讨乡镇服务型政府构建的路径。

〔1〕徐元善，祝天智.服务型乡镇政府：缘起及其构建〔J〕.中国行政管理,2009，(12).

〔2〕 〔美〕塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序〔M〕.王冠华，等译，三联书店，1989.131.

〔3〕袁祖社.权力与自由〔M〕.中国社会科学出版社，2003.142.

〔4〕沈承诚.充分放权与功能转换——和谐社会视野下构建服务型乡镇政府的路径探析〔J〕.云南社会科学，2008,(5).

〔5〕 俞可平.治理与善治〔M〕.社会科学文献出版社,2000.327- 328.

〔6〕张康之,张乾友.公共生活的发生〔M〕.北京:高等教育出版社,2010.121.

〔7〕张康之.公共行政中的哲学与伦理〔M〕.北京:中国人民大学出版社,2004.238.

〔8〕Putnam. R .MakingDemocracyWork:CivilTraditioninModernItaly. Princeton: Princeton University Press. 1993.pp.195-200.

〔9〕吴毅.村治变迁中的权威与秩序〔M〕.中国社会科学出版社，2002.262.

【责任编辑：马国祥】

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1008-9187-(2012)04-0090-04

2010年教育部人文社会科学规划课题“当代中国乡村典型政治研究”项目(10YJA810005)；江苏省“服务型政府建设”决策研究基地成果

章荣君，南京理工大学人文学院副教授，江苏 南京 210094。