把钱花在“刀刃”上——对财政支农资金使用和管理的思考

□唐卓贤

把钱花在“刀刃”上
——对财政支农资金使用和管理的思考

□唐卓贤

国务院《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，把海南农业提升到了建设“国家热带现代农业基地”的高度，提出了“使海南成为全国冬季菜篮子基地、热带水果基地、南繁育制种基地、渔业出口基地和天然橡胶基地”的具体目标。要完成党中央赋予我们的各项重要任务，除了加强领导、搞好规划、政策引导、制度建设和加大投入之外，当前最重要的是用好管好财政支农资金，充分发挥财政支农资金应有的效益。

“十一五”时期海南财政支农的主要亮点

“十一五”时期，海南全省一般预算支农支出总规模达到262.97亿元，年均增长33.12%，为海南农业生产和农村经济持续、快速、健康发展起了积极的促进作用。

优势特色农业产业快速发展，农产品出岛出口大幅增长。累计落实农业生产投入20.2亿元，占总投入的7.68%，年均增长13.8%。主要包括：一是畜牧产业取得新突破。率先通过国家“无规定动物疫区”评估验收，畜牧业发展势头迅猛。2010年末，各类畜禽产品出栏量达2.2亿头，比2005年增加0.8亿头，增长57%。二是设施农业方兴未艾。2010年全省设施大棚建设面积达15万亩。截止2010年末，全省冬季瓜菜种植面积239万亩，产量356万吨，出口出岛率达75%。三是农产品加工及物流取得新进展。至2010年底，全省规模以上农产品加工企业235家，加工产值从2005年的138亿元增加到264亿元，增长92%；预冷库总容量从2005年的4万吨增加到16万吨，增长3倍，预冷保鲜能力达到320万吨。

水利设施建设步伐明显加快，农业生产条件持续改善。累计落实水利投入72.36亿元，占总投入的27.5%，年均增长32.76%。组织实施了大广坝、大隆、红岭等大型水利枢纽工程及大型灌区建设，189座重大病险水库除险加固，小型农田水利以及农村安全饮水等工程项目。五年间，全省共增加和扩大水库库容2.2万亿立方米，新增和恢复农田灌溉面积86.95万亩，提升节水能力18303万立方米、粮食生产能力22.11万吨、经济作物产值10.85亿元，农村受益人口达102.39万人；修建农村饮水工程1236宗，解决农村150.17万人饮水不安全问题；保护下游350万人的生命和财产安全问题。

海洋捕捞及水产养殖蓬勃发展，“蓝色经济”比重大幅度提高。累计落实海洋渔业投入18.9亿元，占总投入的7.19%，年均增长21%。组织实施了罗非鱼养殖、深水抗风浪网箱养殖、大中型渔船建设和渔业基础设施等项目。截至2010年末，全省罗非鱼养殖面积31万亩，产量30万吨，出口美国等63个国家，创汇2.2亿多美元；深水抗风浪网箱养殖从无到有，目前已发展到222组，888口，产量1.1万吨，成为亚洲最大的网箱养殖基地，年产值超过1亿元。“十一五”期间，全省新造大中型渔船800多艘，新建中心渔港6个，一级渔港4个。渔业基础设施扶持改善，渔民收入远超全省农民人均纯收入。

森林建设与保护并重，生态环境全国领先。累计落实林业投入26.55亿元，占总投入的10.1%，年均增长23%。组织实施了天然林保护、退耕还林、生态效益补偿、海防林建设、林权制度改革等项目，全省累计新建海防林15.8万亩，实施退塘还林1.9万亩，将1345.78万亩公益林全部纳入重点管护范围，顺利完成了128.2万亩集体林的改革任务。截至2010年末，全省森林覆盖率达到60.2%，森林蓄积量达到12442.1万平方米，生态环境继续处于全国领先水平。

水产能力稳步提升，农业综合开发进入成效最为显著的时期。累计落实农业综合开发投入15.9亿元，占总投入的6.05%，年均增长3.9%。“十一五”期间，全省共实施中低产田整治项目92个，覆盖面积达190万亩，基本能做到旱能灌、涝能排、路相连、桥相通，极大地改善了农业生产条件，增加了土地面积，提高了水资源利用率和增强了防灾救灾能力，为农业调整产业结构，农业增效，农民增收奠定了基础。在加强农业基础设施建设的基础上，着力推进农业产业化经营和农业科技进步，项目建设取得了显著成效。

制约海南财政支农工作的主要因素

还存在制度空白。由于缺乏完整的申报、审核、检查、验收和绩效考评等管理机制，部分支农项目资金的管理人为因素严重，缺乏规范和制约。

当前，制约海南农业和农村经济发展的因素还比较多，就农业财政工作而言，面临的主要问题有以下四个方面：

一是使用效益还有待进一步提高。“重资金争取、轻项目管理”的现象仍较普遍地存在于各支农资金使用管理部门。一些部门在争取资金时积极，但对资金到位后的项目实施、管理不够重视，“半拉子”项目、无效益工程时有发生。同时，由于急于争取资金，一些项目上马前缺乏科学性论证或论证不够严密，造成不该上马的项目上马，严重影响了财政支农资金使用效益的提高。

二是支出进度还有待进一步加快。近年来，海南各级财政部门高度重视财政支农资金预算执行，采取了多项措施加快财政支农资金支出管理，取得了明显成效。但由于前期工作不到位、预算批复时间较晚等原因，资金支出进度缓慢的现象仍得不到有效解决，年底突击花钱的情况较为严重。甚至有个别市县为了完成年度支出任务，采取以拨代支、虚列支出的办法。以2010年为例，省财政下达各市县支农资金160337万元，截至年底，仅支出80673万元，支出进度为50.31%，有3个市县支出进度低于30%，最低的仅为16.6%。

三是合力效应有待进一步发挥。随着财政支农领域的不断拓宽，资金投入力度不断加大，传统的计划体制在财政支农资金管理中遗留的管理部门多、资金使用分散等问题逐渐凸现出来。如农民培训工作，涉及部门多达七八个，由于各部门在安排的资金、培训的内容等方面均未建立起协商机制，存在同一内容多头培训的现象。而部分省级农口部门在安排财政资金时，片面追求全面和广覆盖，撒“胡椒面”现象严重，财政资金使用效应得不到应有的体现。

四是管理制度还有待进一步完善。近年来，中央和省委、省政府高度重视“三农”工作，不断加大财政支农投入，但部分支农资金管理滞后，在一定程度上

做好海南财政支农工作的几点建议

根据农业和农村经济发展的实际，海南财政支农工作应从基础入手，找准着力点，选好突破口，不断推进财政支农工作上新台阶。

（一）切实加大资金投入力度。要按照总量持续增加、比例稳步提高的要求，积极筹措和落实支农资金，建立健全财政支农资金稳定增长机制。一是保证各级财政对农业投入增长幅度高于经常性收入增长幅度，确保支农投入的增量要高于上年。二是要进一步突出财政支农投入的重点。围绕省委、省政府“十二五”时期的重点项目和重点工作，进一步增强财政支农投入的针对性和有效性，形成财政支农惠农工作新的亮点。三是充分发挥财政支农政策的导向功能和财政支农资金“四两拨千斤”的作用，继续探索财政贴息、先建后补、以奖代补、民办公助等手段，引导和调动农民和社会各方面增加投入，努力形成多元化的农业投入格局。

（二）集中资金办大事。一是利用中央现代农业生产发展资金做大做强主导产业。按照中央现代农业生产发展政策要求，将瓜菜、畜牧、水产养殖等海南“当家产业”纳入重点扶持范围，抓住关键环节集中投入，使主导产业的优势更加明显、特色更加鲜明，能更有效带动农业农村经济发展和农民增收。二是利用中部地区农业发展资金扶持山区优势特色产业。按照海南省政府确定的“市县申报、专家评审、择优报批、竞争立项”的原则，集中中部地区农业发展资金使用，每年集中扶持2至3个市县，每个市县集中扶持一个产业、每个产业集中扶持一至两个关键环节，使中部贫困地区的优势特色产业在全省乃至全国的地位更加明显。三是集中农口部门预算资金使用，确保30%至40%以上的资金集中用于一两件大事，改变过去“什么事情都想办，什么事情都办不好、办不大”的状况。四是加大支农整合资金的配套。将省财政设立的支农整合配套资金规模从4000万元增加到1亿元，进一步调动各市县加快优势特色产业发展的积极性，积极发挥财政资金引导作用，吸收社会和企业一大批资金对农业的投入，建成一批大项目。

（三）切实加快支农资金支出进度。一是要加大项目前期投入。各级财政部门应把项目前期工作经费列入年度预算予以保障，督促各部门加强项目筹划、分析论证等，做好项目储备工作。二是要逐步放开“报账制”。随着财政状况的好转和国库集中支付改革的持续深入，专项资金挪用的问题已基本解决，全面推行“报账制”已经基本失去其意义。除个别专项资金中央有明确规定要报账之外，对其他专项资金不再实行报账制管理。三是要简化资金审批程序。各支农资金管理部门要加强项目实施监督检查，切实减少资金拨付环节审批，提高工作效率，加快资金的到位率。

（四）在项目安排上引入竞争机制。一是建立和完善专家评审制度。设立专家评审委员会，随机抽选专家对申报的项目进行评审，专家对评审结果负责。二是建立项目考核制度。项目建成后，对项目效益、施工进度、资金支出进度、建设成本等情况进行考核，根据考核情况，确定优良、基本优良、不合格等次。三是建立奖优罚劣制度。对上年度项目考核评定为优良等次的市县，在本年度项目安排上给予倾斜，增加安排数量；对考核评定为基本优良、不合格等次的市县则减少本年度项目安排数量，以调动市县管理使用资金的积极性。

（五）加大资金监督力度。从规范化、制度化入手，建立对财政支农资金特别是重大项目的监督机制。一是完善项目验收制度。项目建成要及时抓紧验收，不合格的要责令及时返工，合格的要及时支付工程款，加快资金支出进度。二是建立项目审计制度。通过审计看项目成本是否合理，资金使用是否合规合法。三是加强经常性检查。各级财政部门和项目主管部门要加强对项目的指导，推动项目启动运作，发现和纠正存在问题，确保项目顺利实施。◎

□责任编辑：王明泽□编辑信箱：kelant@vip.qq.com

（作者系海南省财政厅副厅长）

［编辑：王明泽］