中国与《联合国海洋法公约》

余民才

1982年12月10日，155个国家和国际实体经过历时9年谈判通过的《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)在牙买加蒙特哥湾开放签署。《公约》涵盖了海洋利用和海洋资源的几乎所有方面，被誉为“海洋宪章”，其历史地位仅次于《联合国宪章》。2012年是《公约》签署30周年、生效18周年，也是中国签署该公约30周年、《公约》对中国生效16周年。在这一具有纪念意义的历史时刻，回顾中国对成就该公约的贡献，反思中国在该公约中的得失，探索未来应变之道，不失为一种纪念。

一

《联合国海洋法公约》源自1972年联合国海底委员会筹备、1973年开始的第三次联合国海洋法会议。这次会议是中国1971年恢复在联合国合法席位后首次参与的一次大规模国际立法活动。中国从始至终参与了会议的整个进程，为《公约》的制定、通过和普遍性做出了贡献。

首先，中国在有关海洋权利和海洋利用的诸多方面所提出的正当合法主张成为公约规则或得到公约规则反映。这体现在《公约》有关领海的第2-3条、第15-16条、第19条第1款和第21条;有关专属经济区和大陆架的第55-58条、第62条第2款、第69-70条、第73条、第77-79条、第74条和第83条的共同第1款和第3款;有关公海的第87条、第92条、第116条、第118-119条和第125条;以及有关国际海底区域的第136-137条、第141-143条、第145条、第157-160条和第170条。此外，《公约》第192条、第194条、第209-210条、第213-218条、第220条和第235条接受了中国对海洋环境保护的建议，第143条、第242条和第244-245条承认了中国对海洋科学研究的立场，第279-280条和第283条与中国谈判协商解决海洋争端的主张一致，第297-299条部分满足了中国对第三方强制解决海洋争端的关切。①北京大学法律系国际法教研室编:《海洋法资料汇编》，人民出版社，1974 年，第 17，41，55，65-66，73-74，78-82 页;《我国代表团出席联合国有关会议文件集》(1978.1-6)，人民知识出版社，1978年，第137页;《中国代表团出席联合国有关会议文件集》(1979.1-6)，世界知识出版社，1979 年，第82，90-92 页;《中国代表团出席联合国有关会议文件集》(1980.7-12)，世界知识出版社，1982年，第277页。

其次，中国支持发展中国家的主张和提案，促进了传统海洋法制度的革新和一些新海洋法制度的建立。第三次联合国海洋法会议是在广大发展中国家要求变革传统海洋法、建立新海洋法秩序的背景下召开的。这些国家提出了一些革命性的新概念及相关制度建设的最初提案与修正案，如人类共同继承财产、专属经济区和群岛国，并对改革传统海洋法制度提出议案，如大陆架定义。中国“一如既往”地“坚决同第三世界国家……站在一起”，支持它们的合理主张，反对海洋大国的阻挠或制造障碍，极力推动相关制度的建立。比如，中国支持200海里以外大陆架资源开发的收益分享和七十七国集团在“区域”问题上的立场，批评苏联关于专属经济区是公海一部分的观点，对美国1980年通过影响“区域”制度的《深海固体矿物资源法》表示“严重的关切”。①《中国代表团出席联合国有关会议文件集》(1980.7-12)，第275-276页。正是中国和其他发展中国家的共同努力，一个涵盖像群岛国、专属经济区、“区域”和海洋技术发展与转让这类新海洋法制度和诸如领海与大陆架这类传统海洋法制度新发展的新的全面海洋法公约才得以成型，为第三次海洋法会议最后通过。

再次，中国积极参加各协商组讨论，坚持原则性与灵活性，推进了新海洋法立法进程的顺利进行和目标实现。中国从一开始就对达成一个新的海洋法公约抱着积极认真的态度。早在出席海底委员会会议期间，中国就提出了有关国家管辖海域、海洋科学研究和国际海域的三个工作文件，阐述了中国对相关海洋法议题的原则立场。在海洋法会议期间，中国积极参与各协商组的讨论，并与阿尔及利亚等15国提出了“关于从事海洋科学研究要求同意的条款草案”。中国在协商中坚持原则，抵制海洋大国垄断海洋的企图。比如在第十一期会议上，针对美国1981年表示要重新审查公约草案的做法，中国代表指出:“目前公约草案所确认的人类共同继承财产的原则以及有关海底开发制度的基本结构，是不容改变的。否则就会破坏公约的宗旨和原则，打破整个公约草案的一揽子平衡。我们完全支持巴基斯坦代表七十七国集团所阐明的原则立场。”②《中国代表团出席联合国有关会议文件集》(1982.1-6)，世界知识出版社，1983年，第79页。

同时，为确保早日实现会议目标，中国采取包容开放态度，赞同协商案文的相关条款，甚至接受或不反对与中国立场相悖的条款。比如，在管理局理事会的表决程序上，中国主张实质问题由出席并参加投票的2/3多数决定，反对加权和变相的否决权制度。但是，二十一国工作组协调员提出的新的案文第161条第7款规定，对实质问题采取分类，使用不同的表决程序。中国代表指出:“这种办法我们并不满意，但考虑到目前的实际情况，只要大多数国家接受，我们原则上不加反对。”③《中国代表团出席联合国有关会议文件集》(1980.7-12)，第277-278页。作为对“一揽子协议”精神的秉承，中国在1982年4月30日通过《公约》时投了赞成票。

最后，中国参与了联合国秘书长在1990-1994年主持的对《公约》第十一部分的非正式磋商，投票支持、签署和批准了1994年关于执行《公约》第十一部分的协定。该协定解决了《公约》第十一部分有关缔约国费用、企业部、管理局大会与理事会决策程序、审查会议、技术转让、生产政策、经济援助以及合同的财政条款所存在的问题，为各主要工业化国家广泛加入《公约》铺平了道路。中国1996年批准《公约》本身就是对《公约》普遍性的一个贡献。

二

中国既然签署和批准了《公约》，那么中国从中可以获得哪些权利和利益呢?这可以有两个方面:一是政治利益，二是法律权利和利益。《公约》对中国生效“有利于维护我国海洋权益和扩大我国海洋管辖权;有利于维护我国作为先驱投资者所取得的实际地位和长远利益;有利于发挥我国在海洋事务中的积极作用;有利于维护我国的形象”。

上述权利和利益是与《公约》对中国也存在不利相伴的，中国对此有清醒认识。沈韦良副团长在通过《公约》后的评论中说:《公约》“也有不少条款的规定是不完善的，甚至是有严重缺陷的”，这表现在三个方面:一是有关“区域”的预备性投资决议草案对少数工业大国及其公司给予了一些特权和优先地位;二是军舰通过领海的制度问题;三是大陆架定义以及相向和相邻国家间海域划界问题。④《中国代表团出席联合国有关会议文件集》(1982.1-6)，第90-91页。

两相比较，《公约》对中国总体有利无疑成为主流认识，毕竟中国批准了《公约》。然而，有关利弊的总体评价是有疑问的。那些被视为缺陷的方面实际上不是严重问题，至少现在看来是如此。《关于对多金属结核开辟活动的预备性投资》决议确实赋予少数工业化国家或其公司先驱投资者地位，但符合条件的签署《公约》的任何发展中国家或其公司也可以获得这种地位。正是在这种规定下，中国于1991年被登记为国际海底区域的先驱投资者。虽然中国一直坚持外国军舰通过领海必须事先得到批准或通知，但是，这种立场能否真正确保中国领海安全值得怀疑，而且未必符合成长中的中国的需要。早在批准之前，赵理海教授就提醒:“从长远计，根据对等原则，要求外国军舰通过领海必须事先同意，未必对我国有利。”①赵理海:“《联合国海洋法公约》的批准问题”，《北京大学学报》(哲学社会科学版)，1991年，第4期，第59页。而对大陆架定义的不满是形式的，而非实质的。因为中国建议在第76条“扩展到”措辞后面加上“不超过”这三个字，在“由陆架、陆坡和陆基构成”前面加上“一般地”这三个字。②《中国代表团出席联合国有关会议文件集》(1982.1-6)，第85页。至于划界问题，由于《公约》第74条和第83条强调当事方协议划界和达成公平结果，而不论采用什么原则，对中国都没有不利可言，即使中国主张的公平原则未被这两个条款采纳。

确实，《公约》规定的原则和制度能使中国受益。比如，中国取得国际海底管理局A类理事国(即矿产资源消费国)席位;2001年和2011年，中国与国际海底管理局签订了在太平洋中部7.5万平方公里的多金属结核勘探合同和在西南印度洋洋脊1万平方公里的多金属硫化物勘探合同。2012年7月，中国向管理局提交了核准在西太平洋勘探富钴铁锰结壳的申请。但是，那些有利评价忽略了如下两个极其重要的事实:第一，那些权利和利益不仅中国可以主张和行使，所有沿海国都可以主张和行使，即使它不是缔约国，因为《公约》“编纂了海洋法方面所有的国际习惯法”。③《中国常驻联合国副代表张义山大使在第五十九届联大全会关于“海洋和海洋法:秘书长的报告”议题的发言》，2004年11月16 日，http://www.china-un.org/chn/zgylhg/flyty/hyfsw/t530439.htm.(上网时间:2012年9月15日)比如，美国1988年领海公告将其领海扩大到12海里，1999年毗连区公告将毗连区扩大到从领海基线起24海里，1983年专属经济区公告主张200海里专属经济区及其主权权利和管辖权。《公约》中没有哪一项新制度是特别眷顾中国的。群岛水域不用说，对专属经济区和大陆架上科学研究的管辖权条款不能使中国有效管理美国海军测量船频繁在中国专属经济区和大陆架上的测量活动。在传统的公海捕鱼自由方面，中国也不能真正享有这种自由。因为公海捕鱼自由要受条约义务的限制(第116条)。《公约》第118条允许有关国家达成合作养护和管理公海生物资源的协议，并设立分区域或区域渔业组织。目前国际上建立了许多具有管理职能和咨询职能的全球性和区域性渔业组织。具有管理职能的组织包括养护南极海洋生物资源委员会、养护大西洋金枪鱼国际委员会、印度洋金枪鱼委员会和西中部太平洋渔业委员会等。这些组织的一项重要职能是确定相关公海海域的总可捕量及其成员的配额。由于中国不是一些渔业组织的成员，中国渔民实际上被排除在这些区域的捕鱼之外。

第二，被自诩为可以扩大中国管辖范围的专属经济区和新大陆架实际上成为中国的真正“软肋”或“麻烦制造者”。一是《公约》虽然规定沿海国可以主张从领海基线起200海里的专属经济区，或者从领海基线起350海里或2500米等深线100海里的大陆架，中国1998年《专属经济区和大陆架法》也主张这种海洋权利，但是，由于地理条件的限制以及中国海上邻国依据《公约》竞相主张最大海洋权利范围，在黄海、东海、南海和北部湾出现专属经济区和大陆架权利主张重叠区域，从而引起中国与相关国家的海洋划界争端。在这个意义上，正是由于《公约》新设的扩大国家管辖海域制度，中国与海洋邻国之间才产生了专属经济区和大陆架划界争端。划界也意味着中国不能真正享有最大范围的专属经济区和大陆架。因此，《公约》的规定和中国的主张将使中国管辖海域面积约扩大“为300万平方公里”④《全国人大环境与资源保护委员会关于第八届全国人大第五次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2001-01/02/content_5003804.htm.(上网时间:2012年9月15日)的说法成为脱离中国地理现实的纯理论演绎。事实上，中国从来没有公布200海里专属经济区外部界限的地理坐标点，而法国、荷兰、以色列等国家确定了这种外部界限。在21世纪兴起的新一轮200海里以外大陆架“圈地”浪潮中，中国也无奈地成为“旁观者”。截至2012年6月，已有51个国家单独或联合向联合国大陆架界限委员会提交了61份200海里以外大陆架界限申请，其中包括日本、菲律宾、越南和印度尼西亚，而中国只是提交了东海200海里以外大陆架外部界限的初步信息，且日本对此提出了异议。在2012年9月升级的中日钓鱼岛争端中，中国决定向大陆架界限委员会提交东海部分海域200海里以外大陆架界限申请，但该申请也几乎没有得到审议的可能性。《公约》这种在主权权利区域上对中国的不利是无法补救的。

二是专属经济区渔业专属管辖权成为中国沿海渔民改变传统生活方式和与有关国家发生矛盾甚至剧烈冲突的“源头”。由于沿海国纷纷宣布200海里专属经济区，中国渔民的活动范围极大地缩小，其渔业活动也面临更多不确定风险。中国与日韩分别签订渔业协定和与越南达成《关于两国在北部湾领海、专属经济区和大陆架的划界协定》导致中国渔民被赶出传统捕鱼场，大批渔民被迫转产。比如，中越北部湾划界使广东省“减少了3.2万平方公里传统高产渔场，6600多艘渔船被迫从北部湾渔场撤出，10多万渔民需重新就业”。①《关于继续扶持沿海渔民转产转业保持渔区稳定的决议》，2010年1月22日广东省第十一届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过。中日、中韩渔业协定使“仅浙江省舟山市就有3000多艘大型渔船和数万渔民从外海作业渔场撤出”。②张奇志:“‘中国渔都’引导渔民转产转业”，新华社，2002年5月10日。中国渔民在他国专属经济区时常遭到追击、扣押、罚款或判刑，甚至出现人员死亡。2012年7月俄罗斯巡逻艇炮击中国渔船造成1名中国船员失踪和2011年12月1名韩国海警被中国渔民刺死就是不幸事例。

三是专属经济区和新大陆架成为南海周边国家对中国南沙群岛主张主权的“法律基础”，成为这些国家挑战中国南海“断续线”的“法源”。《公约》规定的专属经济区和大陆架制度本来是与这些海域内资源的勘探、开发、管理和养护相关的，但是，它们却非常不幸地被南海周边国家曲解为侵占中国南沙岛礁的一个法律基础。这些国家声称南沙岛礁位于其大陆架或专属经济区内，因而据此主张对相关岛礁的主权，如越南、菲律宾和马来西亚。它们也对南海“断续线”的法律地位提出异议，宣称与《公约》不相符合。在中国1998年通过《专属经济区和大陆架法》时，越南声明:它“不承认任何所谓的‘历史性权利’，这不符合国际法，侵犯了越南的主权和主权权利，以及越南在其东海海域和大陆架上的合法权利”。③Erik Franckx and Marco Benatar，“Dots and Lines in the South China Sea:Insights from the Law of Map Evidence”，Asian Journal of International Law，Vol.2，2012，p.113.越南2009年5月对中国关于马来西亚和越南联合提交南海200海里以外大陆架界限申请的照会答复说:“中国对照会……所附地图(即断续线图——作者注)上显示的在东海(南海)的岛屿及其附属海域的主张，没有法律、历史和事实基础，因而是非法无效的。”印度尼西亚称，中国照会所附的所谓九断线图“明显缺乏国际法律基础，无异于搅乱1982年《联合国海洋法公约》”。菲律宾回应称，中国对所谓九断线图所显示的“相关海域及其海床和底土”的主张，“根据国际法、特别是《联合国海洋法公约》，没有基础”。越南和菲律宾在回应中国关于越南提交南海“北区”外大陆架申请的照会中表示了同样的立场。④Submissions，through the Secretary-General of the United Nations，to the Commission on the Limits of the Continental Shelf，pursuant to article 76，paragraph 8，of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982，http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/commission_submissions.htm.(上网时间:2012年8月12日)菲律宾外长罗萨里奥2011年称，中国的九断线主张完全是非法的;这条线是随意的，根据国际法、特别是《联合国海洋法公约》，缺乏任何基础或效力。⑤“Philippines/China:China's 9-Dash Line is‘crux of the problem’in WPS，says DFA chief”，Asia News Monitor(Bangkok)，August 8，2011.在《公约》第21次缔约国会议上，越南重申其反对九断线的立场。正是存在南海岛礁主权争议和海域划界争议，美国才得以借口维护南海航行自由而介入南海争端。

如果依照1958年《日内瓦海洋法公约》，上述争端和困扰很可能得以避免。由于这些公约没有专属渔业制度和只是200米等深线或技术上可开发的大陆架，中国与周边海上邻国不会产生专属经济区划界争端和中日东海大陆架争端，质疑南海“断续线”的借口也就不存在，中国渔民也不会经历或大大减少现在在外国专属经济区的遭遇。然而遗憾的是，中国在海底委员会会议上完全否定《日内瓦海洋法公约》，①北京大学法律系国际法教研室编:《海洋法资料汇编》，第58-62页。而中国坚决支持和同意的新的国家管辖海域制度却陷自己于被动地位。

反观美国，它在第三次联合国海洋法会议上强烈反对建立专属经济区，最终却是专属经济区的最大获益者。早在1995年，美国就公布了其所有大陆和岛屿200海里专属经济区外部界限的地理坐标点。美国也是200海里以外大陆架的最大利益获得者。美国宣布对拟建立的深海底制度作重大保留迫使第三次海洋法会议对该部分作出照顾美国关切的修改，并对美国在理事会的席位作了特别保障。为进一步吸引美国参与公约体系，1994年执行协定再次大幅度修改了“区域”制度。此外，美国要求的在国际海峡和专属经济区的航行与飞越自由、科学研究自由以及不得强制技术转让也得到满足。可以说，《公约》纯粹就是一部体现美国利益和要求的国际条约。即便如此，美国对《公约》投了反对票，既没有签署，更没有批准。投反对票的另外三个国家同样如此，而它们的理由仅仅是反对第三次海洋法会议给予巴勒斯坦解放组织观察员地位(以色列)、不同意有关海岸相邻或相向国家之间专属经济区和大陆架海洋划界的条款(委内瑞拉)和《公约》没有为特殊地理情况提供充分保障(土耳其)。

总而言之，《公约》的产生及其普遍性以及持续作为国际社会讨论海洋和海洋法问题的“宪法”基础与中国的贡献是密不可分的。然而，一个不可回避的严峻事实是，中国支持和同意的专属经济区和新大陆架给自己造成了严重的不利和困扰。

三

《公约》对中国不可回避的真实不利引起学者们重新思考中国与《公约》的关系问题。对此问题的一个可能反应是退出《公约》。②“专家称:南沙遭侵中国可退出联合国海洋法公约”，《环球时报》，2012年7月19日。就法律而言，退出是《公约》允许缔约国利用的一种程序，也是中国在第三次海洋法会议上支持的一种程序。③《中国代表团出席联合国有关会议文件集》(1980.1-6)，世界知识知识出版社，1981年，第86-87页。《公约》第317条规定，缔约国可给联合国秘书长书面通知退出本公约，并可说明其理由。未说明理由应不影响退出的效力。因此，退出为中国重新界定与《公约》的关系提供了一种潜在的法律选择。但是，中国不可能、也绝对不会采取这种做法。这至少可列出如下几个理由:第一，中国一直高度评价和重视《公约》在国际海洋事务中的作用，积极参与《公约》设立的三大机构——国际海底管理局、国际海洋法法庭和大陆架界限委员会——的工作，参与缔约国会议以及联合国海洋事务与海洋法非正式磋商进程和养护国家管辖范围以外海域生物多样性非正式特设工作组等涉及《公约》事项的机制，致力于维护《公约》的完整性和权威性，并提出“和谐海洋”理念。在纪念《公约》开放签署30周年会议上，中国代表表示:《公约》“为现代海洋秩序确立起基本的法律框架，是现代海洋法的主要来源。……30年来，《公约》取得的成就有目共睹。……《公约》所确立的基本原则和规则仍显示出强大的生命力”。④“常驻联合国副代表王民大使关于纪念《联合国海洋法公约》开放签署30周年的发言”，2012年6月8日，http://www.china-un.org/chn/hyyfy/t939870.htm.(上网时间:2012 年9月16日)第二，《公约》获得广泛接受，其确立的原则和规则得到普遍适用。目前，公约缔约方已达162个，包括中国周边所有海上邻国，美国也很可能在近期加入，中国退出于事无补。况且也没有哪个缔约国曾表示退出之意。第三，中国签署和批准《公约》是一项严肃的国际法律行为，退出将引起很多不利政治后果。

显然，中国只能在保持与《公约》现行关系的基础上设法解决自己所面临的问题。这有三种途径。一是利用《公约》设立的程序制度，二是采用执行协定模式，三是适用《公约》的实体制度。《公约》在这方面提供的程序是修正(第312条和第313条)和缔约国会议(第319条)。然而，中国没有利用其中一种程序的机会。首先，启动有关专属经济区和大陆架范围的修正程序的条件无法达到，因为召开审议修正案的修正会议必须获得不少于半数缔约国赞同，采用简化程序修正必须没有任何缔约国反对的修正案或反对以简化程序通过提案。而且，自《公约》生效以来，修正程序尚未使用过。其次，缔约国会议不承担讨论修改《公约》的责任，其主要职责是选举国际海洋法法庭法官和大陆架界限委员会委员，审议这两个机构和国际海底管理局有关的财政和行政事项。执行协定模式是在公约实践中发展起来的一种修改《公约》相关制度的程序。这种程序的实践是1994年关于执行《公约》第十一部分的协定和1995年关于执行《公约》有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定。但是，这种方式对中国也不具有可采用性，因为一个涉及修改专属经济区和大陆架制度的动议不可能引起广泛的积极响应。

正视《公约》相关制度引起的不利或困扰并适用这些制度予以减轻或克服是中国惟一的选择，中国可在如下方面努力:第一，与有关国家商订渔业协定，参加尚未参加的全球性或区域性渔业组织，为中国渔民创造入渔法律环境。专属经济区制度虽然使沿海国对该区的渔业资源享有主权权利，但是，这种制度也为沿海国准许其他国家利用设立了义务。第62条第1款规定沿海国应促进专属经济区内生物资源的最适度利用，第2款具体规定沿海国在没有能力捕捞全部可捕量的情形下，应通过协定或其他安排，准许其他国家捕捞可捕量的剩余部分。第3款还规定，沿海国在做出准许时，应考虑在专属经济区惯常捕鱼的其他国家的国民的需要。根据第70条，地理不利国家有权在公平的基础上参与开发同一分区域或区域的沿海国专属经济区的生物资源的适当剩余部分。这些条款成为中国与有关国家谈判达成中国渔民准入协定的法律基础。第51条也提供了这种潜在可能。它规定，群岛国应承认直接相邻国家在群岛水域范围内的某些区域内的传统捕鱼权利，并应通过双边协定处理这种权利的行使和进行这种活动的条款和条件。如果能够证明中国在菲律宾和印度尼西亚的群岛水域享有传统捕鱼权，中国也可以与它们谈判这类协定。中国还应该分重点、有步骤地参加养护南部蓝鳍金枪鱼委员会、国际太平洋比目鱼委员会、西北大西洋渔业组织、北大西洋三文鱼养护组织、东北大西洋渔业委员会、北太平洋溯河鱼类委员会、东南大西洋渔业组织和南太平洋区域渔业管理组织，并将在美洲间热带金枪鱼委员会中的合作非缔约方地位转为正式成员，为中国渔民争取入渔配额。

第二，利用大陆架界限委员会的议事规则，阻止有关国家扩大200海里以外大陆架的单方面要求，并积极参与制定开发外大陆架资源的收益分享安排。按照《公约》第76条，沿海国划定200海里以外大陆架界限要受大陆架界限委员会的制约。也就是沿海国应将其200海里以外大陆架界限的情报提交大陆架界限委员会审议。只有在委员会建议的基础上，沿海国划定的大陆架界限才具有确定性和拘束力。因此，如果没有大陆架界限委员会的建议，一个沿海国不能自行确定其外大陆架界限。《大陆架界限委员会议事规则》附件一提供了这种阻却程序。它规定，在划定大陆架外部界限方面可能发生的争端，各国对争端的有关事项具有管辖权;如果已存在陆地或海洋争端，委员会不应审议和认定争端任一当事国提出的划界案，除非争端所有当事国事前表示同意。在2008年日本向大陆架界限委员会提交涉及冲之鸟礁外大陆架的申请案中，中国和韩国认为冲之鸟礁不是《公约》第121条能够产生大陆架的岛屿，而是不能产生大陆架的岩礁，利用议事规则，对日本提案提出异议。2012年大陆架界限委员会第29届会议决定，在中国、韩国、帕劳和美国的来文中提及的问题得到解决之前，委员会无法就日本划界案小组委员会建议中关于南九州帕劳洋脊区块的内容采取行动。①《大陆架界限委员会的工作进展》，CLCS/74，2012年4月30 日，第 4-5 页，http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N12/326/31/PDF/N1232631.pdf?OpenElement.(上网时间:2012年9月16日)

中国不仅可以成为“区域”的捍卫者，还可以获益于外大陆架资源开发的收益分享制度。根据《公约》第82条，沿海国开发200海里以外大陆架上的非生物资源，自在某一矿址进行第一个五年生产以后，每年应按一定比例向国际海底管理局缴付费用或实物，由管理局根据公平分享的标准将其分配给各缔约国。中国可以积极参与管理局未来的制定工作，争取一个有利的分享安排，以使中国在外大陆架上的缺失得到一定程度补偿。据估计，大陆架外部界限的石油勘探最早可能在2015年开始，现在已有国家提请注意第82条的分享制度及其如期实施的问题。虽然管理局秘书长认为“区域”内资源的开发或开采尚未开始，这个问题还为时尚早，①联合国海洋法公约缔约国会议:《第二十一次缔约国会议的报告》，SPLOS/231，2011年6月29日，第12页。但是，中国应为此进行理论研究和方案设计，做好准备。

第三，坚决抵制混淆《公约》本质的企图，强调它与领土主权主张的无关性，尽量廓清领土主权问题与海洋利用和海洋资源问题适用不同的准据法。《公约》一开始就说明它的本质是“在妥为顾及所有国家主权的情形下，为海洋建立一种法律秩序，以便利国际交通和促进海洋的和平用途，海洋资源的公平而有效的利用，海洋生物资源的养护以及研究、保护和保全海洋环境”。因此，《公约》是在国家主权基础上有关海洋利用和海洋资源的法律，而非提供领土主权主张依据的法律。正是陆地控制海洋原则，沿海国才具有对专属经济区和大陆架主张权利的基础。但是，专属经济区和大陆架绝不能反过来成为控制陆地的基础。中国可以利用联合国大会讨论海洋和海洋法问题、缔约国会议以及非正式磋商进程等场合，明确提出《公约》与领土要求完全无关的主张，驳斥南海周边国家在南沙岛礁主权主张和对抗“断续线”上本末倒置、混淆视听和将《公约》适用带入歧途的错误做法，使中国的观点在相关文件中得以反映。同时，中国自己对南沙问题的反应也要将海洋权益问题与领土主权问题所适用的法律区分开来，避免这样的笼统声明:“中国愿同有关国家根据公认的国际法和现代海洋法，包括1982年《联合国海洋法公约》所确立的基本原则和法律制度，通过和平谈判妥善解决有关南海争议。”②《中国在南海问题上的的基本立场以及解决南沙争端的政策主张》，2000 年 11 月 22 日，http://www.fmprc.gov.cn/chn/pds/ziliao/zt/ywzt/wzzt/2305/t10650.htm.(上网时间:2012年8月12日)南海争议的核心是中国南沙群岛的部分岛礁被侵占所引发的领土主权争议，相关海域海洋权益主张重叠问题是与此有关的附属争议。前者所适用的法律是领土法，后者所适用的法律是《公约》。“断续线”是涉及领土主权的问题，与《公约》毫无关系。而且，在“断续线”客观存在之时，《公约》远未产生。中国应该旗帜鲜明地宣布“断续线”的法律地位，努力将它与《公约》剥离开来，并为此积极营造国际共识。

第四，慎重对待“区域”内海洋遗传资源的归属和国际立法倡议，选择能够获得最大利益的立场。“区域”内海洋遗传资源(如热液喷口和冷泉)是近年发现和认识的一种新资源，在粮食安全、农业、保健、工业应用、环境补救和生物燃料生产等方面具有潜在作用。这种资源的法律地位或其归属以及这方面可能的国际立法的基础是什么，是中国应该认真思考的问题。根据《公约》第133条和第137条第2款，“区域”内的资源仅限于“区域”内在海床及其下原来位置的一切矿物资源，这些资源的一切权利属于全人类，由管理局代表全人类行使。因此，海洋遗产资源不属于“区域”资源的范畴，也不归于管理局的管辖范围。但是，在联合国大会、非正式磋商进程和缔约国会议上，有些发展中国家主张，管理局的作用并不局限于矿物资源，而是应涵盖所有资源，包括“区域”内的海洋遗传资源。海洋遗传资源是人类共同继承财产的一部分，由此产生的惠益应为整个人类共享，而不是按照先来后到的顺序来享用，如尼日利亚、特立尼达和多巴哥、塞内加尔、古巴。也有国家主张应该尽快制定“区域”内海洋遗传资源的法律制度，任何这类多边协议都必须根据《公约》来制定，如新加坡、印度尼西亚和阿根廷。③联合国海洋法公约缔约国会议:《第二十一次缔约国会议的报告》，SPLOS/231，2011年6月29日，第11、15页;《大会第六十六届会议正式记录》，A/66/PV.76，2011 年12 月6 日，第2、3、21 页。不限成员名额非正式特设工作组2011年建议大会发起一个进程，以讨论根据《公约》拟订一项养护和可持续利用“区域”内海洋生物多样性特别是海洋遗传资源的多边协定的可能性。中国没有对“区域”内海洋遗传资源的法律地位表示明确的立场，虽然在提交海底委员会的工作文件中，中国曾主张，国际海域的一切资源，原则上属于世界人民所共有。④北京大学法律系国际法教研室编:《海洋法资料汇编》，第81-82页。在近年的联合国论坛上，中国认为在目前阶段应加强有关研究，国际社会凭目前对深海遗传资源的认识水平，还难以就研究活动制定出内容具体、规定明确的法律;同时又认为，养护“区域”内海洋生物多样性的措施和手段应在《公约》和其他有关国际公约框架内确定，需充分考虑现行公海制度和国际海底制度，需充分利用和发挥现有国际组织和机构的作用。①“中国代表团团长关键在联合国海洋事务和海洋法非正式磋商进程第8次会议上的发言”，2007年6月28日，http://chinaisa.jm.china-embassy.org/chn/xwdt/t366165.htm.(上网时间:2012年9月15日)中国支持联大发起上述进程，同时强调相关工作应循序渐进，充分顾及各国特别是发展中国家合理利用海洋生物资源的需要。②《大会第六十六届会议正式记录》，A/66/PV.75，2011年12月6日，第15-16页。由于与海洋遗传资源有关的专利约90%为10个国家所有，这似乎意味着中国应该站在上述发展中国家的立场一边。然而，中国已在海洋遗传资源的发现和勘查方面取得重大进展，迄今已在三大洋发现17处热液活动区，约占世界已发现热液区的1/10。③金建才:“经略大洋拓展我国在国际海域的活动空间”，《海洋开发与管理》，2011年，第4期，第36页。这似乎又意味着采取先来先得的立场对中国最为有利，以1994年和1995年执行《公约》的两个协定的方式来对待“区域”内海洋遗传资源似乎并不是一个理想选择。无论如何，中国应该以第三次海洋法会议为鉴，将确保既得利益得到特别保障或获得最大利益作为对待海洋遗传资源归属及其立法方向的基本出发点。

第五，修改国内法，承认外国军舰的无害通过权，促进和捍卫海洋航行自由。海洋航行自由是海洋法的一项传统基本原则，这项原则在《公约》中仍然没有根本变化。在领海，所有国家的船舶享有无害通过的权利。在用于国际航行的海峡和群岛水域，所有国家的船舶和飞机享有不受阻碍的过境通行权和群岛海道通过权。在专属经济区和公海，所有国家享有航行与飞越自由。这些航行权利和自由是中国商船和军舰自由进出海洋，特别是通过国际海峡(包括日本大隅海峡)的重要法律保障。2012年9月25日，中国第一艘航空母舰“辽宁舰”正式交付海军，这使得海洋航行权利和自由比以前任何时候对中国更加重要。然而，有些国家的法律或声明对航行权施加了不适当限制。比如，要求外国军舰通过领海必须事先得到批准或通知(如中国、韩国、埃及和阿尔及利亚)，不承认群岛水域的群岛海道通过权(如菲律宾)或将过境通行权排除在某些国际海峡之外(如丹麦、芬兰)。这些法律或声明不利于确保中国海上贸易航线的畅通和海军活动的机动性，在法律上也与《公约》的有关规定相抵触。

国家法律或声明与《公约》冲突的问题早就引起国际社会关注。1999年联合国大会决议指出，某些声明和说明不符合《公约》第309条(不得作出保留)和《公约》有关规定，包括:声称军舰一定要先行通知或者获得批准才能行使无害通过权;国际海峡的过境通行权;以及群岛水域的群岛海道通过权。④《海洋和海洋法:秘书长的报告》，A/54/429，1999年10月30日，第6页。联合国大会多次呼吁各国作为优先事项使其国内立法与《公约》的规定保持一致，确保这些规定得到统一的适用，同时确保各国已作出的或在签署、批准或加入《公约》时作出的任何声明或说明都符合《公约》，或撤消这类声明或说明。⑤《海洋和海洋法:秘书长的报告》，A/RES/56/12，2001年12月13日，第4页;A/57/57，2002年3月7日，第10-11页;A/RES/66/231，2012年4月5日，第6页。联合国大会还吁请各国依照国际法尤其是《公约》的规定，确保航行自由、航行安全以及过境通行、群岛海道通过和无害通过的权利。⑥《海洋和海洋法:秘书长的报告》，A/RES/66/231，2012年4月5日，第18页。中国也主张，用于国际航行海峡的过境通行制度和群岛海道通过制度应该得到遵守和维护，任何沿岸国制定的法律和规章均应符合《公约》和有关的国际法，不应损害航行自由原则。⑦“中国常驻联合国副代表刘振民大使在第61届联大全会关于‘海洋和海洋法:秘书长的报告’议题的发言”，2006年12月7日，http://www.china-un.org/chn/zgylhg/flyty/hyfsw/t348882.htm.(上网时间:2012年9月15日)

因此，一方面，中国应该修改1983年《海上交通安全法》和1992年《领海与毗连区法》，率先废除在无害通过问题上对外国军用船舶和非军用船舶的区分，承认所有外国船舶无害通过中国领海的权利，并撤回在批准《公约》时对外国军舰通过所作的声明。另一方面，中国应该明确表示不接受或默认任何不符合《公约》规定的法律或声明，积极主张和行使无害通过权、过境通行权和群岛海道通过权，驳斥有关国家罔顾《公约》过分渲染中国军舰通过的行为。○