简析美国钓鱼岛政策的模糊性

廉德瑰

2012年9月11日，日本野田内阁决定对中国固有领土钓鱼岛及其附属岛屿实行“国有化”，使中日之间围绕该问题的摩擦骤然加剧。日本之所以一意孤行、严重侵犯中国领土主权，是因为有美国在背后撑腰。因此，美国对该问题的态度和立场受到广泛关注。其实，中日钓鱼岛争端与美国在二次大战后占领冲绳时连同钓鱼岛一起占领有密切关系，也与1971年美日私相授受、美把钓鱼岛连同冲绳一起“返还”给日本有密切关系。美国还从1996年开始明确表示钓鱼岛适用“日美安保条约”第五条;2010年9月中日之间撞船事件发生之后，美再次承诺钓鱼岛包括在“日美安保条约”适用范围之内。2012年7月，美国国务卿希拉里又一次向日方承诺钓鱼岛适用于“日美安保条约”的方针没有改变;9月，美国国防部长帕内塔访日时也表示，“日美安保条约”适用于钓鱼岛。然而，美方一系列“明确”表态背后，仍然隐藏着若干模糊因素。纵观美国在钓鱼岛问题上的“介入”过程尤其可以发现，美国的钓鱼岛政策自始至终都带有模糊性，这种模糊性涉及钓鱼岛主权归属问题、美国“返还”日本的冲绳是否包括钓鱼岛以及美是否介入中日钓鱼岛争端三个方面。

一、主权归属的模糊性

钓鱼岛的主权无论从法理和历史上说都属于中国，这是毋庸置疑的。美国在钓鱼岛主权归属问题上始终表示它不持立场、不选边站，显示了其在中日钓鱼岛主权之争中的模糊政策。二次大战后期，美国在占领冲绳时一并占领了钓鱼岛。时至今日，为了实现长期控制冲绳的目的，美国从未表明冲绳的主权归属;因为钓鱼岛在美国的占领范围内，美国也对钓鱼岛的主权不持立场。

美国在朝鲜战争期间才考虑冲绳的未来地位问题，开始认为把它交给日本可能比交给中国更有利于美国。在此背景下，杜勒斯曾提出过日本或许拥有对冲绳的“潜在主权”。①方豪:《中国近代外交史(一)》，中华文化出版事业委员会［台北］，1956年，第175页。然而，冲绳毕竟在法律上处于联合国托管之下，甚至美国也无权把冲绳的主权“归还”给日本，所以，后来的冲绳“返还”交接过程只不过是其行政权的移交过程，日本并未拥有冲绳的主权。日本自己也不得不承认这一点。例如，在移交之前，日本方面研究过它是否对冲绳具有“剩余主权”，理由是日本警察也参与冲绳的治安维持，日本法学家企图以此给冲绳“返还”寻找法律根据。正因为如此，冲绳的行政权移交给日本之后，美国从来没有就冲绳的主权问题做过明确表态。因为钓鱼岛与冲绳绑在一起，美国更没有明确钓鱼岛的主权归属所在。这种模糊性最早可以追溯到1970年代初。1971年4月，鉴于中日之间发生钓鱼岛争端，美国国务院发言人公开表示:希望有关方面通过对话解决问题。1971年6月17日，“返还协定”签订之后，美国国务院发表声明:美国把钓鱼岛的行政权交给日本，但该岛的主权问题应由中日两国协商解决。1971年9月，美国国务院发言人麦克罗斯基声称:“钓鱼岛问题应该由当事国解决。”①中国国民党中央委员会编:《钓鱼台列岛问题资料汇编》，中国国民党中央委员会，台北，1971年，第32页。2012年9月，美国国会出台一份报告，称冲绳“返还协定”规定将钓鱼岛行政权交给日本，并不意味着美国对于该岛屿的主权主张有任何倾向。②Mark E.Manyin，“Senkaku(Diaoyu/Diaoyutai)Islands Dispute:U.S.Treaty Obligations”，CRS Report for Congress，7-5700，R42761，September 25，2012.

美国出于长期占领冲绳的目的，曾将钓鱼岛置于联合国托管之下。这是美国模糊政策的根源。美军在二战后对钓鱼岛的占领是日本误导的结果，因为美军是根据驻守冲绳的日本“先岛集团军”司令官纳见敏郎在冲绳的嘉手纳基地与其签署投降文书后所指定的投降范围进行占领的，该范围涵盖了钓鱼岛。1946年1月29日，日本外务省根据联合国最高司令部《关于若干外廓地区在政治和行政上从日本分离的备忘录》制作《西南诸岛一览表》③［日］「(イ)関係法令」『季刊沖縄』，第56号，1971年3月，第107-108页。转引自滨川今日子:“尖閣諸島の領有権をめぐる論点”，国会图书馆《調査と情報》，第565号，2007年2月28日。，其中明确列入了钓鱼岛。这份“一览表”是根据甲午战争期间日本窃取钓鱼岛之后的冲绳范围制定的。二战后，钓鱼岛作为日本窃取的领土本该根据《开罗宣言》和《波茨坦公告》归还中国，但是，日本却把它交由美国占领。

美军占领钓鱼岛之后，又将错就错地充实了将该岛置于冲绳范围内的相关法律规定，使之成为联合国托管的对象。比如，1950年8月4日，美军发布第22号法令公布《群岛组织法》，其中规定八重山群岛的范围包括钓鱼岛，从而明确了钓鱼岛归属八重山群岛辖区。1951年签订的《旧金山和约》规定联合国对冲绳的托管，正式将冲绳交给美国管理。该和约第三条规定:“冲绳作为西南诸岛的一部分，置于美国的施政管辖之下”;其中提到的“北纬29度以南之西南诸岛”，被日美解释为包括钓鱼岛在内。从此，美国获得了对冲绳的立法、司法和行政权力，钓鱼岛的主权也与冲绳一起被置于联合国的托管之下。美国将冲绳及钓鱼岛置于联合国托管之下，意在把这些岛屿变成防范共产主义的军事基地。美国将冲绳90%以上地区都作为军事基地，对钓鱼岛的控制也主要用于军事目的，如1955、1956年起美国控制的“琉球民政府”相继把该岛屿中的黄尾屿、赤尾屿提供给美国空军和海军作为演习轰炸场。按照日本的说法，黄尾屿属于钓鱼岛的所谓“发现人”和“所有人”古贺辰四郎家族所有，所以，1958年7月1日，古贺辰四郎之子古贺善次与“琉球民政府”签订合同，“琉球民政府”每年向他支付租金5763.92美元。这意味着美国租下了这些岛屿的一部分，从而对钓鱼岛实施了行政管理权，同时表明战前日本对包括钓鱼岛在内的冲绳的所谓“主权”已经由于联合国的托管和美国的管理而丧失。冲绳及钓鱼岛的主权问题从此即被吊了起来。

美国在钓鱼岛主权归属问题上不持立场的一个冠冕堂皇的理由，就是联合国的托管。它反映了美国在中日之间保持中立的意图。日本方面对美国的这种态度感到十分失望，认为拥有对钓鱼岛控制权的美国为了自己的利益没有支持日本的主张，这是美国要在中日之间搞平衡。为此，日本时任外相福田赳夫对记者说:“(1972年)5月15日，冲绳返还之际，将要求美国证明尖阁诸岛是日本的领土。”在当天的国会会议上，福田还表示过对美国的不满。他说:“关于尖阁诸岛问题，美国在1970年和去年(1971年)以前，态度是非常明确的，但是，到了去年中，签订冲绳‘返还协定’时，关于尖阁诸岛的施政权，因为第三国有异议，美国就改变了态度。对此我感到非常遗憾。”④［日］第68次国会议事录:《参议院委员会记录》，第5号，1972年3月21日。福田所说的“第三国”即指中国。日本记者船桥洋一认为“尖阁诸岛因为美国的对华接近政策而牺牲了”。福田和船桥洋一的话从一个侧面揭示了中美关系的新动向——中美两国当时正为实现关系正常化而加强接触。1971年7月15日，基辛格秘密访问中国;1971年12月30日，中国外交部发表声明主张钓鱼岛自古以来就是中国的固有领土;1972年2月22日，美国总统访问北京，中美之间实现和解。这是美国在冲绳和钓鱼岛主权归属问题上不愿表明立场的重要背景之一。

二、“返还”决定的模糊性

美国把钓鱼岛交给日本之后，面对中日之间的钓鱼岛主权争端，美国考虑到台日关系、中日关系等因素，对于把钓鱼岛也一起“返还”给日本表现出了摇摆和犹豫。美国既不想得罪台湾，也不想得罪日本，但也想利用钓鱼岛问题牵制台湾和日本，甚至中日关系。因此，美国虽然最后决定把钓鱼岛交给日本，但对“返还”地域进行了模糊化处理。美国“返还”的钓鱼岛只表述为“除去奄美(群岛)返还协定对象地区以外的北纬29度以南的西南诸岛”，而不提钓鱼岛名称，并且反对在“返还协定”文本中涉及“返还”范围问题。美国的意图是移交钓鱼岛控制权给日本，但不在协定文本中明示。日方被迫同意了美国的主张，但是要求在协定的附属议定书中做出规定。美国开始没有答应日本的要求，1971年6月9日，距离“返还协定”正式签字还有8天，美国国务卿罗杰斯就“返还”范围问题对日本外相爱知揆一说:“国民政府非常忧虑一般国民的反应，他们对美国政府也施加了压力。……所以希望你们能够帮助我们一下。”对此，爱知揆一表示:“我们有自信在不给美国政府添麻烦的前提下处理好此事，如果有必要，可以进行会谈。”①日本外务省解密文件:“沖縄返還協定「尖閣」明記、日本押し切る 米、中台配慮し難色”，http://ameblo.jp/koukuubokan/entry-10746111041.html.(上网时间:2012年7 月2日)既然日本承诺了不给美国“添麻烦”，美日双方便于1971年6月17日签署“返还协定”，美国同意以附属议定书的形式用经纬度表示“返还”的地域范围，并在日本外交官的一再努力下加上了“域内的所有岛屿、小岛、环礁和礁岩”语句。

美国之所以在钓鱼岛的“返还”问题上保持模糊性，有其特定的历史背景和目的。就背景而言，当时美国正深陷越南战争的泥沼，国内反战情绪高涨，需要中国协助其撤出越南。另外，台湾捍卫钓鱼岛主权的态度十分坚决，并与美国有交涉，美国不想因为钓鱼岛争端影响与台湾方面的关系。1969年11月，“佐藤·尼克松声明”发表之后，日美双方宣布三年以内冲绳“返还”给日本，但是仍然没有提及“钓鱼岛”字样。1971年5月11日，美国驻日本大使梅尔曾对日本外相爱知揆一说:“我们的基本立场是，不进行领土主张的裁决，避免将来出现走上国际法院的事态。”②“米文書に尖閣諸島返還の経緯”，http://www3.nhk.or.jp/news/html/20110908/t1001545747100.(上网时间:2012年 8月 23日)由此可以看出，美国采取模糊政策的目的，是不想使钓鱼岛问题复杂化。更进一步说，美国还有意把钓鱼岛问题当做对日谈判的筹码。美国方面有人反对把钓鱼岛也一起交给日本。特别是当时日美之间正在就冲绳“返还”的条件讨价还价，美国要求日本承诺冲绳“返还”之后美军事基地继续存在，甚至还要求让美国的核武器自由进出冲绳。同时，日美两国还在进行“纤维谈判”，美国要求日本限制对美纺织品出口，削减对美贸易顺差。美国政府内部有人明确主张“为了迫使日本在纤维谈判中让步，也应该把钓鱼岛问题作为条件，不应该立即交给日本”③“米文書に尖閣諸島返還の経緯”，http://www3.nhk.or.jp/news/html/20110908/t1001545747100.(上网时间:2012年 8月 23日)。日本明白:美国出于继续使用基地之考虑不会轻易把冲绳归还给日本，更不会轻易把钓鱼岛交给日本。所以，日本为美国“返还”冲绳和钓鱼岛付出了代价:日本同意美国可以继续驻军冲绳，还通过秘密协议允许美国舰船携带核武器进入冲绳，并且在“纤维谈判”中同意了美国限制日对美纺织品出口的要求。另外，日本还向美国支付3.2亿美元的“返还”费用。日本的这些让步最后奠定了冲绳顺利“返还”的基础，也为日本获得对钓鱼岛的控制权创造了条件。但是，美国“返还”钓鱼岛只是交还了日本对钓鱼岛的行政管辖权，并没有表明钓鱼岛的主权归属。

三、冲突介入的模糊性

面对中日钓鱼岛争端，美国企图在中日之间做平衡者、调解人，以此维持自己对中日关系乃至东亚国际关系的主导地位。为此，美国在是否介入中日冲突问题上一直态度暧昧，也采取了模糊政策。

首先，美国在“日美安保条约”的适用范围是否包括钓鱼岛在内长期保持暧昧态度。比如，1972年5月，基辛格曾在美国国家安全委员会上说过:“关于钓鱼诸岛最好的办法是不要让它成为大众关注的目标。”①ウィキペディア:“尖閣諸島問題”，http://ja.wikipedia.org/wiki/%E5%B0%96%E9%96%A3%E8%AB%B8%E5%B3%B6%E5%95%8F%E9%A1%.(上网时间:2012年7月2日)对于日本追问钓鱼岛是否包括在安保条约的适用范围之内的问题，美国在1972年5月一份机密文件中说:不要肯定地回答是否包括在安保条约的适用范围之内，而应该说可以“解释”为是安保条约的适用对象。②ウィキペディア:“尖閣諸島問題”，http://ja.wikipedia.org/wiki/%E5%B0%96%E9%96%A3%E8%AB%B8%E5%B3%B6%E5%95%8F%E9%A1%8C.(上网时间:2012年7月2日)在这里，“解释”一词颇具深意，也就是说，“日美安保条约”不是必然包括钓鱼岛在内的，而是可以“解释”成包括钓鱼岛在内。这是美国高级官员首次表达对该问题的态度，可见美国在该问题上保持暧昧态度显然是故意的。

冷战结束之后，美国关于钓鱼岛是否包括在“日美安保条约”适用范围内的态度渐趋清晰化，但仍有模糊的一面。比如，1996年，美国驻日大使蒙代尔曾表示美国不会介入中日钓鱼岛冲突，遭到石原慎太郎的撰文批评。石原认为，如果是那样，“日美安保条约”还不如废弃的好，日本应该独自构筑防卫体系。③石原慎太郎:“海図に載らない灯台”，《産経新聞》，2003年2月3日。有鉴于此，克林顿政府的代理国务卿坎贝尔在日本追问下表示过，钓鱼岛是“日美安保条约”的适用对象。这是美国政府高官首次公开做出这样的表态。④“尖閣問題で米が中国けん制、「日米同盟」に言及”，《读卖新闻》，2010年9月17日。美国第二次对钓鱼岛的防卫问题表态是在2004年3月，美国国务院发言人对记者说:“‘日美安保条约’适用于日本施政下的领域，也适用于钓鱼岛。”⑤“安保条約の対象と明言せず オバマ政権、尖閣諸島で”，http://logsoku.com/thread/kamome.2ch.net/news/1281962643/.(上网时间:2012年8月23日)实际上，这不过是“扩大解释”而已，并不意味着美国表明必然会介入钓鱼岛争端。有例反证的是，日本媒体2009年2月26日报导称，日本曾再次要求美国确认钓鱼岛是“日美安保条约”的适用对象，但是美国回避了明确表态。

美国坚持暧昧的态度，是为了利用钓鱼岛问题控制日本。当时，日本民主党有可能上台执政，民主党的领导人小泽、鸠山等尤其具有脱美倾向。2009年2月25日，小泽一郎提到:“在日美军的驻留有第七舰队就足够了。”⑥“政府·自民党幹部 小沢代表批判相次ぐ在日米軍削減論で”，《毎日新聞》，2010年2月27日。他认为，美军不能做的事情，日本的自卫队可以做。果然，民主党上台执政之后在普天间基地问题上与美国搞对立，使日美关系处于紧张状态。这引起了美国的警觉。于是，美国又玩起了“模糊”花招。2010年2月28日，美国国防部代理副部长塞尼(David Sedney)在北京说:“美国不参与钓鱼岛的最后主权问题争论，这是美国的一贯立场。”⑦“尖閣の領有権 米は中立”，［日］NHKニュース，http://www3.nhk.or.jp/news/k10014470661000.html.(上网时间:2012 年 8月23日)塞尼在此只提美国在钓鱼岛主权问题上的中立立场，却只字未提“日美安保条约”是否包括钓鱼岛在内。塞尼在美国政界的地位虽然不算高，但是之前曾供职于国务院。所以，日本人揣测塞尼的发言反映了美国国务院的意图，并认为美国的政策发生了变化。日方曾向美国国务院求证美国“钓鱼岛政策”是否发生了变化，但是，甚至2010年9月发生“撞船事件”以后，美国仍然没有明确表示钓鱼岛是否适用安保条约。时任美国国防部长盖茨只是说“我们将履行同盟的责任”。⑧“釣島撞船事件後 美首高調宣稱撐日”，http://news.wenweipo.com/2010/09/24/IN1009240020.htm.(上网时间:2012 年 10月11日)直到2010年9月23日，希拉里终于在日美外长会谈时表示:钓鱼岛是“‘日美安保条约’的适用对象”，但是美国并不对事件本身发表见解，她希望中日两国通过和平方式解决问题。前原诚司听出了美国高官表态的潜台词，自顾自地解释说:“克林顿国务卿讲了，尖阁诸岛适用于‘日美安保条约’第五条，但是，没有确定是日本的领土。”①“船長釈放は検察判断=日中関係修復に努力―官房長官”，http://jp.wsj.com/Japan/Politics/node_108050.(上网时间:2012年8月23日)可见，美国仍然坚持其一贯立场:不介入钓鱼岛的主权争端，并经常“忘记”表示该岛屿适用安保条约。美国的这种暧昧态度，至少在“撞船事件”后，迫使日本不断表态要加强日美同盟，从而使美国对日本的控制得到了加强。

其次，美国在是否介入钓鱼岛争端的问题上保持了暧昧态度。即使美国表明钓鱼岛适用安保条约，也不等于表示它愿意卷入由此引发的中日冲突。2010年9月10日，《纽约时报》专栏作家纪思道(Nicholas Kristof)发表文章指出:完全看不出美国有为钓鱼岛而与中国开战的理由，何况美国并没有承认钓鱼岛属于日本。美国不会因为太平洋上的某个小礁石而冒发动战争的危险。纪思道是美国著名记者，与政界有密切联系，他的这篇文章引发了日本驻纽约总领事馆的抗议，抗议是以信件的形式邮寄给报社的，但是，文章作者在9月20日公开了抗议信的部分内容，引起了舆论对日本的批评。纪思道表示:从技术层面说，“日美安保条约”涵盖所有日本行使主权的地方，而钓鱼岛目前由日本管辖，因此，如果中日两国因钓鱼岛开战，美国有义务帮助日本。但是，美国的立场一向是“美国不对钓鱼岛的主权问题表示意见”，这样，美国就处于非常尴尬的境地，即:“我们并没有同意钓鱼岛肯定是日本的，却要因为钓鱼岛而帮助日本打仗。”因此，纪思道得出结论:“美国为了钓鱼岛这几个无人的礁石而履行义务的可能性几乎为零。”②Nicholas Kristof，“The Diaoyu Islands Appeared on China’s Map SinceMingDynasty”， http://forum.globaltimes.cn/forum/showthread.php?p=73053.(上网时间:2012年6月10日)曾在小布什时期担任国家安全委员会亚洲事务主任的迈克尔·格林(Michael J.Green)支持纪思道的判断。他认为:“如果是日本首先采取了刺激行动，美国则未必全面赞同和支持日本”。③格林:“中日紧张关系不符美国利益”，http://www.zhgpl.com/doc/1021/9/7/1/102197135.html?coluid=1＆kindid=0＆docid=102197135＆mdate=0811001607.(上网时间:2012年8月10日)

由此可见，美国的政策实际上是避免冲突发生的政策。对于美国的真实意图，日本在中日“撞船事件”发生后是有所察觉的。当时，美国虽然保证钓鱼岛适用“日美安保条约”，但同时暗示日本释放中国船长，这表明美国并不想被日本拖入中日冲突之中。可以说，日本对美国在“撞船事件”中及之后的表现喜忧参半，喜的是美国再次承诺了钓鱼岛属于安保条约适用对象，忧的是美国“建议”日本释放中国船长詹其雄，使得信誓旦旦要为宣示主权而通过国内法律“法办”詹其雄的日本最后不得不匆匆放人，而且是在第二次拘留未到期限就提前放人，从而事实上输掉了这次外交博弈。美国确实不想卷入真正冲突的本意在此暴露。2011年11月14日，时任驻日美军司令菲尔德(Burton Field)在日本记者俱乐部谈到了问题的实质。他说道:“尖阁诸岛是‘日美安保条约’的适用对象，但是最妥善的方法是和平解决，一定能够找到解决途径，这是比武力解决更好的方法。”④“尖閣、最善は平和解決=対中関係好転に期待-在日米軍司令官”，http://www.jiji.com/jc/zc?k=201111/2011111400671.(上网时间:2010年8月10日)最近，日本在“鱼鹰”战机部署问题上与美国博弈，美国需要日方同意部署该战机，日方需要美方表态协防钓鱼岛。但是，美国防长帕内塔也只是点到为止地表示该部署“对离岛防卫很重要”⑤“「日本防衛に重要」オスプレイ 米、尖閣念頭に地元説得を 期 待 ”， http://sankei. jp. msn. com/world/news/120804/amr12080419220008-n2.htm.(上网时间:2012年8月4日)，仍然没有提钓鱼岛名称。倒是国务卿希拉里之前就钓鱼岛的“国有化”问题询问了日本外务省，并表示:美国对主权问题不持态度，希望有关国家和平解决问题。⑥“尖閣国有化で説明求める 米国務長官、訪日の際に”，http://sankei.jp.msn.com/politics/news/120711/plc12071107080007-n1.htm.(上网时间:2012年8月4日)最近日美虽举行了“夺岛”军事演习，但美并没有表示该演习意在钓鱼岛，日本政府也不敢明说其目标是钓鱼岛，只是防卫省官员以匿名方式透露过演习的目标是钓鱼岛。9月17日，帕内塔访日时再次表示钓鱼岛是“日美安保条约”的适用对象，同时重申希望中日双方和平解决问题。⑦［日］“尖閣 刺激避ける日米”，《朝日新闻》，2012年9月18日。看来，美国虽然承诺钓鱼岛属于“日美安保条约”适用对象，但根本立场还是一贯的，即不想卷入冲突。

结语

综上所述，美国在钓鱼岛问题上一贯采取的是模糊政策，主要表现在:在主权归属问题上立场模糊，不肯明确钓鱼岛的主权属于日本还是中国;在“返还”钓鱼岛的决定上态度摇摆，不肯明确“返还”的冲绳在地域范围上是否包括钓鱼岛;在是否介入中日钓鱼岛争端问题上态度暧昧，一方面承诺钓鱼岛适用“美日安保条约”，另一方面却强调用和平的方法解决钓鱼岛主权争端。从表面看，美国在钓鱼岛的主权归属上不持立场，同时明确将钓鱼岛交给日本并承诺该岛适用“美日安保条约”，但实际上二者是互相矛盾的。“对主权不持立场”与“适用安保条约”的承诺相矛盾;“适用安保条约”的承诺与“和平解决问题”的声明相矛盾。美国之所以在钓鱼岛问题上采取模糊政策，目的是想在中日之间保留回旋余地，以此掌控中日关系，进而掌控东亚事务。中国外交部早就发表过声明，一针见血地揭露过美国“钓鱼岛政策”的实质:“我们坚决反对美日反动派用中国领土钓鱼岛做交易和借此挑拨中日两国人民的友好关系。”①参见《关于钓鱼岛所有权问题中华人民共和国外交部声明》(1971年12月30日)，载田桓主编:《战后中日关系文献集1971-1995》，中国社会科学出版社，1997年，第61-62页。美国的模糊政策客观上也收到了一定的效果。2010年发生的中日“撞船事件”，促使日本民主党摇摆的亚洲政策开始向美国回摆，日美同盟重新成为日本唯一的战略选项;2012年日本的“购岛”闹剧又为美国在普天间基地部署“鱼鹰战机”扫清了道路，使美国“重返”亚太战略具有了整合性。从这个意义上说，在钓鱼岛问题上留下一个模糊的空间，显然有利于美国以调停者的身份在东亚事务中保持发言权。正如澳大利亚国防学院教授卡莱尔·泰勒(Carlyle Taylor)所说:“美国总是能够通过聪明的做法支配亚洲国家。”②朴宗世:“尖閣，米国、中国周辺諸国との外交強化”，《朝鮮日报》(日本语版)，2010年9月25日。○