论20世纪三四十年代吴尚鹰的土地思想

2012-12-18李学桃

暨南学报(哲学社会科学版) 2012年8期

李学桃

(武汉大学历史学院，湖北武汉 430072)

吴尚鹰(1892－1980)，字一飞，广东开平人。国民政府要员之一，著名美国华侨学者。他自幼赴美国、加拿大留学，美国奥瑞根州立大学经济学专业毕业。1908年，在美国加入同盟会;1912年回国任广东高等师范学校教授、广东公立法政专门学校教务长等职;1920年起，任广州市政府秘书长、财政局局长等职;1924年，出任广州市政港务局局长、建设委员会常务委员，随后出任航空邮政总局局长;1928年，他奉蒋介石派遣，赴欧、美考察土地行政制度，回国后任南京国民政府立法院成员、土地法起草委员会主席，起草了“1930年土地法”;1931年起，吴尚鹰出任中央土地局主任、立法院经济委员会主席等职;1948年任地政部部长;1949年，“晚岁西飞”(章士钊语)，移居美国，成为我国著名旅美华侨，著有《美国华侨百年纪实》等。

作为民国政要与著名华侨，学术界对吴尚鹰的研究极为薄弱。在《中国国民党百年人物全书》、《华侨华人百科全书·人物传》、《现代中国政界要人传略大全》以及《开平文史》等一些人物传记类成果中，略有涉及其生平事迹外，专论甚为少见①刘国铭:《中国国民党百年人物全书》(上册)，团结出版社2005年版，第1042页;杨宝筠主编:《华侨华人百科全书·人物传》，中国华侨出版社2001年版，第540页;廖盖隆:《现代中国政界要人传略大全》，中国广播电视出版社1993年版，第391页;开平县政协文史组:《开平文史·第20辑·开平名人录·第一辑·华侨俊彦》，开平县政协文史资料征集研究委员会1988年版，第15－16页。。20世纪三四十时年代，吴尚鹰主掌国民政府地政事务，主持起草土地法规、制定土地政策，影响重大。并且，他笔耕不辍，就民国时期的土地问题进行了积极探索，写了一系列研究文章与书籍。他兼政府要员及学者双重身份，土地思想极具代表性。

一、对土地、土地问题的认识

与经典作家强调土地“是一切生产和一切存在的源泉”一样，吴尚鹰亦认为，“土地为人类生存不可或缺之要素，即宇宙间一切有生之伦，亦莫能离土地而可以自活者”［1］。

至于“土地”的具体定义，吴尚鹰指出，经济学意义上的“土地”并不是一般意义上的“地面”［2］，而是指“水陆及天然富源”［3］1。“举凡地面上的空气、日光及风霜、雨露都是富源”;这是因为，“假使将空气、日光及风霜、雨露脱离地面，这土地就失去效用”［2］。吴尚鹰这一认识，与美国土地经济学家伊利对土地的定义基本相吻合，“经济学家所使用的土地这个词，指的是自然的各种力量，或自然资源，它的意义不仅是指土地的表面”［4］19。此外，吴尚鹰指出，土地存在着两个重要属性:“第一，土地是天然存在的，为天赐予人类生存之物;第二，土地的面积数量是为天然所限，非人力所能增减的”［2］。因为，“土地之为物，是天然存在的。是天赐予人类为其生存的根据，其面积是有限的，其性质是因天然情形而变化的，土地之面积不能用人力为之增减，非如工业制造品及农产品可使用人力利用天然使之增多者，此为土地之特质”［5］。从吴尚鹰归纳出的两大属性中，可以推知:第一，土地是“天赐人类生存之物”，因此，人们都有平等的拥有、使用土地的权利，这“不惟学理上有强固之根据，抑亦为正义人道所特许”［6］。第二，土地面积非人力所能增减，那么随着人口的增加，人均占有土地的面积就会不断减少。由此也可得知，土地占有的不均与人口的不断增加是土地问题发生的两大诱因。吴尚鹰亦看到了这一点，他指出，近代以来，与人类生存紧密相关之土地，“因人口日臻繁殖，及人类的生活需要日趋复杂，而同时以土地质量有天然闲置，竟因分配不均及使用不合理，乃演进至为人类生活上一个最严重的问题”［5］。

土地问题不仅是“人类生活上一个最严重的问题”，吴尚鹰认为它还是“生活的基本问题”［5］，它历久弥新、影响深远，需要着力研究、解决。“国家治乱，都是以土地问题能否有适当的解决为断。我们考察中外几千年的历史，国家变乱的原因，都是由于土地问题而发生纠纷”［7］。并且，“中国数千年来，土地问题尚未能完满解决，即世界上也没有哪个国家真能办到。这个问题虽然繁重，我们更不可不研究它”［2］。

土地问题产生的原因，吴尚鹰认为是土地私有制。随着“人口繁殖与社会进步”，土地渐趋升值;加之“人口日臻繁殖，与人类生活需要日趋复杂”，使得“土地由自由财富变为经济财富”，“土地变为有价值之商品”;而其价值，“又随着人口繁殖与社会进步日趋高涨”［5］。土地此种“价值”，“系社会的价值”，是“由人口增加”及“社会进步与政治改良之结果”［5］，与土地所有者关系不大，故“绝不应为私人所有”，而“应该还诸社会以为公用”［2］;但在土地私有制下，它“为私人所享有”，土地问题“乃由此发生，并且继续存在，天下从此多事矣”［5］。吴尚鹰的这一思想，与亨利·乔治、孙中山等一脉相承。亨利·乔治认为，“人口的密度所赐给于这块土地的生产之力等于以百或千的倍数，乘他原来的沃度”;“人口的增加强有力的影响地租的增加”［8］19－20。孙中山亦强调，土地价值的增加，是众人的功劳与力量。“众人改良那块土地，争用那块土地，地价才是增长”［9］31。

吴尚鹰进而指出，在土地私有制度下，土地的价值“为私人所得”，最终导致“富者连阡陌，贫者无立锥”的局面，这在“农业社会固如此，在工业社会亦如此”。因此，“这是社会上最不公平的事情”［5］。具体而言，土地占有的不均，使得有土地者与无土地者之间会“发生许多矛盾现象”;它会致使“土地的利用不能合理化”;并且，也导致“社会财富不平均的现象”;它“养成社会衣食税的特殊阶级，其流弊所至，一方可使人民堕落腐化，另一方则形成专横恶劣势力，为社会进步及人民幸福之障碍”;更有甚者，“一般大地主，不仅操纵了商业，执社会经济的牛耳，以至整个政权也落在少数人手中”。因此，“土地问题不能解决，就不能达到经济的平等，民权是没有办法实现的”［5］。

吴尚鹰对土地问题的认识，受到了孙中山土地思想的影响;而孙中山的土地思想，又与亨利·乔治直接相关。亨利·乔治土地学说研究的对象，是历经第一次产业革命后，工业与城市迅速发展的美国社会。因此，其关注的重心，自然侧重于城市土地问题，也即美国早期工业化、城市化过程中城市土地的所有权问题，以及由此产生的社会问题。19世纪末20世纪初，孙中山在借鉴欧美国家极为严峻的社会危机的基础上，吸纳了亨利·乔治的土地思想。这一时期，正值欧美国家城市化过程中，城市土地分配问题凸显、社会矛盾激剧之时。因此，孙中山初期的土地思想，有侧重于城市土地问题的特点。显然，吴尚鹰继承孙中山土地思想的同时，也继承了这一特点，这在他上述关于土地私有之弊的分析中有所体现。

吴尚鹰对土地私有之弊的分析，是从宽泛意义上的“土地”入手的。他从总体上论述土地问题以及土地私有之弊，并未着重探讨农村土地的私有问题。近代中国，社会问题的中心是农村土地问题，是农村土地的占有不均问题。简言之，即是农村土地的分配问题。吴尚鹰对此显然缺乏深入认识。中国作为传统的农业国家，农村人口一直占据着全国人口的绝大多数。据南京国民政府实业部1934年统计，当时农村人口占全国总人口数的80%以上［10］49。吴尚鹰俨然也认识到农村、农民对于整个国家的重要性。他根据30年代国民政府主计处编写的全国户数统计表指出，当时中国“农户实居百分之七十四而强”;并强调，农村之“荣瘁”与“国运之兴衰”紧密相连［11］。但是，对于30年代以来，农村土地占有的逐渐集中的趋势［12］，他却没有进行深入探索。他也没有将农村、农民与土地分配等结合起来考察，这就致使其土地思想中忽略了近代尤其是民国时期社会的基本问题——农村土地的分配不均问题。这一不足，在其对平均地权思想的继承与发展中得到了进一步印证。

二、对平均地权思想的继承与发展

1930年，吴尚鹰被任命为土地起草委员会召集人，草拟土地法［13］。是年6月30日，国民政府颁布《土地法》。这部法律，吴尚鹰强调“系为解决土地问题方法之整个的纲领”［1］。他作为主要起草人，在这部《土地法》中继承了孙中山“平均地权”的主张。这体现在他对“平均地权”的阐释中，“采用按照地价征税之方法，使土地非因施以劳力资本所生之利益，完全归为公有。结果则土地之地租，即所谓经济的地代，已变为地税，由国家收入国库”［14］。孙中山对“平均地权”的解释是，“政府照地价的收税和照地价收买”［15］30。

吴尚鹰对孙中山“平均地权”思想的继承，还体现于他对“平均地权”的目的与“实现形式”这对矛盾的解释。他认为，平均地权的目的是要“扫除土地私有制度”，但“实现形式”上却“维持了私有制度”;两者之间，貌似相反、实则相成，并不矛盾。第一，“三民主义里面，并没有取消土地私有制度的主张，可以说三民主义是容许土地私有制度存在的”;其次，地价归公，“实无异全国土地利益，属于全体国民所共有”，故“不必将全国土地面积平均划分，以之分配于全体国民。此固事实上所不能，亦施行上可不必”［14］。第三，保存土地私有制度，“是为适合中国的环境，为便利推行土地制度的改革”;“虽然未提出取消土地私有制度，以避免社会的巨变，而实际上已将土地因人口增加政治改良与社会进步所有的涨价，用租税的方式归诸国家”，只是“在名义上保存了私人的所有权”［2］。因此，按照地价征税，“实无异全国土地利益，属于全体国民所共有”，“虽维持土地私有制度之存在，仍不背平均地权之原则”［14］。

吴尚鹰对平均地权思想的部分发展，体现在他对这一主张的具体实践的探索。他认为，首先，“平均地权”的各项原则以及具体办法，应以国民政府所颁布的《土地法》为总纲领。“我国现行土地法，为实行平均地权之整个方案”［5］。“于土地私有权存在之范围内，如何可以实现吾党之平均地权政策，此皆为土地法所应有之事，可于土地法中求矣”［16］。其次，他认为，平均地权应该分期次第展开，先从大都市着手，“中央地政机关成立后，应该选定几个大都市，分设地方地政机关，于每一都市举行分段测量登记等事”。大都市土地登记完后，依次推向中小城镇。“第一期将大都市的地政办理完善，第二期及于较小的市镇，然后再及于县，一等县，二等县，以至三等县，如此，就可容易把全国土地行政经过有系统的整体，以后修订各种方案，就可容易推动了”。先从大城市着手，是因为，“中国幅员太大，不易同时推动到全国，而都市的范围较小，人民知识比较开通，而且经济也比较充裕，土地行政易于推动”［17］。平均地权的实践过程中，还有两大问题，“一是人才问题，二是经济问题”［17］;因此，在具体实践过程中，应注意训练专门人才以及其中的经济问题。吴尚鹰强调，征收地价税不能超之过急，平均地权的推行不能急功近利。土地税只是一种手段，其真正目的“在平均地权而不是完全在税收”。最后，平均地权执行的手续，“须力求简单化”。“复杂的条文，已不容易弄清楚，若再加以麻烦手续，必致阻碍进行”［17］。吴尚鹰的这些考虑，是基于其对推行平均地权的“实事求是”态度。他一再强调，“本人深以为平均地权的办法，是国家的百年大计，是革命大业。要实行起来，并非做几篇文章空口说白话便可以完事的，应该实事求是，埋头苦干”［17］。

有观点认为，“‘平均地权’最初主要是针对城市土地问题提出来的，……，与农民的土地问题关系不大”［18］。我们虽对此不敢苟同，但是，吴尚鹰的土地思想中，确有继承这一“最初”特点之嫌。他对“平均地权”思想的继承，也还是针对其所认识到的宽泛意义上的土地问题，在广义层面上探索土地问题的解决，没有具体落实到农村土地问题层面上。然则，在城市化落后的近代中国，土地问题，质而言之就是农村的土地问题，是农村土地的占有不均问题。因此，可以认为，吴尚鹰的土地思想中，关于土地分配的思考主要是针对“城市土地”，具有侧重城市土地分配问题的特点。这在他对平均地权具体实践的思考中，体现得更为淋漓尽致。“平均地权”首先从大都市开始，到最低级县城;始终没有将农村纳入“平均地权”的范围。这就说明，吴尚鹰的土地思想在分配层面上具有浓厚的“城市气息”，对近代农村土地分配问题关注不够。

但是，吴尚鹰显然又认识到了农村、农民的重要性。因此，他的土地思想虽在分配层面上未就农村土地问题进行探索;但在生产层面上，吴尚鹰强调，农村土地要“地尽其利”，积极探索发展农村土地生产力。

三、对农村土地生产的思考

吴尚鹰强调，“土地问题可以从两个方面来讲，一方面是分配问题，一方面是生产问题［19］”。而“土地生产问题，有一句精警的话——‘地尽其利’，这就是求达到土地生产力最高限度的目的”［19］。他从我国人口与耕地之间的比率关系，来阐述土地生产的重要性。我国“大概可耕地的面积连可开垦的荒地在内，其总数可达十六万万亩，以四万万人口计算，每人可有四亩的可耕地。以五口为一户计算，每户可有耕地二十亩，比之欧美各国，相差甚远”［19］。并且，他还通过对我国每年从国外进口粮食数目的分析中指出，我国“土地的生产力，未能充分发展”［19］。因此，“为达地尽其利之目的，必须充分增加土地之生产力，并使之为最合理的利用”［5］。显然，吴尚鹰这里对土地生产的思考，是针对农村土地而言的。这在他对如何提高土地生产力的具体的思考中，体现得更为明显。

发展土地生产力，吴尚鹰首先强调土地的合理利用。他认为，“我国土地，经过长期的历史，一代一代因财产的分析，割为零星片段，在耕作上殊不经济，土地生产力因之大减”;因此，为提高土地生产，实现农业生产的规模经营，应“将片段的土地，化零为整”［19］。他试图将土地规划与农业规模化生产相结合，实现规模经营，提高农业生产效率。其次，吴尚鹰提出，要加强对农村金融的扶助，以促进农民生产的正常运转。“农民流动资本，宜由政府设法借助也，吾国农村经济之破产，流动资本之匮乏，至今日而极矣，农民借贷至为不易，往往由放贷者重利剥削”［11］。这一倡议，深有见地。20世纪30年代中后期，费孝通在实地调查的基础上指出，农民资金的短缺，是导致农村土地流失、发生土地问题的重要原因;其中，高利贷作为一只“可怕的魔手”，直接导致农民手中土地权流向地主阶层，致使农民无地化、贫困化，加剧农村土地问题的严峻［20］。第三，强调加强农村基础设施建设，增强应对自然灾害的能力，提高土地生产率。“近年政府在泾渭各河道，从事灌溉的设施，附近土地的生产力，大为增加”［19］。此外，主张政府对种子、耕作方法进行改良，加强对农民的指导，调剂农产品市场。“由政府遍设农事试验场与农业学校为农业试验，专从实际试验所得，指导农民及教育其子弟，务使得到实际的利益”;在农产品的贸易上，“政府设法调剂，使农民在买卖的价格上，不至吃商人的亏，……不受恶势力的掠夺”［19］;鼓励“农民耕作应采用新法”，“以机器代替人力，减轻农民劳苦，采用科学方法，以增进土地生产之力”［11］。第四，强调减轻农民的田赋及各种附捐税。20世纪三四十年代，农民的赋税负担极其沉重。“田赋及契税遂为地方财政之主要源泉，在省财政方面言之，田赋占岁入总额三分之一以上”［21］957。更为荒谬的是，地方政府横征暴敛，将田赋征收到了几十年之后，“使人骇异之四川省预征田赋至民国六十余年”［22］152。沉重的赋税与捐税负担，严重地损害了农民生产积极性，最终影响农村土地生产力。吴尚鹰大声疾呼，“农民负担，……，实为特重，预征田赋，本属非法，允宜严禁，而附加之捐，重征不已，超过正税加倍或数倍，岂理之所宜”;因此，即使“不能一时尽行革除，亦应视农民之力所能堪，酌量减轻”，“否则有田者重征苛敛之余，无利可赢，方将弃田之不暇。而自耕之农，终岁勤劳，仅足以供赋税之征，亦将去而之他也”［11］。

吴尚鹰从“地尽其利”这一原则上，就如何提高土地生产力的思索，其对象无疑是农村土地。吴尚鹰的这些思考，不乏颇有见地者。他对我国土地分割细碎，不利于农业生产的认识，深中肯綮。近代以来，农村中土地所有权虽然高度集中，但经营权却极为分散。这种分散经营，严重窒碍了农业技术的改良与机械化作业的推广，不利于土地生产的规模经营，阻碍中国农业的现代化。近代学者对此多有诟病，费孝通曾提出“分散经营权同时集中经营权”的构想［20］。此外，吴尚鹰强调改善农村金融，遏制高利贷对农民的盘剥，也切中时弊。20世纪30年代末，来华顾问程理逊在其提交给国民政府的“关于战时农业金融恐慌及解救办法的报告”中指出，“近数年来，我国农业之衰败，农村经济之破产，……，当然有许多内在及外来的原因，但其中最至要之因素，厥为农业金融之枯竭”［23］39。并且，他向国民政府提出了“活泼金融”的对策。吴尚鹰主张加强对农村金融的扶助，与程理逊的“活泼金融”主张不谋而合，而且提出时间要早很多。此后，1939－1941年间，南京国民政府四联总处掀起了一个农贷扩展与发展的高潮，吴尚鹰扶助农村金融的主张在一定程度上得以实践。对于当时农民负担的过于沉重，吴尚鹰极为警醒，他站在政府官员之立场，呼吁减轻对农民的剥削，强调克制这种涸泽而渔的做法，等等这些，都极为可贵。

但是，近代农村土地问题，首要是解决土地分配问题，不解决这一问题，生产问题将无从谈起。农村中旧有的地权关系窒碍了生产的发展，在这一旧有关系打破之前，任何发展生产的努力都只是徒劳。因此，尽管吴尚鹰就土地生产提出了诸如上述颇有价值的观点，但是终究难以取得时效，农民贫困与生活水平下降的趋势并未得以挽转。因此，吴尚鹰这些发展土地生产的思考，只能当作思想的遗产，在现今农业生产中予以借鉴。

四、结论

20世纪三四十年代，是近代中国农村问题最为严重的时期，也是时人关注农村土地问题最为集中的时期。这一时期里，土地思想极为活跃。吴尚鹰的土地思想，也正是产生于这一背景之下。

吴尚鹰对土地、土地问题等的认识，是其整个土地思想的基础;在此之上，他结合自身对近代中国土地问题的认识，继承并部分发展了平均地权的思想，“国父提倡革命，对于土地问题，是以平均地权的主张为号召，现在我们国民政府对于如何解决土地问题，就是以总理所昭示的平均地权主张为最高原则”［7］。但是，这主要是针对城市土地分配问题。其土地思想中关于农村土地问题的部分，是强调“地尽其利”，探索如何发展农村土地生产力。综合来看，不难发现，吴尚鹰的土地思想，具有注重城市土地分配，关心农村土地生产的特点。“平均地权”思想，最初虽侧重于城市土地问题，但孙中山最终将之发展到“耕者有其田”这一步:在所有制层面上，不主张消灭地主，通过地主报价，将“原租”的一部分给予地主，涨价部分归公，全民共享;“必要时照价收买，实现土地国有，最终采取‘耕者有其田’，使占有全国人口绝大多数的农民，具有独立经济地位和独立人格的自耕农”［24］。显然，吴尚鹰完整地继承了“平均地权”思想最初的部分，即解决城市土地问题的部分;而忽视了“耕者有其田”的最高理想，没有就农村土地分配问题进行深入思考。

吴尚鹰的土地思想，未能涉及到历史时期最为紧迫且亟待解决的农村土地分配问题。而这一基本问题不解决，其它措施都是徒劳。有观点认为，国民党统治群体“在意识形态上没有将农民问题放到江山成败的高度上来看”［18］，就农村土地分配这一问题来看，确属如此。通过对吴尚鹰的土地思想进行个案分析，我们可以知道:作为近代中国土地问题基本内核的农村土地分配问题，国民政府显然没能合理的予以解决，这也是后人说国民党及其主导下的政权没有解决近代土地问题之实质所在。

［1］吴尚鹰.土地问题与土地法［J］.中华法学杂志，1930，1(1).

［2］吴尚鹰.平均地权［J］.时事类编·特刊，1939，(37).

［3］国民政府.中华民国土地法［M］.上海会文堂书局，1931.

［4］伊利，莫尔豪斯.土地经济学［M］.滕维藻，译.商务印书馆，1982.

［5］吴尚鹰.论土地问题［J］.中国农民月刊，1942，1(1 －2期合刊).

［6］吴尚鹰.土地问题与土地法·续［J］.中华法学杂志，1930，1(2).

［7］吴尚鹰.实行平均地权的步骤［J］.新建设土地问题特辑，1940，(9).

［8］(美)佐治.进步与贫困·三［M］.樊弘，译.商务印书馆，1930.

［9］孙中山.三民主义·民生主义第二讲［M］.中央图书局，1927.

［10］实业部中央农业实验所农业经济科.民国二十三年农情报告［M］.实业部中央农业实验所，1936.

［11］吴尚鹰.农村衰败之原因及复兴要策［J］.地政月刊，1933，1(12).

［12］刘克祥.20世纪30年代土地阶级分配状况的整体考察和数量估计——20世纪30年代土地问题研究之三［J］.中国经济史研究，2002，(2).