贵州少数民族地区农村新型养老保障模式构建研究*

2012-12-18公衍勇

克拉玛依学刊 2012年6期

公衍勇

（贵州民族大学管理学院，贵阳贵州550025）

贵州少数民族人口占全省人口的39.7%，其中有苗、布、侗、水等17个少数民族，是我国少数民族分布最为集中的省份之一。其少数民族群众主要分布在农村，因此，搞好农村养老保障，对于加强民族团结、加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系尤为重要。近年来，贵州重点实施城镇化带动战略，给整个贵州经济社会发展带来了巨大变革。同时，城镇化进程的推进对于养老保障处于初步建设阶段的贵州少数民族地区，也带来了严峻的挑战，农村传统的养老模式已难以保障农民养老的需求，迫切需要探索建立与经济社会发展水平相适应的新型养老保障体系。因此，如何把握城镇化的历史机遇，探索构建具有民族特色的养老保障模式，将是完善贵州社会保障制度、保证贵州社会发展的一个关键的问题。

一、贵州省农村养老保障发展的现状及存在的主要问题

当前，贵州省农村养老以“家庭养老”为主，以“社会养老”为辅。随着经济社会的发展，人口老龄化日趋严重。2000年第五次人口普查资料显示，贵州农村60岁及以上老年人占全省60岁及以上人口的77.42%。2010年第六次人口普查显示，贵州65岁及以上人口占8.57%。同2000年第五次人口普查相比，65岁及以上人口的比重上升2.6个百分点。[1]人口老龄化的加剧，家庭养老面临着很大困境，而社会养老体制尚不成熟，农村老年人的养老状况不容乐观。

（一）家庭养老危机四伏

贵州省农村大多采用传统的家庭保障，实行家庭内的代际赡养，家庭供养仍然是农村老年人口经济来源的最主要支柱。然而，近年来随着城镇化的不断推进和农村社会经济体制的不断发展，传统的家庭养老正发生着重要的变革。在快速城镇化的今天，建立在自然经济基础上的家庭养老功能正在弱化，难以满足老年人的养老需求。

1.农村家庭结构小型化。家庭保障功能伴随着家庭规模的缩小而弱化。据第六次全国人口普查，贵州省常住人口中共有家庭户10 389 579户，家庭户人口为33 660 672人，平均每个家庭户的人口为3.24人，比2000年第五次人口普查的3.74人减少0.5人，[2]家庭人口的减少意味着养老供给资源减少，供给程度降低。随着家庭规模日渐小型化，空巢老人数量越来越多，目前贵州省空巢老人将近250万，占老年人总数的50%。[3]而今后一个时期，随着贵州深入推进“加速发展，加快转型，推进跨越”的发展目标，重点实施城镇化带动战略的方针，将会有更多的农村人口离开土地，离开农村，转移到城市。空巢老人的规模还将不断扩大，农村空巢老人将成为养老保障的新难点。

2.“孝道”文化衰落,老人的权威地位下降。“孝”是支撑家庭养老功能的主要力量，然而城镇化带来的新的思想观念，使传统的孝道思想受到严重冲击。城镇化带来的功利主义、拜金主义等弱化了家庭凝聚力和家庭观念。年轻人的自我意识加强，传统的家庭至上、父母至上的观念被自我至上所代替，子女成家以后为了生活舒适和父母分家单过，越来越关注自我的这种功利主义思想，削弱了家庭的凝聚力。与此同时，子女在生产经验、孩子照料等方面对父母的依赖逐渐下降，老年人权威建立的基础被瓦解，老人在家庭中的支配权就被削弱了，子女对老人的关注也随之减少了。

（二）社会养老进展缓慢

1.农村“五保”老人的生活保障基本得到解决，但集中供养情况不容乐观。截至2011年底，贵州省农村“五保”供养人数为13.9万人，其中，农村“五保”集中供养1.8万人，农村“五保”分散供养人数12.1万人，集中供养年人均水平为2 218元，分散供养年人均水平为885.7元，[4]基本保障了老年人的生活，基本实现应保尽保。但是农村“五保”集中供养不容乐观，贵州农村“五保”对象中集中供养率不到6%，全省还有500多个乡镇没有敬老院覆盖。[5]近几年来，改建、新建的一批敬老院规模都不很大，而且有部分乡镇敬老院还因年久失修和管理不善等问题不具备入院条件。由于院少人多，全省分散供养的“五保”对象中至少有半数以上想入住敬老院而无院可入，只能过着孤单的老年生活。

2.新型农村养老保险试点有序推进，但试点成效甚微。作为新型农村养老方式的农村社会养老保险制度，在贵州农村的开展还处于初期阶段，试点范围有限。贵州自2009年开始在农村建立社会养老保险制度，到2010年底，农业户籍人口3 514万人，经国务院批准，目前已纳入国家新农保试点县73个，另有自费试点县4个，全省实施试点的县共计77个，占全省88个县的87.5%。到2011年10月中旬，贵州新农保参保总人数达到370.7万人。[6]也就是说，目前至少还有11个县未参加新农保试点，有近3 000多万的农村人口未纳入新农保的范围内。由于传统观念的存在以及多数人对新农保制度缺乏信心，大多数人是抱着试试看的心态，即使有能力多缴费，也总是选择最低的投保标准参与，致使新农保保障能力低，不能从根本上解决农民的养老问题。

二、完善贵州少数民族地区农村养老保障的障碍性因素分析

贵州少数民族地区农村养老保障体系的完善面临着诸多困难，这些障碍性因素，如经济因素、社会因素、文化因素等直接或间接地影响了养老保障体系的完善。

（一）农村经济发展的滞后性

改革开放以来贵州农村经济虽取得了较大发展，但农业基础薄弱、农村发展滞后、农民增收困难的状况并未得到较大改观，从而影响和制约了农村养老保障制度的构建进程。

1.农村产业结构不合理，资源优势未能有效发挥。贵州农村的少数民族主要依赖于农耕经济，至今为止很多稻作民族生活仍然以自给自足的小农经济为主，特色农业、观光农业、畜牧业发展的优势尚未发挥出来。2010年在贵州省农林牧渔业产值中，农业所占比重仍高达58.9%，畜牧业产值占30.5%，[7]而且落后的粮猪型传统农业结构没有得到较大改变，农产品竞争力较弱，农业效益低下。

2.农民收入水平有一定提高，但与全国的差距仍然较大。2010年贵州农民人均纯收入3 472元，与全国农民人均纯收入相差2 447元；2011年贵州农民人均纯收入4 145元，与全国农民人均纯收入差距达到2 832元，与有关专家提出的全面小康社会农民人均纯收入达到8 000元的目标要求相比差距3 855元。地区差距突出，贵州农民收入水平低。

（二）传统的风俗习惯的影响

贵州传统的社会化结构和风俗习惯对少数民族的养老保障至今都起着约束和巩固的作用。如苗族的“里老”与“榔规”、布依族的“布光”与“榔规榔约”、侗族的“寨老”与“款词”等民族村寨的管理者和民族习惯法中，把赡养老人和孝敬长者放到重要的地位，如果遗弃老人将会受到严厉的惩罚。在这种约束机制和传统文化的熏陶下，家庭养老模式在贵州的少数民族地区还有根深蒂固的基础。这样的特点也成为发达地区能实施的养老保险措施在民族地区无法有效推行的主要原因。

（三）社会保障立法的滞后性

1998年以后，我国开始形成统一完整的社会保障体系，但到目前为止，还没有出台一部由全国人大制定的社会保障基本法。[8]除2011年7月1日实施的《中华人民共和国社会保险法》外，其余关于规范社会保障的法律法规大都以“通知”、“意见”、“办法”、“条例”等形式出现，而在国务院制定的条例中，只有极少数是专门规范农村社会保障制度的法规，而且现行的有关农村社会养老保险的法规本身也存在滞后性，对农村社会养老保险出现的新问题、新情况，没有及时进行调整，增加了农村社会养老保险实施的难度。这些现象表明，现有的农村社会养老保险法规不健全，存在局限性。[9]再加上贵州少数民族地区本身发展的落后性也导致其地方农村社会保障立法与发达地区相比具有明显的滞后性，社会保障工作在农村许多方面只能靠行政手段推行，少数民族地区落后的法制建设严重阻碍了少数民族地区社会保障制度的进程。

三、贵州少数民族新型养老保障模式的探索

贵州少数民族农村地区受历史文化和传统礼教的影响形成的传统的养老方式，已经危机四伏，光靠家庭养老必定不能彻底有效地解决日益严重的养老问题，只有联系当地实际，在发展农村特色经济的基础上，构建新的、多层次的农村养老保障模式，才能真正做到老有所养、老有所依。

（一）大力发展民族地区村寨经济

大力发展壮大民族地区村寨经济，是加快贵州少数民族地区发展的主要途径，是实现民族地区老有所养的经济基础。民族地区村寨经济立足于资源、产业及地域的优势，具有明显的比较优势，通过“宜农则农”、“宜工则工”、“宜商则商”、“宜游则游”，为农民增产增收提供支撑。

1.加快民族地区村寨旅游业的发展。旅游业是民族村寨经济快速启动的切入点。村寨旅游应该是以乡野自然风光和人文活动为吸引物，以城镇居民为目标市场，在满足旅游者娱乐求知和回归自然等为目的的同时，提供食、住、行等的一种旅游服务活动。贵州是自然与人文合璧的结晶，我们应该充分利用这一资源大力推进“500个特色民族文化村寨建设推进计划”，“通过挖掘民族文化内涵，提高旅游文化品位，将自然景观、人文景观、民族风情、生态建设等结合起来，将旅游资源优势转化成现实经济优势。旅游业的发展对于调整民族村寨的产业结构，促进整个乡村地区第三产业的发展，有着极大的推动作用。”[10]

2.加快民族地区农业产业化经营。“一是加快农业产业化步伐。制定切实可行的政策，大力培育和发展主导产业，开拓农产品市场，抓好商品生产基地的建设，形成一村一品、一乡一业的生产经营格局。二是转变和提升农业内部结构。农业内部结构要从单一农业到综合性农业、从水平农业到立体农业、从掠夺式农业到生态农业转变。贫困地区要因地制宜，发展特色农业经济，把特色初级产品变为特色加工产品，形成具有地方特色、民族特点的农产品加工体系。”[11]

（二）构建多层次的农村养老保障体系

1.重视挖掘民族传统文化，充分发挥家庭养老功能。各少数民族风俗、习惯、道德、宗教中都强调“长者为尊”，可以说敬老、养老是少数民族最基本的为人处世标准。因此，在这些传统文化受到影响的今天，需要深入挖掘少数民族地区传统文化中的合理因素，不断补充和完善民族地区养老保障机制。要弘扬少数民族文化中的孝道文化。通过新闻媒体进行孝道文化的宣传，弘扬家庭尊老、养老的良好风气，强化尊老爱幼家庭美德建设，鞭挞不养老人的可耻行为，有效营造一种尊老敬老的社会风尚，鼓励人们“老吾老以及人之老”。当然，我们在弘扬孝道的同时，还应该制定一些支撑家庭养老的相关法律政策，确保家庭养老的顺利进行。因此，各少数民族村寨可以在制定村规民约时，对这些内容加以强调，形成尊老敬老的良好氛围。

2.全面推行新型农保，统筹城乡社会保障。加强新农保制度与政策的宣传力度，提高农民对新农保制度与政策的认知水平。新农保作为一种新的养老保险制度，要在短时间内为广大农民群众认识和接受，必须强化宣传引导工作。充分利用电视、广播、报纸、网站等多种宣传媒介，开展全方位的宣传活动，向社会各个阶层宣传新农保制度和政策，使广大农户全面了解建立新农保制度的重要意义、参保对象、缴费基数和比例、享受养老保险待遇的条件以及养老保险待遇计发办法等内容，帮助农民更快地实现思想意识的转变，充分调动农民参保的积极性。

3.探索建立少数民族农村社区养老服务体系。社区养老能较好地解决老年人希望居家养老而子女精力和时间不足的矛盾。在少数民族地区，大多数村寨都是由一个或几个同族同姓大宗族组成的，邻里彼此的关系十分融洽。因而，可以充分发挥邻里互助养老的思想和行为，动员农民群众整合村寨的资源，建立社区养老机构，对高龄老人或者特殊老人提供免费或有偿的照料服务。