农村群体性事件治理中的基层政府执行力研究*

雷叶飞 周定财

（江苏师范大学管理学院，江苏徐州221009）

随着改革开放程度不断深入，市场经济不断发展，我国农村经济高速发展，农民生活水平明显提高，但是就像美国政治学家亨廷顿指出的：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”。[1]在“三农”问题越来越受到重视和农村取得长足发展的同时，也面临着挑战和动荡。近几年农村群体性事件频发，这不仅影响农村生产力的发展，也不利于社会的稳定与和谐。

农村群体性事件频发的原因，正如美国社会学家默顿的“参照群体理论”指出的：“人们认为自己实际得到的和期望得到的、自己得到的和他人得到的存在很大差距时，就会产生一种被他人或社会‘剥夺’了的主观心理感受，由于自己认为没有得到公平待遇后的不满与积怨的相互结合，当某一群体普遍产生了‘相对剥夺感’时，他们就可能采取集体行动来强制性地‘纠正’这种剥夺。”[2]这就是农村群体性事件产生的症结所在，当利益分配不均衡并缺乏相应的制衡机制时，农民就会产生“相对剥夺感”；另一方面是利益表达机制的缺失，当农民的利益和权利受到侵害时，缺乏畅通的利益表达机制，再加上有些官员的行政道德水平较低，官员的寻租行为，缺乏有效的监督机制，导致农民没地方讲理，当意识到体制内的方法没法解决问题时，农民就不得不通过体制外的非正式的途径，也就是群体性事件来表达，另外，基层政府的信任危机和公信力的下降也是农村群体性事件爆发的一个重要原因。

农村群体性事件频发，很大程度上和基层政府执行力存在问题有关。基层政府作为联系广大民众和国家的纽带，应执行国家的大政方针，并在群众中得到反馈，进而推动政策的改进。基层政府执行力的好坏直接决定着政策的贯彻程度以及受众的满意度的高低。正如拉姆·查兰指出的“执行是直接联系工作目标和工作效果的不可缺失的一环”，[3]而美国政策学者艾利森(G.Alison)则认为：“在政府工作中，为了实现政府政策的目标，方案确定只占10%，而其余的90%取决于有效的执行”。[4]美国政策学家普雷斯曼和韦达夫斯基将执行解释为“在目标确立与适应于取得这些目标的行动之间一种相互作用的过程”。[5]

而我们所讲的政府执行力，“是指政府及其部门和公务人员，执行法律法规、规划计划、决策政策、法令政令的一种能力”。[6]如果基层政府执行失误，涉及农民利益的政策扭曲执行或者不执行，一些基层行政人员存在腐败行为等，就会导致农民的不满，从而诱发农村群体性事件。

一、当前治理农村群体性事件中基层政府执行力的现状

1.基层政府行为失范

目前基层政府行为失范主要表现在：一是政府工作人员的不作为或假作为，基层政府公职人员往往不愿管，不爱管，无力管，不依照法律履行责任；二是基层政府与黑社会结党营私，搞权钱交易，侵犯农民利益；三是办事效率低下，对农民利益诉求冷漠或者搪塞，未能依法履行公职人员义务。基层政府行为失范必然会引起农民的不满，当不满情绪到了一定程度，就会发生有组织的反抗活动，也就是农村群体性事件。

2.基层政府与民争利，执行缺乏公正性

从“经济人”假设出发，基层政府也有其组织自身的利益，包括正当利益和非正当利益。所谓非正当利益，就是基层政府的本位主义，通过公权力的滥用来获取利益，从而使其组织的利益最大化并且无限膨胀。目前，基层政府往往牺牲农民的利益来换取政绩或者谋求自身组织的福利最大化，尤其是在房地产膨胀时期，掌握着用地审批权的基层政府，作为农民与开发商的中介，从中渔利，蚕食农民利益，使农民的权益受到侵害。长此以往，农民必然会产生不满情绪，并对基层政府信任度下降。

3.基层政府执行方式为单纯的镇压

一些基层政府未能转变职能，未能构建服务型政府，官本位意识浓厚，面对农民的维权行为或者抵制“被剥夺”行为，基层政府往往是堵和压而不是疏导解决。

4.基层政府权威弱化并存在信任危机

农民在我国属于弱势群体，并且我国“大政府、小社会”的历史悠久，因此，农民对政府有一定的崇拜和信任。但是基层政府的错位、越位、缺位，以及一些政府的寻租行为，导致基层政府的公信力下降。以前，农民大事小事都找基层政府；现在，农民有事不会找政府，更多的是寻求媒体的帮助或者是到中央去上访。这说明基层政府的执行力被人民接受的程度不高。

二、农村群体性事件治理中基层政府执行力的提升路径

防范农村群体性事件，提高基层政府执行力，需要做到以下几点：

1.依法行政，保障政策执行的公共性

政策的制定及其执行都是以“为人民服务”为宗旨的，但是农村群体性事件往往是政策执行的非公正性，或者基层政府变相执行、不执行等不依法行政导致的。究其根本原因，往往是基层政府追求组织利益的最大化。马克思曾深刻地指出：“人们奋斗所争取的一切，都同利益有关。”[7]农民有自己的利益，基层政府也不例外，当农民和政府利益冲突，基层政府就可能不依法行政，与民争利。这就要求基层政府公职人员要树立全心全意为人民服务的行政意识，坚持把人民利益放在首位，协调好长远利益和短期利益及中央和地方利益的关系，牢记“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的执政理念，坚持依法办事，努力创建服务型政府，提高公共服务供给水平。同时，要建立健全问责机制，对非法行政的人员依法追究责任。只有这样，才能不断提升基层政府的权威和公信力。

2.合理配置执行机构

首先，必须明确各机构、各部门的职责和权力，避免相互推诿和扯皮，形成综合执法的体系，提高执行效率，避免执法人员对农民不公正的执法。其次，要建立完善的监督机制，通过各种合法途径对执法人员进行监督，并将民众的反馈作为评价的指标。

3.加强领导队伍建设

政府执行力说到底要落到基层执行人员身上，如果执行人员没有为人民服务的意识和观念，政策执行很大程度上会打折扣。这就要求基层政府工作人员一方面加强行政伦理道德建设，努力提高政府官员的政治素养；另一方面要努力提高公共责任意识，避免与群众发生冲突。

4.建立健全利益表达机制

农村群体性事件爆发的重要原因是缺乏利益表达机制或者表达机制不畅通。基层政府应该运用英国著名的危机公关专家罗志斯特提出的危机公关“3T原则”，即主动沟通、充分沟通、尽快沟通。必须坚持理论联系实际的原则和“从群众中来，到群众中去”的群众路线，依靠农民，相信农民，倾听人民的声音。正如著名学者于建嵘说的：“必须倾听人民自己的呼声，让人民自己讲话，让农民自己讲话。信任农民，承认和尊重农民作为政治人的公民权利，与广大农民开展协商对话是时代的要求，也是中国政治文明发展的必然趋势。”[8]建立健全农民利益表达机制，一方面基层政府可以开展电子政务，实施财政公开和领导电话公开制度，方便人民的监督和沟通；另一方面基层政府还要建立政府、农民、非盈利组织之间的互动，当政府执行国家政策时，如果危害到农民利益，农民可以到非营利组织反映情况，维护权益，通过非营利组织的反馈，政府积极予以回应，同时通过该组织进行法律宣传，使农民明确自己的权利和义务。

5.跨区域府际合作执行

农村群体性事件具有蔓延性和扩张性，更重要的是后果的不确定性，往往一个地方出现群体性事件，其他地方的农民也会效仿，从而引起大规模的骚动。如果不加强基层政府府际间的联系，合理化解危机，各基层政府的权威和信任度就会进一步受损。

6.加强普法宣传

由于农民受教育程度较低，法律意识淡薄，当其合法利益受到侵害时，往往不能运用体制内的法律手段来解决，而是运用体制外的非正式的手段来解决。因此基层政府应充分利用执行资源，进行法制宣传，加强普法教育；同时，注重规范公众的参与形式，确保农民不被非法分子利用控制，“就是要在充分保障宪法和法律赋予每个公民政治权利和自由的基础上，对农民政治参与的内容、方式和途径作出明确的规定，并用法律的形式将其固定下来，做到有法可依，依法参与；同时还要改革现行的政治体制，使其具备主动性、适应性和凝聚性，以有利于农民的政治参与”。[9]

7.加强基层政府行政文化的建设

行政文化内涵本身有广义与狭义的不同界定。就其广义而言，行政文化是指行政意识形态以及与之相适应的行政制度和组织机构。从狭义来说，行政文化仅指行政意识形态，即在行政实践活动基础上所形成的，直接反映行政活动与行政关系的各种心理现象、道德现象和精神活动状态。要努力营造积极、主动、为人民服务、高效、团结的行政文化，不断提高基层政府行政效力和效率，从而赢得农民的信任和支持。

[1]萨缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，刘为等译.上海：上海人民出版社，2000：38.

[2]罗伯特·K.默顿.社会理论和社会结构[M].唐少杰，齐心等译.南京：译林出版社，2006：78.

[3][美]拉姆·博西迪，拉姆·查兰.执行——如何完成任务的学问[M].北京：机械工业出版社，2003：16.

[4]陈振明.公共政策分析[M].北京：中国人民大学出版社，2003：225.

[5]Pressman,Jeff L.and Aaron.B.Wildavsky.Implementation.California:University of California Press,1979.

[6]顾杰.论政府执行力建设的深层影响因素[J].中国行政管理，2008，（11）：65～67.

[7]中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.马克思恩格斯全集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1956：82.

[8]于建嵘.农民有组织抗争及其政治风险——湖南省H县调查[J].战略与管理，2003，（3）:1～16.

[9]杨年松.中国改革进程中农民的政治参与和政治稳定[J].社会主义研究，1998，（5）:44～46.